Актуальные проблемы общей теории государства и права. Учебное пособие для магистрантов, обучающихся по направлению подготовки 40.04.01 «Юриспруденция»

местных органов государственного управления, губернаторов, глав администраций, руководителей предприятий, учреждений, организаций.

Подзаконное правотворчество характеризуется большей оперативностью, гибкостью, меньшей формальностью, большей компетентностью осуществляющих его конкретных субъектов.

2. Законодательный процесс: понятие и этапы. Правотворчество – слож-

ный социальный феномен, имеющий организационно-управленческую природу. С точки зрения его фактического содержания, образуемого организационными действиями, правотворчество охватывается понятием «правотворческий процесс».

Поскольку в системе нормативных правовых актов закону принадлежит верховенство, рассмотрим стадии правотворчества на примере законодательного процесса – длящегося во времени и стадийного.

Законодательный процесс – упорядоченный процесс принятия законов, состоящий из ряда последовательных логически завершённых этапов от разработки законопроекта до введения его в действие в качестве закона.

Законодательный процесс включает в себя ряд стадий.

Законодательная инициатива – предоставленное строго определенному кругу субъектов право на внесение в парламент (в нашей стране – в Государственную думу РФ) предложений или законопроектов, которому корреспондирует обязанность законодательного органа рассмотреть предложенную концепцию законопроекта или готовый законопроект и включить его в повестку дня для обсуждения на очередной сессии парламента.

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 104) право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, Государственной думе РФ, Правительству РФ, законодательным органам власти субъектов РФ, высшим Конституционному и Верховному судам РФ.

Стадия обсуждения законопроекта включает в себя работу над ним как на пленарных заседаниях палат, так и в специальных комитетах или комиссиях. Это наиболее ответственная и объемная работа. Обсуждение законопроектов на пленарных заседаниях парламента часто проходит в форме чтений. Как правило, закон принимается в трех чтениях. Наиболее существенные законопроекты выносятся на всенародное обсуждение.

Прекращение обсуждения законопроекта оформляется специальным решением палаты, и тогда законодательный процесс переходит на стадию принятия закона, которая проходит в форме голосования.

Принятие закона – главная стадия, которая, в свою очередь, распадается на две подстадии:

а) принятие закона Государственной думой (федеральные законы принимаются простым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной думы, т. е. 50% + 1 голос; федеральные же конститу-

91

ционные законы считаются принятыми, если за было отдано не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной думы);

б) одобрение закона Советом Федерации (согласно ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, «федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации»; в соответствии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ «федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации»).

Если Совет Федерации не одобрил принятый Государственной думой закон, палаты для урегулирования возникших разногласий могут создать согласительную комиссию. После этого закон подлежит повторному рассмотрению и голосованию с учетом поправок, сделанных согласительной комиссией. Но Государственная дума может преодолеть неодобрение Советом Федерации закона, набрав при повторном голосовании 2/3 голосов от общего числа депутатов.

Стадия промульгации предполагает официальное провозглашение закона, принятого парламентом. Она включает подписание закона главой государства

вустановленные сроки и опубликование его в официальном источнике, после чего закон вступает в силу. Президент РФ в течение четырнадцати дней подписывает одобренный закон и обнародует его (ч. 2 ст. 107 и ч. 2 ст. 108 Конституции РФ).

Если Президент РФ в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная дума и Совет Федерации

вустановленном Конституцией РФ порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции не менее чем 2/3 голосов от общего числа сенаторов Российской Федерации и депутатов Государственной думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию.

Президент РФ вправе обратиться в Конституционный суд РФ с запросом о проверке конституционности федерального закона. В этом случае течение срока, необходимого для подлписания такого закона, приостанавливается на время рассмотрения запроса Конституционным судом РФ. Если Конституционный суд РФ подтвердит конституционность федерального закона, Президент РФ подписывает его в трехдневный срок с момента вынесения Конституционным судом РФ соответствующего решения. Если Конституционный суд РФ не подтвердит конституционность федерального закона, Президент РФ возвращает его

вГосударственную думу без подписания.

Но Президент РФ обладает правом вето в отношении федеральных законов (кроме федеральных конституционных). В этом случае Государственная дума вновь рассматривает закон. Преодолеть президентское вето можно посредством

92

получения при голосовании в обеих палатах 2/3 голосов. При этом Президент подписывает закон в течение семи дней и обнародует его (ст. 107 Конституции РФ).

Конституционный суд РФ в постановлении от 22 апреля 1996 г. указал, что решение главы государства об отклонении закона, заявленное по истечении 14-дневного срока, не имеет значения вето и не порождает предусмотренных Конституцией РФ соответствующих юридических последствий.

Порядок вступления федеральных законов в силу регулируется Федеральным законом от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (с изм. и доп.). Федеральные законы подлежат опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ (акты палат не позднее десяти дней) и вступают в силу по истечении десяти дней после их официального опубликования. Источниками официального опубликования законов являются «Собрание законодательства РФ», «Российская газета», «Парламентская газета».

Вофициальном издании воспроизводится полный аутентичный текст закона. Указывается срок вступления закона в действие. Но во всех случаях нельзя применять закон до его официального опубликования. Не подлежат опубликованию законы, содержащие государственную и военную тайну.

Опубликование закона следует отличать от обнародования закона. Обнародование шире по объему, так как предполагает доведение закона до сведения разными СМИ.

3. Юридическая техника и систематизация законодательства. Законы составляются по определенным правилам, которые охватываются понятием «юридическая техника». Юридическая техника – это система средств, правил

иприемов подготовки и упорядочения правовых актов, применяемая в целях обеспечения их совершенства и повышения эффективности.

ВРоссии принято и действует огромное количество нормативных правовых актов. Для более эффективного применения все они определенным образом систематизированы, упорядочены.

Систематизация нормативных правовых актов – это деятельность, направленная на упорядочение и совершенствование нормативных актов путем их внутренней и внешней обработки для системного воздействия на общественные отношения.

Упорядоченное законодательство позволяет оперативно ориентироваться в действующем массиве правовых актов, поэтому систематизация является эффективным средством совершенствования внешней формы права. Существуют три основные формы систематизации права – инкорпорация, кодификация, консолидация – и одна вспомогательная – учет.

93

Инкорпорация – внешняя обработка или объединение в сборники и собрания действующих нормативных актов в определенном порядке без изменения их содержания по существу. Инкорпорация лишена правотворческой природы, но акты публикуются в сборниках и собраниях не в первоначальной редакции, а с учетом последующих дополнений, изменений, в том числе в новой редакции. При этом юридический статус инкорпорированных актов не изменяется.

Различают официальную, неофициальную и полуофициальную (официозную) инкорпорацию.

Официальная инкорпорация – это упорядочение правовых актов их автором либо иным уполномоченным органом путем издания сборников действующих нормативных актов (сборниками официальной инкорпорации являются, например, Собрание законодательства РФ, Свод законов РФ). На такие сборники официально ссылаются правоприменители.

Неофициальная инкорпорация – это внешняя обработка законодательства, которая проводится организациями или отдельными гражданами по своей инициативе и без специального поручения и контроля правотворческих органов. На такие сборники нельзя ссылаться при применении права (сборники нормативных актов по гражданскому, трудовому праву и т. д.)

Полуофициальная (официозная) инкорпорация – это подготовка и издание сборников по поручению правотворческих органов, но не санкционированные ими (например, Бюллетень Министерства юстиции РФ, Вестник Конституционного Суда РФ).

Кроме того, инкорпорацию можно классифицировать:

– по продолжительности действия – на постоянную (непрерывную)

и единовременную;

–по объему охватываемого материала – на генеральную (например, Свод законов РФ) и частичную, отраслевую (например, Вестник Банка России), в которую могут включаться и ненормативные юридические предписания.

Консолидация – форма систематизации, при которой происходит объединение нескольких близких по содержанию нормативных актов в единый сводный нормативно-правовой акт. Нормативные правовые акты объединяются по признаку их относимости к одному виду деятельности (охрана природы, образование и т. п.). Это происходит с целью преодоления множественности нормативных актов и обеспечения единства правового воздействия. При этом допускается редактирование текста вновь созданного акта – исправляются повторы и противоречия, унифицируется терминология (например, ФЗ РФ «Об охране окружающей среды», ФЗ РФ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»).

94

Консолидация означает не только создание укрупненных актов, но и формирование новелл, вызванных интенсивными темпами социальных преобразований, при этом допускается переработка объединяемых актов по существу с учетом правоприменительной практики. В связи с этим консолидация приобретает официальные свойства и может рассматриваться как особый прием, используемый правотворческим органом при совершенствовании действующего законодательства.

Особенность консолидации состоит в том, что она является «компромиссной» систематизацией, сочетающей в себе черты инкорпорации и кодификации. Консолидация используется зачастую как промежуточный этап, когда отсутствует возможность кодификации.

Кодификация – это деятельность правотворческих органов по созданию нового, сводного, внутренне согласованного и юридически цельного нормативного акта, которая осуществляется путем глубокой и всесторонней переработки и объединения действующего законодательства в определенной сфере общественной жизни в единый акт.

В процессе кодификации устраняются устаревший правовой материал, противоречия в нормах, создаются новые правила поведения, обеспечиваются их согласованность, логичность. Кодификацию относят к виду правотворчества.

Различаются следующие виды кодификации:

1)общая, при которой принимается целая серия кодифицированных актов, охватывающих основные отрасли законодательства;

2)отраслевая, охватывающая законодательство той или иной отрасли права;

3)специальная, объединяющая законодательные акты подотрасли, института и иного комплекса юридических актов.

Общая и специальная кодификация проводится на уровне РФ в целом, а специальная может быть предметом как совместного ведения, так и ведения субъектов Федерации.

Кодификационные акты делятся на три вида:

1)основы законодательства – устанавливают важнейшие модельные нормативные положения определенной отрасли или сферы государственного управления в федеративном государстве;

2)кодексы – комплекс правовых норм, объединенных в одном акте и регулирующих определенную сферу общественной жизни (например, Гражданский кодекс РФ, Кодекс об административных правонарушениях);

3)устав, положение – кодифицированный акт, содержащий нормы, которые регулируют деятельность определенных ведомств, министерств, организаций в той или иной сфере управления; комплексные акты специального действия, издаваемые не только законодательными, но

95

и другими правотворческими органами (президентом, правительством) (уставы железных дорог, Центрального банка);

4)положения – кодифицированные нормативные правовые акты, определяющие юридический статус и порядок деятельности какихлибо субъектов права, регламентирующие полномочия определенных органов, их структуру, функции (например, положения о министерствах, ведомствах, государственных комитетах, о филиалах учреждений и т. д.);

5)правила – кодифицированные нормативные правовые акты, устанавливающие порядок какого-либо вида деятельности (например, правила

дорожного движения).

Учет – это сбор государственными органами, предприятиями, коммерческими фирмами действующих нормативных актов, их обработка, хранение, а также выдача справок заинтересованным лицам по их заявлению. Он ведется в журнальной картотеке, на дисках и т. д. В России создан ряд крупных автоматизированных справочных систем: Гарант, Консультант плюс, Кодекс, Ирбис. В отличие от учета основные способы систематизации отражают динамику законодательства, его изменение по форме и по содержанию.

В настоящее время идет очередная, причем небывалая по размаху и глубине кодификация российского законодательства. Ее особенности заключаются в следующем: во-первых, она отражает глубинные преобразования общественных отношений, связанные с кардинальным пересмотром экономических, политических, идеологических и иных условий существования и развития нашего общества; во-вторых, проходит не на территории бывшего Советского Союза по отлаженной схеме «общесоюзное законодательство – законодательство республик», а в отдельном суверенном Российском государстве; в-третьих, является не частичной, а сплошной. Она затронула (и еще больше затронет) все без исключения отрасли права. Наряду с характерной для предыдущих кодификаций существенной перестройкой действующих актов в настоящее время разрабатывается и принимается масса нормативно-правовых актов, которых прежнее законодательство не знало.

Систематизация нормативно-правовых актов является, таким образом, логическим завершением правотворчества и позволяет создать стройную работающую систему законодательства.

Блок 1

1.Сформулируйте определение правотворчества.

2.Назовите принципы правотворчества и раскройте их содержание.

3.Перечислите виды правотворчества и охарактеризуйте каждый из них.

4.Что такое юридическая техника и каково ее соотношение с техникой законодательной?

5.Перечислите основные приемы и средства юридической техники.

96

6. Проанализируйте любой текст нормативного правового акта, назовите основные способы формирования его содержания, объясните специфику применения.

Блок 2

1.Схематически представьте стадии законодательного процесса в Российской Федерации.

2.Какая логическая связь возникает между юридической техникой и законодательной техникой? Изобразите это соотношение понятий графически.

3.Перечислите правила законодательной техники и объясните, как они используются.

Блок 3

1. В современных системах законодательства юридические определения понятий встречаются очень часто. В российском законодательстве последних лет количество законодательных дефиниций или дефинитивных норм быстро увеличивается. Во многие федеральные законы включается особая статья «Термины, используемые в настоящем Федеральном законе, их определение», многие законы вводят в практику свою отдельную систему юридических понятий.

Дайте оценку этим тенденциям с учетом правил юридической (законодательной) техники.

2. В литературе отмечается, что делегированное правотворчество – сравнительное новое явление в правовом пространстве России, редкий вид правотворчества. Законы делегированного характера в Российской Федерации не принимались на федеральном уровне. Однако делегированным правотворчеством можно считать правотворчество органов местного самоуправления, так как данные органы не входят в систему органов государственной власти, но вправе принимать нормативные акты по вопросам местного значения35.

Каковы правовые основания делегированного правотворчества? Каким субъектам может быть делегировано право правотворчества?

3. Авторитетный ученый-теоретик, основатель и научный руководитель нижегородской школы юридической техники доктор юридических наук, профессор В. М. Баранов, рассуждая о значении принципов и презумпций, обосновывает суждение о том, что словосочетание «принцип презумпции невиновности» – это симулякр, т. е. неадекватное понятие, псевдовещь, пустая форма, образ отсутствующей действительности, правдоподобное подобие, лишенное подлинника, поверхностный объект, за которым не стоит какая-либо реальность,

35Троицкий В. С. Делегированное законотворчество: теория и практика : автореферат диссертации кандидата юридических наук. Москва, 2005. С. 3–4.

97

«копия», не имеющая оригинала в реальности, изображение «без оригинала». Он объясняет это тем, что презумпция и принцип – относительно самостоятельные технико-юридические средства, их «сращивание» в единую правовую конструкцию невозможно. Принцип как инструмент правовой регламентации относится к первоначалу, он стоит в иерархии социального регулирования значительно выше презумпции. Различны их логико-гносеологические пропорции и неодинаковы организующе-регулятивные возможности36.

Согласны ли вы с профессором В. М. Барановым? Как вы полагаете, может ли у одного средства юридической техники быть несколько функциональных значений? Дайте развернутое обоснование своей позиции.

Тема 10. Актуальные проблемы системы права

исистемы законодательства

1.Понятие и структура системы права. Составной частью обширного комплекса вопросов о структуре права являются вопросы системы права.

Системность – важнейшее объективное свойство права. Термин «система» является универсальным, используемым в самых разных отраслях человеческих знаний. В философском аспекте этой категорией охватывается специфически выделенное из окружающей среды целостное множество элементов, объединенных совокупностью внутренних связей или отношений.

Следовательно, вопрос о системе права – это вопрос о составных элементах и частях права, их взаимосвязи. Другими словами, исследовать систему права – значит выявить ее структурную организацию, указать принципы

еепостроения и развития.

Система права – это исторически сложившаяся внутренняя структура права, отражающая состав и взаимодействие составляющих ее норм, институтов, отраслей, направленных на достижение общественно необходимых целей.

Система права объективна, входящие в нее элементы согласованны и едины, она способна к делению, развитию и саморегуляции. Однако объективность структуры права не исключает ее изменения (преобразования) под воздействием субъективных факторов. Следовательно, в системе права не редки изменения, связанные с осуществлением регулятивного воздействия права на общественные отношения.

Система права включает в себя три основных элемента – нормы права, институты права и отрасли права. Каждый элемент имеет видовые особенности.

Норма права – первичный, исходный элемент системы права (подробнее см. тему 8). Многочисленные нормы права, составляющие в совокупности его содержание, объединяются в институты права.

36См.: Баранов В. М. «Принцип презумпции невиновности»: симулякр, метафора или искусственная юридическая конструкция? // Юридическая техника. 2020. № 14. С. 58–70.

98

Институт права – это совокупность юридических норм, связанных пред- метно-функциональной зависимостью, регулирующих определенный вид общественных отношений. В структуре крупного института права может выделяться субинститут, отличающийся меньшим объемом регулирования и меньшим кругом норм (например, субинститут предвыборной агитации в структуре института выборов, субинститут промульгации – в институте законотворчества и др.). Институты права объединяются в отрасли права.

Отрасль права – это самый крупный структурный элемент системы права, представляющий собой совокупность юридических взаимосвязанных распределенных по институтам норм, регулирующих определенный род, область общественных отношений. Каждая отрасль характеризуется автономностью функционирования, обособленностью, своеобразием средств правового регулирования и определенной иерархичностью структуры (например, деление на субинституты, институты, подотрасли).

2. Предмет и метод правового регулирования как основание деления системы права на отрасли. Критериями деления отраслей права выступают предмет и метод правового регулирования. Предмет правового регулирования указывает на специфику отношений, упорядоченных конкретной отраслью права. Иными словами, он отвечает на вопрос, какие отношения регулирует данная отрасль (например, предметом регулирования гражданского права выступают имущественные и личные неимущественные отношения, предметом семейного права – личные неимущественные и основанные на них имущественные отношения).

Метод правового регулирования указывает на то, каким образом осуществляется правовое регулирование, какие приемы и способы используются для этого. Выделяют императивный, диспозитивный, поощрительный, рекомендательный, альтернативный и прочие методы. Как правило, при осуществлении правового регулирования используется сочетание методов.

Поскольку вопрос о выделении отраслей права был и остается дискуссионным (особенно в последнее время в связи с существенным усложнением общественных отношений), в юридической науке предлагается выделить третий критерий, используемый при делении права на отрасли: принципы, функции отрасли, наличие обособленного (обычно, кодифицированного) законодательства. Однако этот вопрос пока не нашел комплексного освещения в литературе.

Отрасли права разнообразны, поэтому существует их классификация. Например, отрасли права делятся по уровням – базовые (конституционное, уголовное, гражданское, процессуальные отрасли права), специальные (трудовое, финансовое, семейное право) и комплексные (экологическое, предпринимательское право). Приведенная классификация недостаточно обоснованна.

Общепринятым считается деление отраслей права на первичные (конституционное, уголовное, гражданское, уголовно-процессуальное и гражданско-

99

процессуальное право) и вторичные, которые некогда отделились от первичных (административное, муниципальное, жилищное, семейное и др.).

Всистеме права различают разные правовые общности – материальное

ипроцессуальное право, публичное и частное право, международное и национальное (внутригосударственное) право.

Внастоящее время важной тенденцией развития системы отраслей российского права является их дифференциация, появление новых отраслей права (например, арбитражное процессуальное право, конституционный процесс, бюджетное право и др.). Процесс становления отрасли права объективный, длительный. Для того чтобы сложилась отрасль права, необходимо, чтобы объем соответствующих норм вырос до некой «критической» массы. В отличие от системы права система законодательства складывается субъективно, в результате законотворческой деятельности.

3. Система права и система законодательства: вопросы соотношения.

Система права и система законодательства отличаются друг от друга. Система права объективна, а система законодательства субъективна. Система права выражает деление права, юридических норм (содержание), а система законодательства – лишь его внешней формы – источников права. Вместе с тем система права и система законодательства находятся в единстве, причем система законодательства – одно из проявлений системы права. Основные отрасли законодательства – это в то же время и отрасли права. Однако полного совпадения здесь нет.

Влитературе в систему законодательства включают комплексные образования, построенные по признаку функционального назначения или по признаку сферы государственного управления. К таким образованиям относится законодательство хозяйственное, таможенное, аграрное и др. Следовательно, возможно существование отрасли законодательства без соответствующей отрасли права, когда законодательный акт состоит из сочетания норм разной отраслевой принадлежности – административного, гражданского, трудового права (например, ФЗ РФ «Об образовании в РФ» от 29.12.2012 г.).

Система законодательства по объему шире, чем система права. Она включает не только материал, дифференцированный по предмету и методу правового регулирования, но и предписания, а также и другой материал, который комплексно регулирует разные виды общественных отношений, используя одновременно разные методы регулирования или их комбинацию. Одним словом, система права строится строже, чем система законодательства.

Таким образом, система права и система законодательства находятся в сложной диалектической взаимозависимости; между ними существуют различия, но они характеризуются и единством.

Блок 1

1. Что такое система права и каковы ее структурные элементы?

100