Правовой статус Царства Польского в составе Российской империи. Учебное пособие

Введение

втом, что Александр I желал не допустить излишней самодеятельности польских сановников.

ВВаршавском герцогстве, после его занятия русской армией, по распоряжению императора Александра работала Комиссия гражданских реформ. Председателем комиссии был Т. Островский, работа ее продолжалась с июля 1814 по июнь 1815 года. После провозглашения Царства Польского в июне 1815 года в Варшаве, по указанию императора, начал работу конституционный комитет. Председателем комитета император назначил того же Островского, а вошли в него С. Замойский, Т. Матушевич, А. Линовский и М. Грабовский. К сожалению, работа конституционного комитета не нашла должного документального отражения, как по причине того, что скоро центр подготовки проектов хартии перейдет

вокружение А. Чарторыйского, так и из-за отсутствия протокольных записей заседаний комитета, которые проходили часто в неполном и непостоянном составе1.

Чарторыйский был назначен императором вице-президентом временного правительства царства, созданного в июне 1815 года вместо временного верховного совета по управлению Варшавским герцогством. Приехав из Вены, князь Чарторыйский развил бурную деятельность, расставляя на все места своих людей. Он практически не сомневался, что будущий пост наместника, а по-польски этот пост назывался «вицекороль», достанется ему. Влияние князя было так велико, что летом 1815 года многие поляки называли в шутку Царство Польское – Царством Пулавским, имея в виду имение Чарторыйских в Пулавах2. Конституционный комитет не прекратит своего существования, но его члены будут теперь принимать участие в обсуждении проекта Плятера и Линовского, составленного под контролем А. Чарторыйского.

Проект был готов уже в мае 1815 года. По свидетельству русского историка М.И. Богдановича, уже в Вене император видел этот проект, но остался им не вполне доволен и распорядился продолжить работу в конституционном комитете под председательством Т. Островского3.

Первоначальный проект Плятера-Любецкого-Чарторыйского состоял из 11 разделов и 438 статей и уже этим был неудобен. Стремление объять необъятное делало проект неудобным для применения и сложным для понимания. Император Александр I хотел видеть небольшую по объему конституцию, содержащую только важнейшие положения и принципы функционирования властей царства. Остальное можно было бы развить

впоследующем законодательстве. Подобным документом была французская хартия 1814 года, всего 74 достаточно лаконичных статьи, не считая

31

Правовой статус Царства Польского в составе Российской империи

переходных положений. Для монарха, кроме того, очень удобно отсутствие подробной регламентации в вопросах его прерогатив, так как это оставляет возможность расширять свои полномочия, не нарушая при этом буквы конституции. Невозможность абсолютно точно и полно отразить все полномочия монарха даже в самой подробной и обширной по объему конституции хорошо понимал, например, Ю. Шанявский, друг А. Чарторыйского, принимавший активное участие еще в работе комиссии гражданских реформ (бывший «якобинец», он будет в царстве весьма ревностным главой цензурного комитета). Ю. Шанявский при работе над хартией предложит изложить в ней только то, что царь дает народу, а все остальное и будет прерогатива монарха1.

Учитывая подобные замечания императора, проект Плятера- Любецкого-Чарторыйского был переработан на частных совещаниях, без постоянного состава участников, под общим руководством А. Чарторыйского. Чаще всего участники таких совещаний собирались у С. Потоцкого и Т. Матушевича.

Для ускорения работы проект разделили по разделам. Над разделом «Общие гарантии» трудился А. Линовский, А. Чарторыйский писал раздел «О народном представительстве», Т. Матушевич и Л. Плятер разрабатывали раздел «О правительстве», Т. Вавржецкий – раздел «О судебной власти». В обсуждениях также принимали участие С. Замойский, М. Грабовский, И. Соболевский и др.2

В результате этой работы и получился проект хартии, состоящий из 162 статей, который и был представлен на рассмотрение и утверждение императору Александру I, приехавшему в Варшаву в конце октября 1815 года. Император въехал в город в польском мундире, в который он переоделся, как только оказался на территории Царства Польского, и с орденом Белого Орла, как это и полагалось польскому монарху3.

Император внимательно изучил проект хартии с помощью Н.Н. Новосильцева и сделал некоторые поправки. Поправки, внесенные в текст хартии Александром I, усиливали власть монарха, а также уточняли характер связи царства с Россией. Император вычеркнул выражение о том, что хартия является узами, связывающими царство с Россией4. Такая формулировка допускала толкование, что отмена хартии разрывала бы связь царства с империей. Отношения царства и империи, таким образом, напоминали бы своеобразный договор, чего на самом деле не было. Также император изменил подчинение Счетной палаты, сделав ее подконтрольной царю, а не сенату. Изменил он и порядок сношений Госсо-

1 Izdebski H. Op. cit. S. 197.

2 Ibid. S. 197.

3 Труайя А. Александр I или северный сфинкс. М., 1997. С. 238. 4 Izdebski H. Op. cit. S. 197.

32

Введение

вета с сеймом. Теперь Госсовет не мог связываться с сеймом без посредства монарха1. Это резко уменьшало политическое значение Госсовета, что было особенно важно в условиях эпизодического пребывания монарха в царстве. Убрал император и положение о временном характере бюджета, до первого сейма. Вместо этого было внесено положение о том, что первый бюджет будет определен царем по предложению Госсовета. Бюджет этот должен был действовать до замены новым, принятым уже

сучастием сейма. Эти изменения были сделаны Александром I самостоятельно и по советам Н.Н. Новосильцева, который относился к хартии

сизвестной долей настороженности. Н.Н. Новосильцев не был категорическим противником определенной самостоятельности Царства Польского, но считал недопустимым слишком большие различия в принципах формирования власти в царстве и России. Больше всего его беспокоило, чтобы власть монарха оставалась сильной и занимала подобающее ей место. Многочисленные поправки редакционного характера, не меняющие смысла статей, были сделаны императором почти возле каждой статьи.

Окончательную редакционную правку Александр I поручил И. Соболевскому, исполнявшему обязанности министра внутренних дел во временном правительстве, а затем назначенному министром статссекретарем.2 Сделав после этого еще ряд мелких исправлений, император подписал Конституционную хартию Царства Польского 15 ноября 1815 года, всего через шесть месяцев после подписания в Вене «Основ конституции». Тогда же император подписал два органических статута – «О народном представительстве» и «О Государственном совете», которые развивали и дополняли соответствующие разделы хартии. Обнародована хартия будет 12 декабря, уже после отъезда Александра I из Варшавы.

Назвав основной закон Царства Польского Конституционной хартией, император Александр I подчеркнул тот факт, что появление у поляков конституции есть добровольный дар российского монарха. Была здесь и определенная перекличка с хартией 1814 года французского короля Людовика XVIII. Но, конечно, необходимо отметить, что российский император в своем желании дать Царству Польскому конституцию был гораздо искренней Людовика, который стал конституционным монархом не исходя из личных убеждений, а находясь под влиянием обстоятельств.

Исследователи давно отмечали, что польская хартия 1815 года, являясь вполне самостоятельным документом, тем не менее создавалась

сучетом действовавших в Польше и Варшавском герцогстве конституций 1791 и 1807 годов3. По мысли императора Александра I, это должно

1 Izdebski H. Op. cit. S. 197.

2 Аскенази Ш. Царство Польское в 1815–1830. М., 1915. С. 27.

3Корнилов А.А. Указ. соч. С. 101. Бардах Ю., Леснодорский Б., Пиетрчак М. Указ. соч.

С.332–333.

33

Правовой статус Царства Польского в составе Российской империи

было помочь сохранить определенную преемственность в законодательстве и обеспечить внутреннюю стабильность в царстве, а также настроить поляков лояльно по отношению к российской власти. Об этом свидетельствуют, в частности, такие слова из манифеста от 9 мая 1815 года: «Сего ради признали Мы за благо, устроить участь сего края, основав внутреннее управление оного на особых правилах, свойственных наречию, обычаям жителей и к местному положению их примененных... Поселить в сердцах их чувство приверженности к престолу Нашему и тем изгладить навсегда следы прежних бедствий, от пагубного несогласия и долговременной борьбы проистекших»1.

Конституционная хартия состояла из 165 статей. Хартия делилась на 7 титулов (разделов), а те, в свою очередь, на главы. Официальный текст хартии был напечатан на французском языке, и только в 1820 году по поручению сената был сделан официальный перевод на польский язык2. Титул первый хартии полностью посвящен характеристике связей царства, что и отражено в его названии: «Государственные отношения Царства». Титул состоит из десяти статей. Статья 1 гласила: «Царство Польское навсегда присоединено к Российской империи»3. Это положение полностью соответствовало Венскому договору. Статья 2 объявляла «Гражданские и государственные отношения, в которые Мы его ставим, равно как узы, имеющие укрепить это присоединение, определяются настоящею, Нами ему даруемою Хартией». Очевидно, что между выражением о том, что хартия «является узами», которые связывают царство

иимперию, вычеркнутым Александром из проекта хартии, и окончательной формулировкой статьи, есть существенная разница. Согласно точному смыслу статьи, хартия не устанавливает связи между царством

иимперией, а «определяет» и «укрепляет».

Неразрывный и вечный характер соединения Царства Польского с Российской империей закрепляется в статье 3, которая устанавливает единый порядок престолонаследия для царства и империи, делая корону царства наследственной для российского императора, его потомков, наследников и преемников. Однако император всероссийский, являясь самодержавным монархом в России, в Царстве Польском свою верховную власть определял в соответствии с Конституционной хартией (ст. 4). Это не касалось внешней политики, которой царство не имело, так как на него полностью распространялись внешнеполитические отношения империи (ст. 8). Император самостоятельно определял вопросы мира

1 Конституционная хартия 1815 года и некоторые другие акты бывшего Царства Польского (1814–1881). СПб., 1907. С. 15.

2 Dzienik praw. 1820. Т. IX.

3 Здесь и далее текст и содержание Конституционной хартии приводится по изданию «Конституционная хартия 1815 года и некоторые другие документы бывшего Царства Польского (1814–1881)». С. 41–63.

34

Введение

ивойны, а также участие царства в торговых договорах (ст. 9). Эти положения хартии предопределили отсутствие в царстве своего внешнеполитического ведомства. В Варшаве была только канцелярия министерства иностранных дел Российской империи, которая использовалась российским правительством для переписки с посольствами в европейских странах и тогда, когда переговоры, ведущиеся Россией, касались дел царства. Статья 10 устанавливала ограничение в использовании польских войск в войнах, которые будет вести Российская империя. Хартия гарантировала, что войска царства не будут использоваться за пределами Европы. Это положение было единственным конституционным ограничением внешнеполитических прерогатив монарха. Менее существенное значение имели содержащиеся в этой статье положения о финансировании польских войск из бюджета царства, а российских на территории царства – из казны империи.

Император всероссийский и царь польский в одном лице занимал важнейшее место не только в системе власти царства, но и являлся основным связующим звеном между царством и империей. Длительное отсутствие царя в Царстве Польском делало необходимым наличие поста наместника. Статьи 5–7 титула первого устанавливают право монарха назначать и отзывать наместника по своему усмотрению. Наместником мог быть назначен только гражданин царства или великий князь Российской империи. Публичным актом назначения наместника монарх также определял «существо и пределы власти, предоставленной наместнику». Положения о власти наместника содержались также в титуле третьем «О правительстве». Власть наместника приостанавливалась, когда монарх был в царстве. Наместник не имел права созывать сейм без царя, и даже сноситься с сеймом через Госсовет. Когда царь отсутствовал в царстве, наместник и Госсовет вместе управляли царством от имени царя. Для этого наместнику предоставлено было право издавать указы и распоряжения в соответствии с теми полномочиями, которые ему предоставлены царем. Указы наместника контрассигнуются министром-начальником департамента. Наместник мог также председательствовать на заседаниях Госсовета и административного совета царства. Наместник представлял царю для назначения двух кандидатов на каждое вакантное место архиепископа, епископа, сенатора, министра, высшего судьи, члена Госсовета

иреферендария. Таким образом, полномочия наместника, хоть и были достаточно обширны, зависели, в конечном счете, от усмотрения и воли монарха. Хартия даже предусматривала возможность для царя не назначать наместника, в таком случае его функции переходили к административному совету.

Власти царя посвящена первая глава титула «О правительстве». Статья 35 провозглашала, что вся исполнительная и административная власть исходит только от царя. Его особа священна и неприкосновенна. Все го-

35

Правовой статус Царства Польского в составе Российской империи

сударственные акты издаются от имени царя. Монарх являлся главой вооруженных сил как в мирное, так и в военное время, назначал всех офицеров и командующих (ст. 36–38). Царь назначал всех должностных лиц: сенаторов, министров, членов Госсовета, председателей воеводских комиссий, судей, дипломатических представителей и всех остальных должностных лиц. В его прерогативу входило также назначение архиепископов и епископов разных исповеданий, и всех других каноников (ст. 41– 42). Право помилования, отмены и смягчения наказания, возведение

вдворянское достоинство, предоставление прав гражданства и почетных званий и орденов также принадлежит монарху (ст. 43, 44, 46). Все распоряжения и указы, которые имеет право издавать царь в рамках своих полномочий, должны контрассигноваться министром-начальником департамента, «который ответственен за все, что сии повеления и указы могли бы заключать в себе противного конституции и законам» (ст. 47). Только монарху принадлежит право созывать и распускать сейм (ст. 87). Законодательная инициатива принадлежит царю, от имени которого Госсовет передает правительственные законопроекты в сейм (ст. 90). Только после утверждения царем законопроект, принятый сеймом, становится законом (ст. 105). Таким образом, конституционные рамки полномочий монарха в царстве очень велики, он оказывает решающее влияние на деятельность всех властей. Император Александр I не короновался особо польской короной, но все его наследники обязаны были короноваться «в столице, согласно обряду, который будет Нами установлен, и приносить следующую клятву: «Обещаюсь и клянусь пред Богом и Евангелием, что буду сохранять и требовать соблюдения Конституционной Хартии всей Моею властью» (ст. 45).

Вцелом, власть монарха в хартии 1815 года практически аналогична той, которой обладал французский король согласно хартии 1814 года. Широкие полномочия в осуществлении исполнительной власти, решающее значение в законодательном процессе и деятельности сейма, право назначения судей, право помилования – все это дает монарху возможность занимать особое положение, оказывать определяющее воздействие на работу всех властей государства. Обещая соблюдать хартию, русский император оставил за собой право развить ее органическими статутами, которые могли приниматься без участия сейма, после обсуждения в Госсовете (ст. 161). Только последующие изменения в статутах или замена их новыми должны были приниматься царем совместно с сеймом (ст. 163).

Для императора Александра I было важно обеспечить сильную власть монарха в Царстве Польском, так как именно монарх, совмещавший

водном лице царский и императорский титул, являлся важнейшим связующим звеном между царством и Российской империей.

Тем не менее, царская власть в Царстве Польском была ограничена Конституционной хартией и законами. Правовая связанность монарха

36

Введение

выражалась, в частности, в том, что некоторые государственные функции он должен был выполнять вместе с другими органами власти, прежде всего с сеймом. Законодательную функцию царь мог осуществлять в полной мере только с участием сейма.

Царство Польское, благодаря Конституционной хартии, было единственной страной в Центральной Европе, в которой был парламент, избираемый прямыми выборами и почти всеми общественными классами, хотя и с незначительным участием крестьян1. Сейм Царства Польского состоял из царя, сената и посольской избы (палаты депутатов).

Сохранив привилегии польской шляхты и аристократии в виде сената и 75 депутатов, избираемых на дворянских сеймиках, хартия установила избрание 51 депутата на собраниях в гминах, в которых принимали участие любые собственники-недворяне. Любой собственник, уплачивающий какой-либо налог, хозяева мастерских, магазинов, стоимостью не менее 10 тысяч злотых, настоятели и викарии, работники народного просвещения, деятели искусств, отличенные своими талантами, знаниями или заслугами – все они, достигнув 21 года и будучи внесенными в книгу граждан гмины, участвовали в выборах в качестве избирателей. Послом сейма мог быть избран житель царства, достигший 30 лет, пользующийся всеми гражданскими правами и уплачивающий налог не менее 10 злотых. Членом посольской избы мог стать и государственный служащий, состоящий как на гражданской, так и на военной службе, но только получив предварительно разрешение начальства2.

Хартия гарантировала, что депутат сейма не мог быть арестован и передан уголовному суду, пока сессия продолжается, без разрешения палаты.

Совсем лишены были избирательных прав наемные рабочие и подмастерья, евреи, батраки, отбывающие воинскую повинность. В выборах в сейм в 1820 году из 3,5 млн жителей царства принимали участие немногим более 100 тысяч человек. Для сравнения – во Франции того времени, при населении 30 млн, едва набралось 80 тысяч избирателей. В Англии, в этот же период, из 658 членов палаты общин 487 фактически назначались крупными землевладельцами в так называемых «гнилых местечках»3.

Сенат состоял из принцев императорской и царской крови, из епископов, воевод и кастелянов. Все члены сената назначались царем пожизненно.

При этом компетенция сейма достаточно четко расписана в хартии и довольна широка. Сейм должен был обсуждать переданные ему

1 Бардах Ю. Леснодорский Б. Пиетрчак М. Указ. соч. С. 333.

2 Конституционная хартия 1815 года и некоторые другие акты бывшего Царства Польского (1814–1881). СПб., 1907. С. 56–59.

3 Ашкенази Ш. Указ. соч. С. 47–48.

37

Правовой статус Царства Польского в составе Российской империи

от имени царя проекты гражданских, уголовных и административных законов, а также все изменения в компетенции властей – сейма, Госсовета, правительственных комиссий и суда. К компетенции сейма также относятся обсуждения по предложению царя вопросов налогов, пошлин, государственных повинностей, бюджета, монетной системы, набора новобранцев в армию, а также все вопросы, которые ему будут переданы Госсоветом от имени царя (ст. 90, 91). В Варшавском герцогстве компетенция сейма была заметно скромнее и распространялась только на налоги, монетную систему, гражданское и уголовное законодательство. Законодательство же по вопросам государственного устройства, административное

ибюджет в герцогстве составляли исключительную прерогативу монарха. По сравнению с французской хартией 1814 года, где провозглашается общий принцип законодательной власти короля совместно с парламентом, но право издания королем распоряжений и указов никак не регламентируется, хартия Царства Польского ставит более четкие рамки для совместной законодательной деятельности сейма и монарха.

Важное место в системе власти царства занимал позаимствованный из Конституции герцогства Государственный совет. В свою очередь, в Варшавском герцогстве Госсовет появился под влиянием государственных учреждений наполеоновской Франции1. Госсовет Царства Польского под председательством царя или наместника состоял из министров, членов совета, назначенных царем, референдариев, а также из специально приглашенных монархом лиц (ст. 63). В этом составе совет рассматривал следующие вопросы: обсуждение и составление проектов законов

ипостановлений; предание суду чиновников, за исключением подсудных верховному государственному суду; решение споров о компетенции ведомств; рассмотрение отчетов государственных органов; вопросы относительно злоупотреблений и нарушения хартии и составлении на этом основании отчета царю (ст. 73). Постановления Госсовета, касающиеся предания должностных лиц суду и споров о компетенции ведомств, исполнялись немедленно, а по остальным предметам передавались на утверждение царя или наместника.

Для рассмотрения текущих вопросов управления собирался так называемый административный совет из наместника или лица, его заменяющего, министров и приглашенных лиц. Решения на совете зависели от наместника, который принимал их исходя из Конституционной хартии, законов и полномочий, которые он получил от царя (ст. 66, 67).

Отдельными вопросами управления в царстве заведовали пять правительственных комиссий: вероисповедания и народного просвещения; юстиции; внутренних дел и полиции; военная; финансов и казначейства. Во главе комиссий стояли министры. Работа комиссий строилась

1 Бардах Ю., Леснодорский Б., Пиетрчак М. Указ. соч. С. 325.

38

Введение

на основе коллегиальности, в отличие от Варшавского герцогства, где власть министра была единоличной. Это было, в определенном смысле, возвращение к положению, которое существовало в Польше по Конституции 1791 года. Члены комиссий и министр в случае нарушения хартии

изаконов, а также распоряжений царя, подлежали верховному государственному суду (ст. 76, 82). Предусматривала хартия еще одного министра – министра статс-секретаря, который, находясь всегда при императоре, обеспечивал связь между властями царства и монархом, а также курировал в министерстве иностранных дел империи вопросы внешней политики, если они касались царства (ст. 81).

Император Александр I даровал царству право иметь армию, которой посвящен специальный раздел – титул 6 (ст. 153–156). Польская армия сохраняла национальный мундир, знаки отличия, ордена, польский язык команд и отдельный от имперского порядок формирования и финансирования.

Важным свидетельством широкой самостоятельности царства было наличие автономной судебной системы. Титул 5 «О судебной власти» устанавливал основные принципы функционирования судебной системы

иее основные звенья. Судебная власть провозглашалась «конституционно независимой». Под независимостью судей понималась свобода высказывать свое мнение при разборе дела, «не подчиняясь влиянию ни высшей власти, ни власти министров или каким бы то ни было другим соображениям» (ст. 138, 139). Судей мировых, гражданских, уголовных судов низших инстанций предусматривалось выбирать советами воеводских комиссий, остальных – назначать от имени царя. Ни один судья не мог быть отстранен от должности иначе как по приговору суда вследствие доказанного преступления или злоупотреблений по должности. Срок полномочий выборных судей зависел от срока избрания. Судьи, назначаемые царем, сохраняли свой пост пожизненно (ст. 140–142).

Хартия имела специальный титул о правах подданных, титул 2, который назывался «Общие гарантии» (ст. 11–34). Составленный в либеральном духе, титул содержал положения, отражавшие передовые для своего времени представления о правах подданных в конституционном государстве. Статьи 11–15 устанавливают принципы отношений в сфере вероисповеданий. Римско-католическая церковь объявляется «предметом особенного попечения правительства», как религия большей части жителей царства. Провозглашается свобода и всех других вероисповеданий и покровительство духовенству со стороны властей. Католической

иуниатской церкви гарантировалось, кроме этого, наделение земельной собственностью из государственных владений, которая должна была составить им материальное обеспечение. Предусматривалось представительство католического и униатского духовенства в сенате. Для христиан всех конфессий гарантировалось равенство в пользовании гражданскими

39

Правовой статус Царства Польского в составе Российской империи

и политическими правами. В хартии Людовика XVIII католическая церковь прямо названа государственной религией, хотя содержание из государственной казны было предусмотрено для всех христианских конфессий1. Император Александр I, не объявив католическую церковь государственной религией царства, фактически предоставил ей статус таковой.

Хартия закрепила и другие гражданские права. Объявлялась свобода печати, в рамках закона, который ограничит злоупотребления ею. Все граждане объявлялись равными перед законом. Гарантировалась защита от произвольных арестов, никто не мог быть осужден иначе, как на основании действующих законов и решения соответствующего суда. Наказание конфискацией отменялось. Отбывать наказание поляки должны были только в пределах царства, за исключением случаев, предусмотренных законом. Признавалось право свободного передвижения, с соблюдением порядка, установленного законом. Право собственности провозглашалось священным и неприкосновенным, все нарушители данного права должны были наказываться государством. Правительство могло потребовать от частного лица уступки его собственности «в видах общественной пользы», но только законным порядком и за «справедливое и предварительное вознаграждение». Польский народ получал, согласно хартии, народное представительство на «вечные времена». Практически те же положения содержала и хартия Людовика XVIII. Своеобразный сплав консерватизма и либерализма, подразумевающий, с одной стороны, сохранение сильной власти монарха, как основы стабильности государственного порядка, с другой – признание роли представительных учреждений и гражданских свобод, поставленных в рамки закона, – все это обусловило схожесть доктрины обеих хартий.

Важное место в хартии занимал институт местного гражданства Царства Польского. Все гражданские и военные должности должны были замещаться только уроженцами царства или получившими права гражданства. Все государственные дела «без всяких изъятий» должны были производиться на польском языке. Царю предоставлялось право допускать к государственным должностям иностранцев, кроме сейма, Госсовета, судов и правительственных комиссий. Иностранец мог, согласно хартии, получить права гражданства после пятилетнего пребывания в крае, при беспорочном поведении и сделавшись собственником. Но и после этого, чтобы быть допущенным к общественным должностям, ему необходимо было выучить польский язык. Эти ограничения не касались только великих князей Российской империи, которые по желанию императора могли занимать любой государственный пост в царстве.

1 Рохау А.Л. История Франции от низвержения Наполеона I до восстановления империи (1814–1852). СПб., 1865. Ч. 1. С. 18–19. Конституции и законодательные акты буржуазных государств в XVII–XIX веках. М., 1957.

40