Экология / Экология для ЭФ 2012 / дополнительные материалы / ГосДоклад о ОС РФ

Часть VI

Федерация передала органам государственной власти субъекта Российской Федерации все функции по осуществлению государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства в области охраны

ииспользования объектов животного мира и среды их обитания на территории субъекта Российской Федерации, за исключением государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения. Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по контролю и надзору в сфере охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания, с 1 января 2008 г. осуществляют контроль за полнотой и качеством исполнения органами государственной власти субъекта Российской Федерации государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания на территории субъекта Российской Федерации.

На территории Российской Федерации органы исполнительной власти по осуществлению ряда полномочий в области охраны и использования объектов животного мира, а также водных биологических ресурсов, переданных им Российской Федерацией с 1 января 2008 г., созданы во всех субъектах Российской Федерации. При этом анализ представленной информации от территориальных органов Росприроднадзора о результатах деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по итогам 2008 г. показал, что в ряде регионов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира (за исключением отнесенных к объектам охоты, а также водных биологических ресурсов) мероприятия по контролю за соблюдением законодательства Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира не проводились (либо информация не предоставлялась в территориальные органы Росприроднадзора), а именно:

–в Центральном федеральном округе – во Владимирской, Ивановской, Костромской, Московской, Орловской, Тульской областях и г. Москве;

–в Северо-Западном федеральном округе – в Новгородской, Мурманской, Вологодской областях

иг. Санкт-Петербурге;

–в Южном федеральном округе – в республиках Адыгея и Ингушетия, Краснодарском крае и Ростовской области;

–в Приволжском федеральном округе – в республиках Башкортостан, Марий Эл, Татарстан, Мордовия, Чувашской Республике, Пермском крае, Кировской, Оренбургской, Саратовской областях;

–в Уральском федеральном округе – в ХМАО–Югра, Тюменской области и ЯНАО;

–в Сибирском федеральном округе – в республиках Алтай, Бурятия, Хакасия, Тыва, Алтайском крае, Томской, Новосибирской, Читинской областях;

–в Дальневосточном федеральном округе – в Чукотском АО.

В 2008 г. Росприроднадзором проведено 12 проверок деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению отдельных полномочий Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира (за исключением отнесенных к объектам охоты, а также водных биологических ресурсов), в частности, в Республике Алтай, Хабаровском крае, Астраханской, Челябинской, Московской областях. В ходе проверок выявлены многочисленные нарушения по исполнению указанных полномочий, выданы предписания на их устранение.

Таким образом, деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению отдельных полномочий Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира (за исключением отнесенных к объектам охоты, а также водных биологических ресурсов) можно считать неудовлетворительной.

Государственный контроль за безопасным обращением с пестицидами и агрохимикатами (Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору)

Государственный контроль за безопасным обращением с пестицидами и агрохимикатами. Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2005 г. № 303 «О разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения биологической и химической безопасности Российской Федерации»Россельхознадзорнаделенполномочияминаосуществлениегосударственногоконтролязабезопасным обращением с пестицидами и агрохимикатами в целях охраны здоровья людей и окружающей среды. ТерриториальнымиуправлениямиРоссельхознадзораиподведомственнымиемуфедеральнымигосударственными учреждениями в 2008 г. проведена значительная работа, в ходе которой установлено следующее.

ВРоссийской Федерации в различных условиях хранения находится свыше 20 тыс. т запрещенных

и(или) непригодных к использованию пестицидов, в том числе чрезвычайно опасных стойких орга-

391

Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2008 году»

нических загрязнителей (ДДТ, гексахлорциклогексан и др.). Особо крупные запасы таких пестицидов накоплены в Алтайском (4,0 тыс. т) и Краснодарском (2,2 тыс. т) краях, Курганской и Амурской областях (от 0,85 до 1 тыс. т). Значительное количество пестицидов и агрохимикатов хранится в складах, находящихся в ветхом или полуразрушенном, аварийном состоянии, а то и просто под открытым небом. Токсичные вещества с дождевыми и талыми водами переносятся в окружающую среду. Всего на территории Российской Федерации выявлено около 5 тыс. мест хранения непригодных и запрещенных пестицидов, разбросанность такого количества складов и захоронений серьезно усложняет осуществление надзора за ними. Так, только в Ростовской области насчитывается 299 мест хранения таких пестицидов, Тверской – 316, Оренбургской – 359.

Россельхознадзор инициировал принятие субъектами Российской Федерации специальных программ или законодательных актов по уничтожению непригодных и запрещенных пестицидов. Объем финансирования по этим программам в 2008 г. составил 340 млн руб., что более чем на 20% превысило уровень 2007 г. За отчетный период утилизировано свыше 4 тыс. т непригодных и запрещенных к применению пестицидов, из них в Оренбургской области – 406 т, Краснодарском крае – 489 т, Ростовской области – 818 т. Вместе с тем, дополнительно выявлено около 3,5 тыс. т таких пестицидов.

Входе осуществления контрольно-надзорных мероприятий были выявлены факты нарушения законодательства при проведении указанных работ. В ООО «Терра» (Ростовская область, г. Волгодонск) сбор и транспортировка пришедших в негодность и запрещенных к применению химических средств защиты растений

сцелью их дальнейшей утилизации проведены с грубыми нарушениями требований СанПиН 1.2.1077-01 и без соответствующей лицензии. Деятельность ООО «Терра» приостановлена, возбуждено дело об административном правонарушении, на организацию наложен административный штраф в размере 40 тыс. руб.

За прошедшие десятилетия часть пестицидов была просто зарыта в землю в случайно выбранных местах. Местонахождение и емкости этих могильников, представляющих экологическую опасность, устанавливаются должностными лицами Россельхознадзора. Санкционированные захоронения пестицидов в ряде случаев также представляют неменьшую опасность. Так, на территории Ростовской области находится захоронение (около 1,5 тыс. т) пестицидов, привезенных из Краснодарского и Ставропольского краев, Калмыкии, Ростовской области по решению Совмина РСФСР от 16 апреля 1976 г. № 497-р. Это захоронение расположено в 30-километровой зоне от г. Ростова-на-Дону, в 1300 м от артезианской скважины, вблизи автомагистрали, не ограждено, имеется доступ для людей и животных. Исследования показали повышенное содержание мышьяка в поверхностных слоях почвы.

Всего на территории страны выявлено свыше 200 несанкционированных захоронений пришедших в негодность и запрещенных к применению пестицидов, в которых находится около 2 тыс. т химических веществ, в том числе – особо опасные, относящиеся к стойким органическим загрязнителям (СОЗ), ртутьсодержащие и другие. Решение проблемы данной категории пестицидов состоит не в создании надлежащих условий для длительного хранения или захоронения, а в полном их уничтожении, однако в стране промышленные установки для уничтожения таких пестицидов практически не используются.

ВРоссийской Федерации нормативно-правовая база в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами отстает от требований безопасности, предъявляемых к пестицидам в ведущих странах мира, не соответствует современным представлениям об ответственности производителей химических средств защиты растений и обязанностях государства. Еще в 2004 г. в Государственной Думе состоялись парламентские слушания на темы: «О законодательном обеспечении экологической безопасности при хранении и уничтожении пестицидов и агрохимикатов» и «Проблемы нормативноправового обеспечения обращения с отходами производства и потребления в Российской Федерации».

Участники слушаний приняли рекомендации, большинство из которых так и не было реализовано, несмотря на то, что проблема уже тогда требовала безотлагательного решения.

Основным законом, регулирующим отношения в этой сфере, является Федеральный закон от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами». В соответствии со ст. 12 Закона государственная регистрация пестицидов осуществляется на два года в случае необходимости проведения дополнительных исследований по оценке опасности негативного воздействия пестицидов на здоровье людей и окружающую среду. Когда нет необходимости в дополнительных исследованиях, регистрация осуществляется на десять лет. На практике имеются случаи, когда по прошествии указанных двух лет регистранты, так и не проведя необходимые испытания, теряют интерес к препаратам и не проводят их перерегистрацию. И весь объем таких пестицидов, находящийся у производителя, фасовщика, в организациях оптовой торговли и у сельхозтоваропроизводителей, оказывается вне закона. В результате эти препараты увеличивают имеющиеся запасы пестицидов с истекшим сроком государственной регистрации или непригодных к применению, которые подлежат уничтожению или захоронению. Кроме того, эти препараты

392

Часть VI

пополняют запасы отходов, так как в соответствии с указанным законом запрещается оборот пестицидов с истекшим сроком государственной регистрации. В то же время закон не допускает транспортировку и вывоз с территории Российской Федерации таких пестицидов даже в целях их утилизации или уничтожения. В связи с этим необходимо внести изменения в указанный закон, позволяющие, как в других странах мира, доиспользование остатков пестицидов после окончания их государственной регистрации.

На протяжении последних лет российский рынок химических средств защиты растений стабильно увеличивается и в настоящее время, по оценке экспертов, в стоимостном выражении превышает полумиллиардный (в долл. США) уровень. Ежегодный рост объема рынка пестицидов делает его чрезвычайно привлекательным для недобросовестных производителей пестицидов. Имеются сведения, что около 10% площади посевов полевых культур обрабатывается контрафактными и фальсифицированными препаратами, а каждый третий опрошенный земледелец сталкивался с такими пестицидами. Россельхознадзор в 2006–2008 гг. ежегодно выявлял и пресекал от 700 до 900 случаев обращения контрафактных и фальсифицированных пестицидов. Выявленные партии таких пестицидов также пополняют имеющиеся объемы отходов производства. Действующая сейчас система штрафов, которые назначаются за оборот фальсифицированных пестицидов и агрохимикатов, малоэффективна. Предельный штраф во много раз меньше получаемой от этой незаконной деятельности прибыли. Требуется ужесточение законодательства в этой области.

Кроме того, согласно ст. 8.3 «Нарушение правил обращения с пестицидами и агрохимикатами» КоАП, к административной ответственности можно привлечь не за сам факт реализации контрафактных и фальсифицированных пестицидов и агрохимикатов, а только доказав, что нарушение «может повлечь причинение вреда окружающей природной среде».

Обеспечение защиты сельскохозяйственных угодий от загрязнения их опасными химическими веществами, патогенами и экопатогенами

Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2005 г. № 303 «О разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения биологической и химической безопасности Российской Федерации» Россельхознадзор наделен полномочиями на осуществление государственного контроля за обеспечением защиты сельскохозяйственных угодий от загрязнения их опасными химическими веществами, патогенами и экопатогенами. Во исполнение постановления территориальными управлениями Россельхознадзора и подведомственными ему федеральными государственными учреждениями в 2008 г. в этих целях обследовано 3,4 млн га земель сельскохозяйственного назначения и земельных участков сельскохозяйственного использования в составе земель населенных пунктов. При этом выявлено загрязненных земельных участков общей площадью 22,8 тыс. га: солями тяжелых металлов и мышьяком загрязнено 19,3 тыс. га, остаточными количествами пестицидов – 1,9 тыс. га, радионуклидами – 599,0 га, агрохимикатами – 644,5 га, нефтепродуктами – 266,4 га.

Всего за период 2006–2008 гг. выявлено 142,8 тыс. га земельных участков, загрязненных опасными веществами. В почвенных образцах, отобранных на земельных участках, прилегающих к складам для хранения пестицидов и агрохимикатов, практически повсеместно выявлено превышение ПДК пестицидов, мышьяка, а также тяжелых металлов (цинка, меди, свинца, никеля, кадмия и др.). Кроме того, многие захоронения пестицидов, непригодных к использованию, находятся на землях сельхозназначения. Исследования почвенных образцов, отобранных на местах подобных захоронений, показывают превышение ПДК таких опасных пестицидов, как ДДТ и его метаболиты, 2,4-Д, ГХЦГ и др., в десятки и даже сотни раз.

Дляснижениянегативноговоздействияопасныххимическихвеществ,патогеновиэкопатогеновнасельско-

хозяйственные угодья территориальными управлениями Россельхознадзора принимаются следующие меры:

–выдача предписаний о приведении земельных участков в состояние, пригодное для использования их по целевому назначению. В тех случаях, когда образцы проб почвы отобраны на сельхозугодьях, прилегающих к химическим и другим промышленным предприятиям, складам пестицидов и минеральных удобрений, растворным узлам, аэродромам и другим потенциальным источникам загрязнения земель, и невозможно установить вину собственника (пользователя) земельного участка в порче земли, выдаются предписания (собственнику, землепользователю) о реабилитации загрязненных земельных участков;

–наложение административного взыскания и выдача предписания о реабилитации загрязненного земельного участка. В случае, когда лицо, виновное в загрязнении (порче) земельного участка, установлено, на него налагается административное взыскание в виде штрафа и выдается предписание о приведении этого участка в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;

–выдача предписания по ограничению производства и использования сельскохозяйственной продукции для продовольственных и кормовых целей только при разрешении территориального

393

Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2008 году»

управления Россельхознадзора, выданного на основании заключения о результатах лабораторных исследований продукции на содержание токсических веществ, проведенных подведомственными Россельхознадзору лабораториями ФГУ.

О всех выявленных земельных участках сельхозназначения, загрязненных пестицидами, агрохимикатами, солями тяжелых металлов, мышьяком, нефтепродуктами, радионуклидами и другими токсикантами в количествах, превышающих предельно допустимые, информируются органы государственной власти субъектов Российской Федерации и главы муниципальных образований.

Выполнение Россельхознадзором своих функций в этом направлении в полном объеме сдерживается отсутствием нормативно-правовых актов, устанавливающих ограничения по ведению сельскохозяйственного производства на земельных участках, загрязненных солями тяжелых металлов, радионуклидами, нефтепродуктами,пестицидами,агрохимикатами,другимипатогенамииэкопатогенами,взависимостиотвидазагрязняющего вещества и степени загрязнения им. Нет также норм, на основании которых могут быть приняты решения о консервации таких участков с последующим, при возможности, проведением мероприятий по их рекультивации. Вместе с тем, на загрязненных патогенами и экопатогенами земельных участках возможно ведение сельскохозяйственного производства с учетом вида загрязняющего вещества и степени загрязнения. Это могут быть технические культуры или такие культуры, как, например, зерновые, в плоды которых не попадают из почвы пестициды, радионуклиды и другие патогены выше максимально допустимых уровней.

В последующие годы работа по выявлению земельных участков, загрязненных опасными веществами, и установлению необходимых ограничений по ведению сельскохозяйственного производства на таких участках будет продолжена.

Государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты. В целях совершенствования разграничения полномочий с 1 января 2008 г. субъектам Российской Федерации переданы полномочия в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, включая организацию и осуществление охраны и воспроизводства животного мира и среды его обитания, государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства, ведение государственного учета численности, государственного мониторинга и государственного кадастра объектов животного мира и другие функции, определенные законодательством Российской Федерации.

2007 год явился переходным периодом, предусматривающим создание и организацию деятельности уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и принятие необходимой нормативной правовой базы, регулирующей отношения в области охраны и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты.

Тем не менее в большинстве субъектов Российской Федерации уполномоченные органы исполнительной власти приступили к реализации возложенных полномочий только со второй половины 2008 г.; более того, в 10 субъектах Российской Федерации указанные полномочия практически не исполняются и в настоящее время.

Серьезным препятствием в организации охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, является отсутствие в субъектах Российской Федерации законодательных и нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области охраны и воспроизводства животного мира и среды их обитания, издание которых предусмотрено требованиями федерального законодательства. В отдельных субъектах Российской Федерации нормативные правовые акты в этой сфере деятельности приняты с нарушением федерального законодательства.

Проведение в 2008 г. государственного учета численности объектов животного мира, отнесенных к объ-

ектам охоты, во многих субъектах Российской Федерации не было организовано надлежащим образом, не был обеспечен и контроль за проведением учетных мероприятий. Отсутствие объективных данных о численности охотничьих видов животных, в свою очередь, приводит к нерациональному их использованию.

Основной задачей сохранения животного мира и среды их обитания является государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства, тем не менее его осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации оценивается неудовлетворительно. Для сравнения: в 2007 г. в Российской Федерации выявлено более 66 тыс. нарушений, в 2008 г. органами охотничьего надзора субъектов Российской Федерации возбуждено всего 14 тыс. административных дел за нарушения законодательства в области охраны и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, т. е. показатель выявляемости нарушений снизился почти в 5 раз. Таким образом, можно констатировать, что в 2008 г. субъекты Российской Федерации в целом не обеспечили надлежащего исполнения переданных Российской Федерацией полномочий в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, что в итоге негативно сказывается на состоянии животного мира и среде его обитания.

394

Часть VI

Раздел 5.

Обеспечение исполнения природоохранного законодательства органами прокуратуры

Периодические реорганизации контролирующих органов в сфере охраны окружающей среды и природопользования крайне негативно отражаются на состоянии законности и правопорядка в экологической сфере. В условиях, когда государственный контроль в указанной сфере значительным образом ослаблен, природоохранная деятельность прокуратуры приобретает все большее значение. Анализ статистических данных о работе прокуроров в сфере охраны окружающей среды и природопользования за последние годы свидетельствует об устойчивой тенденции роста числа выявляемых прокурорами нарушений. Так, в 2004 г. их было выявлено 92 367, 2005 г. – 130 559, 2006 г. – 205 548, 2007 г. – 241 133, 2008 г. – 290 317 (табл. 5.1).

Таблица 5.1

Основные показатели прокурорского надзора в экологической сфере в 2004–2008 гг.

Более чем в 3 раза за анализируемый период выросло число вскрытых прокурорами экологических правонарушений (2004 г. – 92 367, 2008 г. – 290 317), в 2,4 раза – число выявленных ими незаконных правовых актов (2004 г. – 4322, 2008 г. – 10 383). В среднем по протестам прокуроров отменяется или приводится в соответствие с федеральными законами около 90% незаконных правовых актов. Более чем в 2 раза за этот период увеличилось число внесенных прокурорами представлений (2004 г.

–21 860, 2008 г. – 49 017). По представлениям прокуроров все большее количество лиц привлекается к дисциплинарной и административной ответственности. Так, в 2004 г. по представлениям прокуроров к дисциплинарной ответственности привлечено 7592 лица, в 2008 г. – 24 542, т. е. их число в анализируемом периоде увеличилось более чем в 3 раза. Практически в 4 раза возросло число лиц, наказанных по постановлениям прокуроров в административном порядке (2004 г. – 11 577, 2008 г. – 45 920), в 2,2 раза – число возбужденных уголовных дел (2004 г. – 1202, 2008 г. – 2608).

В2008 г. было вскрыто 290 317 нарушений экологического законодательства, что на 20,4% больше аналогичного периода предыдущего года. При этом незначительно (2,7%) сократилось

число выявленных незаконных правовых актов: 2008 г. – 10 383, 2007 г.– 10 667. На незаконные правовые акты принесено 9880 протестов (2007 г. – 9209, прирост – 7,3%). По удовлетворенным протестам в 2008 г. отменено и изменено 8834 незаконных правовых акта (2007 г.

–8255, прирост – 7%). В суды общей юрисдикции и арбитражные суды направлено 33 546 исков (2007 г. – 25 326, прирост – 32,5%) на сумму 3 207 093 тыс. руб. Из рассмотренных исков удовлетворено 26 636 на сумму 2 135 294 тыс. руб. В 2008 г. прокурорами внесено 49 017 представлений (2007 г.

–41 958, прирост – 16,8%). По представлениям прокуроров за отчетный период к дисциплинарной ответственности привлечено 24 542 лица (2007 г. – 16 989, прирост – 44,5%). По постановлениям прокуроров к административной ответственности привлечено 45 920 лиц (2007 г. – 38 334, прирост

–19,8%). Предостережения о недопустимости нарушения законов были объявлены 15 665 лицам (2007 г. – 14 186, прирост – 10,4%). Для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ направлено 3802 материала, по 2608 материалам из них возбуждены уголовные дела (68,6%).

395

Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2008 году»

Из числа выявленных прокурорами нарушений в 2008 г., как и все предыдущие годы, наибольшее количество связано с несоблюдением законодательства об охране земли, вод, атмосферного воздуха и об отходах производства – 214 830 нарушений (табл. 5.2).

Таблица 5.2

Статистические данные Генеральной прокуратуры Российской Федерации по вопросам, связанным с охраной окружающей среды и природопользованием (всего по Российской Федерации)

Устойчивость тенденции роста подтверждают статистические данные о вскрытых прокурорами нарушениях за последние 5 лет: 2004 г. – 61 845, 2005 г. – 89 872, 2006 г. – 142 239, 2007 г. – 159 763, 2008 г.

– 214 830, т. е. практически в 3,5 раза увеличилось число нарушений в сфере экологии. Рост числа выявляемых и пресекаемых прокурорами нарушений в указанной сфере свидетельствует о том, что это направление деятельности носит характер, адекватный сложившейся негативной ситуации в области природопользования и охраны окружающей среды.

Надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха находится на постоянном контроле органов прокуратуры. Проверки его исполнения осуществляются во всех регионах, однако в промышленно развитых это направление надзора является приоритетным.

Так, Кемеровской межрайонной природоохранной прокуратурой в результате только одной проверки в суды было направлено 21 исковое заявление о понуждении предприятий-природопользователей разработать проекты санитарно-запретных зон и согласовать их с Территориальными управлением Федеральной службы по защите прав потребителей и благополучия человека по Кемеровской области. Судебными решениями все исковые требования удовлетворены. Также, Новокузнецким межрайонным

природоохранным прокурором по результатам проверки ООО «ПК «Кузнецкий цементный завод» направлено исковое заявление в суд о запрете осуществлять выбросы загрязняющих веществ в атмосферу со значительным превышением нормативов, установленных в разрешении на выброс. Данное исковое требование решением суда также удовлетворено, деятельность предприятия приостановлена до получения разрешения и установления нормативов ПДВ по всем загрязняющим веществам.

В Красноярском крае из числа всех выявленных прокурорами в 2008 г. нарушений в сфере экологии (8451) 6386 связано с нарушениями законодательства об охране земли, вод, атмосферного воздуха, об отходах производства и потребления. Эта ситуация объясняется тем, что в крае действуют такие промышленные предприятия-гиганты, как ОАО «ГМК «Норильский никель», Красноярский алюминиевый завод, ООО «Енисейский ЦБК» и другие. Прокурорскими проверками, проведенными на этих предприятиях, выявлены многочисленные нарушения законодательства об охране атмосферного воздуха. Большинство из них связано с отсутствием разрешительной документации (разрешений на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, проектов санитарно-защитных зон и т. д.),

396

Часть VI

превышением допустимых выбросов, невнесением платы за негативное воздействие на окружающую среду. В результате принятых прокурорами мер реагирования предприятиями, допустившими нарушения указанного законодательства, была погашена задолженность по плате за негативное воздействие

вразмере более 2,5 млн руб. Более 150 предприятий края разработали и утвердили в установленном порядке разрешительную документацию.

Всвязи с напряженностью ситуации, сложившейся в сфере охраны и использования водных объектов, надзор за исполнением водного законодательства стал приоритетным направлением деятельности прокуратуры во всех регионах страны.

Так, в последнее время остро стоит вопрос с охраной пресной воды в Европе. В Ладожское озеро впадают 32 реки, а вытекает только одна – р. Нева. Бассейн Ладожского озера представляет собой сложную систему, включающую водосборные площади озер Онежского, Ильмень и Саймы (Финляндия). С учетом размеров данного водосборного бассейна вопрос качества воды этого водоема является очень сложным, для его решения необходим план совместных действий всех регионов, расположенных на данной территории. В этой связи прокуратурой г. Санкт-Петербурга принято решение об одновременном проведении проверок исполнения хозяйствующими субъектами в этих регионах требований водного законодательства. В результате совместных проверок по выявленным нарушениям прокурорами было внесено 324 представления, после рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено 196 лиц, вынесено 206 постановлений об административных правонарушениях; 158 виновных должностных и юридических лиц привлечены к административной ответственности; общая сумма штрафов составила более 2 млн руб. В суды в порядке ст. 45 УПК РФ направлено 284 исковых заявления. В результате рассмотрения 146 дел требования прокуроров удовлетворены либо дела прекращены в связи с добровольным удовлетворением требований прокурора, остальные находятся на рассмотрении.

Не теряют актуальности проблемы использования и охраны вод в Волжском бассейне, являющиеся приоритетным направлением в деятельности Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры. Этой прокуратурой проводится последовательная работа по выявлению и пресечению нарушений водного законодательства при сбросе сточных вод хозяйствующими субъектами в бассейн р. Волги и ее притоков, а также при незаконном заборе воды из подземных источников, подаче населению некачественной питьевой воды. Так, Ярославской природоохранной прокуратурой был направлен в суд иск в отношении нефтеперерабатывающего завода им. Менделеева, осуществляющего сброс сточных вод в р. Печегда (приток р. Волги) с превышением допустимых нормативов в десятки раз. Решением суда иск прокурора был удовлетворен. Во исполнение решения предприятием в 2008 г. было приобретено современное водоочистное оборудование, осуществлен ремонт очистных сооружений и ликвидированы кислогудронные пруды. Всего предприятием израсходовано на природоохранные цели после решения суда 118,357 млн руб.

ВВолгоградской, Саратовской, Тверской и ряде других областей Волжского бассейна прокурорскими проверками выявлены многочисленные нарушения при организации систем водоотведения,

втом числе системы ливневой канализации. По всем фактам выявленных нарушений прокурорами принимались исчерпывающие меры прокурорского реагирования. Так, в 2008 г. в суд был направлен иск к администрации г. Саратова с требованием обязать принять в муниципальную собственность ливневый коллектор Глебучева оврага и организовать муниципальную канализацию, обеспечивающую сбор, очистку и отведение нормативно очищенных сточных вод, поступающих с территории г. Саратова через коллектор Глебучева оврага в Волгоградское водохранилище. Иск рассмотрен и удовлетворен судом, исполнительное производство окончено в связи с фактическим исполнением.

С учетом остроты ситуации в сфере обращения с отходами производства, биологическими и медицинскими отходами органами прокуратуры во всех регионах проводятся проверки исполнения хозяйствующими субъектами законодательства в этих сферах. В частности, прокурорами при проведении проверок исполнения ветеринарного законодательства установлено, что на территории Российской Федерации из 31 945 мест захоронения биологических отходов только 9834 соответствуют ветеринарно-санитарным правилам, 6655 – заброшены, а из общего числа учтенных и обозначенных на месте скотомогильников зарегистрировано 7940 сибиреязвенных захоронений.

Всвязи с возникшей на территории Краснодарского края угрозой распространения африканской чумы свиней (вирусное заболевание, смертельно опасное для человека) прокурором края издано указание «Об усилении надзора за исполнением санитарно-эпидемиологического законодательства в части профилактики и ликвидации вирусных заболеваний животных на территории Краснодарского края». Во всем регионе территориальными прокурорами в 2008 г. были проведены проверки исполнения ветеринарного и санитарно-эпидемиологического законодательства. В ходе проверок по фактам распространения вирусного заболевания «африканская чума свиней», проведенных прокурорами на территории

397

Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2008 году»

Новокубанского района, установлено, что руководством ЗАО КСП «Кубань» при наличии в хозяйстве случаев заболевания и падежа скота не были приняты своевременные меры по предупреждению и ликвидации вирусного заболевания. В отношении лиц, сокрывших сведения о массовых заболеваниях животных, приняты меры прокурорского реагирования. Ряду руководителей сельхозпредприятий объявлены предостережения и внесены представления об устранении нарушений закона.

Врезультате принципиальной позиции Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры была прекращена эксплуатация крупнейшего в Европе полигона ТБО «Игумново» в г. Дзержинске Нижегородской области. Ресурс полигона был исчерпан много десятков лет назад, но его эксплуатация продолжалась, при этом в непосредственной близости от полигона проживает до 30 тыс. человек. Отходы этого полигона горели круглогодично, загрязняя атмосферный воздух, подземные воды и почву, их вредное воздействие достигало городов Дзержинск и Нижний Новгород, численность населения которых составляет 1,750 млн человек. По иску Волжской природоохранной прокуратуры судом принято решение о прекращении деятельности данного полигона ТБО с 2010 г. и рекультивации нарушенных земель. Кроме того, Правительством Нижегородской области принято решение по проектированию и строительству нового модернизированного полигона, изысканы средства в размере 4 млрд руб.

Данные примеры являются реальным подтверждением того, что все чаще только после вмешательства органов прокуратуры можно изменить многие негативные ситуации, связанные с природопользованием, охраной окружающей среды, жизнью и здоровьем людей.

Вусловиях практически разрушенного государственного лесного контроля особую значимость приобретает надзор, осуществляемый прокуратурой на постоянной основе и во всех регионах за исполнением лесного законодательства. Так, прокурорами в 2008 г. было выявлено 32 334 нарушения лесного законодательства, в том числе 1664 незаконных правовых акта, на которые принесено 1615 протестов; по удовлетворенным протестам отменено и изменено 1411 незаконных правовых актов. В суды и арбитражные суды направлено 4790 исков о возмещении ущерба на сумму 2 062 222 тыс. руб., из них удовлетворено 3517 исков на сумму 1 474 547 тыс. руб. (При этом возмещенный ущерб от лесонарушений, полученный Россельхознадзором, составил 168 млн руб., т. е. прокурорами возмещено в 8,8 раза больше государству денежных средств, чем контролирующими органами в лесной сфере).

Особое внимание вопросам исполнения лесного законодательства прокуратурой уделяется в регионах промышленных заготовок древесины. Так, наибольшее количество лесонарушений выявлено в таких регионах, как Республика Бурятия (1135), Архангельская (1121), Иркутская (2217), Новгородская (2048), Новосибирская (1073) области, Красноярский (1251), Пермский (1132) края. Основную часть выявленных лесонарушений составляют незаконные рубки деревьев, а также факты незаконного предоставления работниками лесничеств участков лесного фонда в рубку без разрешительных документов уполномоченного органа (Федерального агентства лесного хозяйства), допускаются нарушения при отводе лесосек, отсутствует контроль за качеством разработки лесосек, несвоевременно принимаются участки лесного фонда по окончании лесозаготовительной деятельности.

Повсеместно распространены нарушения требований технологического процесса рубок (рубка за пределами отведенных лесосек, недорубы, уничтожение подроста, захламление территории), нарушения правил пожарной безопасности. Так, в Архангельской области органами прокуратуры во взаимодействии с органами внутренних дел и контролирующими органами в 2008 г. выявлено более 3,8 тыс. нарушений, возбуждено 2687 дел об административных правонарушениях по фактам незаконных рубок деревьев, нарушений правил лесопользования и правил пожарной безопасности в лесах. Наложено штрафов на сумму 5855,3 тыс. руб., взыскано 3694,8 тыс. руб., из незаконного оборота изъято 4485,4 м3

древесины, 253 единицы транспортной техники, используемой при незаконных рубках; в суды направлен 121 иск о возмещении ущерба, причиненного нарушениями, на сумму 10 млн руб.

Серьезное внимание уделяется прокурорами исполнению земельного законодательства, в частности, незаконному обороту земель сельскохозяйственного назначения, который принял массовый размах во всех регионах страны. Так, прокурорскими проверками установлено, что в Республике Алтай, где три четверти населения живет в сельской местности, в настоящее время из числа граждан, включенных в списки земельных долей, только 62% получили правоустанавливающие документы. Из них только 6% осуществили действия по распоряжению своими земельными долями, предусмотренными ст. 12 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»; остальные 94% земельных долей являются невостребованными. Прокурорами установлен также и тот факт, что органы местного самоуправления муниципальных районов проявляют непозволительную пассивность в вопросе приобретения права собственности на земельные участки, образуемые в счет невостребованных долей. К гражданам Республики Алтай, получившим выписки из решений органов

398

Часть VI

местного самоуправления о приватизации сельхозугодий, обращаются дельцы (рейдеры), которые за небольшие деньги получают от граждан-собственников долей нотариально заверенные доверенности на выполнение всех действий по выделению земельных участков, по государственной регистрации права собственности и последующей продажи. Рейдеры, имея большие финансовые возможности для заказа кадастровых работ по выделению земельного участка, действуют быстро и грамотно, используя пробелы в земельном законодательстве, они формально соблюдают все требования, в результате чего в одном только Чемальском районе Республики Алтай крестьяне лишились 700 га земли.

Прокурорами Республиканской прокуратуры в ходе одной только проверки было выявлено 594 подобных рейдерских захвата земель, вынесено 103 представления, возбуждено 8 дел об административных правонарушениях, в суды направлено 33 заявления, принесено 134 протеста на незаконные правовые акты в сфере земельных правоотношений. Однако без достаточной правовой базы в сфере землепользования этих проблем не решить.

По-прежнему напряженной остается ситуация в сфере охраны и использования водных биологических ресурсов. Анализ материалов прокурорских проверок исполнения законодательства о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов показывает, что, несмотря на меры, принимаемые уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, запасы промысловых видов рыб

иводных животных значительно сократились. Практически в 4 раза увеличилось число нарушений, выявляемых прокурорами в сфере охраны животного мира и использования водных биоресурсов (2004 г. – 6624, 2008 г. – 24 004) (см. табл. 5.2). Огромный вред запасам водных биологических ресурсов наносит незаконный хищнический вылов, а также их вывоз за пределы Российской Федерации, что приносит экономике страны существенный финансовый ущерб.

Так, учитывая особое положение Сахалинской области, промышленность которой в значительной мере ориентирована на добычу водных биоресурсов, органами прокуратуры области надзор за соблюдением законодательства о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов выделен в качестве одного из приоритетных направлений прокурорского надзора. С этой целью прокуратурой области принят комплекс мер, направленных на улучшение организации работы, обеспечение углубленного, комплексного изучения актуальных проблем надзора в данной сфере. С привлечением руководителей правоохранительных органов регулярно проводятся координационные совещания по вопросам борьбы с преступлениями в указанной сфере, согласовываются планы деятельности межведомственных рабочих групп правоохранительных

иконтролирующих органов. В ходе осуществления надзорной деятельности органами прокуратуры Сахалинской области в 2008 г. выявлено 2395 нарушений в сфере добычи и охраны водных биоресурсов, внесено 137 представлений об устранении нарушений законов, по результатам рассмотрения которых 58 должностных лиц привлечено к дисциплинарной ответственности; в суды области направлено 297 исков о возмещении ущерба, причиненного государству незаконным выловом водных биоресурсов, на 30,517 млн руб.; в адрес должностных лиц направлено 110 предостережений о недопустимости нарушения закона; по материалам проверок возбуждено 32 уголовных дела по ст. 256 УК РФ.

Прокуратурой области осуществляется большая работа по приведению региональных нормативных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством. Так, в марте 2008 г. проверкой установлено, что постановления администрации Сахалинской области от 24.12.2003 № 216-па «О порядке и условиях определения закрепляемых за заявителями долей на вылов (добычу) водных биологических ресурсов в промышленных целях для прибрежного рыболовства в Сахалинской области», 16.03.2007 № 48-па «Об утверждении Положения и состава Сахалинского рыбохозяйственного совета», 29.04.2008 № 112-па «Об утверждении Перечня рыбопромысловых участков в Сахалинской области» противоречат

требованиям Федерального закона № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», в связи с чем на данные нормативные правовые акты Сахалинской области прокуратурой области принесены протесты, которые рассмотрены и удовлетворены.

Сучетом географического положения Астраханской области, традиционной занятости населения рыболовством, распространенности правонарушений в указанной сфере надзор за исполнением законодательства о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов имеет особую значимость. Анализ состояния законности в данной сфере надзора показал, что браконьерство на территории региона давно перешло из разряда обычных преступлений в хорошо организованный преступный промысел. Организованные группы браконьеров из соседних регионов (Дагестан и Калмыкия), практически истребив рыбу на своей территории, осуществляют вылов рыбы в водных объектах Астраханской области.

Кроме браконьерства, огромный вред водным биологическим ресурсам причиняется также загрязнением водных объектов, и в первую очередь нефтепродуктами, эксплуатацией водозаборов с неисправными рыбозащитными устройствами, нарушением мест нерестилищ.

399

Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2008 году»

Вэтой ситуации создание и развитие специализированных природоохранных прокуратур – это адекватные меры Генеральной прокуратуры Российской Федерации по укреплению законности и правопорядка в сфере охраны окружающей среды и природопользования. В настоящее время в Российской Федерации действуют 43 межрайонные природоохранные прокуратуры в составе прокуратур субъектов Федерации и одна межрегиональная (на правах областной) – Волжская природоохранная прокуратура, объединяющая 15 межрайонных природоохранных прокуратур для осуществления надзора по всему бассейну Волги.

Как показывает анализ практики прокурорского надзора, экосистемный подход к сохранению водных ресурсов в стране в настоящее время является насущной необходимостью, вопросы водообеспечения населения выходят в число приоритетных. В этой связи создание межрегиональных природоохранных прокуратур по бассейновому принципу на всех крупных реках России (по типу Волжской) может служить гарантией сохранения водных ресурсов.

Впрактической деятельности по осуществлению прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства органами прокуратуры Российской Федерации выработан широкий спектр методов правовой охраны окружающей среды. Прежде всего – это система координации в обеспечении экологической безопасности, взаимодействие прокуратур с органами государственной власти и местного самоуправления, участие органов власти и местного самоуправления совместно с органами прокуратуры в разработке природоохранных документов, совместная работа природоохранных прокуратур и соответствующих комиссий, действующих в составе органов государственной власти

иместного самоуправления, осуществление их полномочий в тесном контакте с природоохранными прокуратурами, совместное осуществление мер профилактики по предотвращению нарушений законодательства об охране окружающей среды и о природопользовании.

Нестабильность в социальной и экономической сферах, рост безработицы в связи с нарастающими кризисными явлениями в экономике страны, ослабление государственного контроля в сфере природопользования и охраны окружающей среды предопределяют устойчивость тенденции роста числа экологических преступлений.

Растет удельный вес экологических преступлений в общем количестве зарегистрированных в России преступлений. Так, удельный вес экологических преступлений составлял в 2004 г. – 0,98%, 2007 г. – 1,15%, а в 2008 г. – 1,39%. Число зарегистрированных экологических преступлений за 5 лет (2004–2008 гг.) выросло в 1,5 раза, а за 2008 г. прирост числа зарегистрированных экологических преступлений составил 9,2% (2007 г. – 41 242, 2008 г. – 44 883). Выросло за последние 5 лет на 20% и число выявленных лиц. В то же время за 2008 г. на 4,7% (1197) сократилось число выявленных лиц, совершивших экологические преступления; на 4,8% (1193) уменьшилось число выявленных лиц по наиболее тяжким экологическим преступлениям (2007 г. – 24 948, 2008 г. – 23 755).

Если в 2007 г. уменьшение числа зарегистрированных экологических преступлений наблюдалось в четырех федеральных округах: Приволжском – менее чем на 1%, Дальневосточном – на 3,8%, Южном – на 6,5% и Уральском–на25,4%,тов2008г.тольководномСеверо-Западномфедеральномокругенаблюдалосьуменьше- ниечислазарегистрированныхпреступленийна5,5%(2008г.–3868,2007г.–3926).В2008г.ростэкологических преступлений зарегистрирован в шести федеральных округах: Уральском – на 2432, или 85,4% (2007 г. – 2849, 2008 г. – 5281); Центральном – на 1068, или 25,6% (2007 г. – 4166, 2008 г. – 5234); Приволжском – на 1011, или 15,8% (6392 и 7403); Сибирском – на 231, или 2,7% (8619 и 8850); Южном – на 217, или 2,3% (9399 и 9616), и Дальневосточном – на 111, или 3,4% (3295 и 3406). В 2007 г. рост экологической преступности был зарегистрирован только в трех федеральных округах: Центральном – на 0,7%, Сибирском – на 4% и

Северо-Западном – на 19,1%.

За последние 5 лет прирост числа зарегистрированных экологических преступлений по Российской Федерации составил 46,8% (2004 г. – 30 573, 2008 г. – 44 883). Значительный прирост числа зарегистрированных преступлений отмечен в семи федеральных округах: Приволжском – 88,4%; Дальневосточном – 74,7%; в Уральском и Сибирском – по 66,5%; Центральном – 33,5%; Северо-Западном

– 24,0% и Южном – 18,4%. В то же время самое большое число экологических преступлений за этот период зарегистрировано в федеральных округах: Южном – 45 534 (23,7%), Сибирском – 37 575 (18,0%), Приволжском – 29 093 (15,1%), Центральном – 21 238 (11,1%). Эта тенденция сохранилась и в 2008 г.: наибольшее число экологических преступлений зарегистрировано в федеральных округах: Южном

– 9616, или 21,4% от общего количества; Сибирском – 8850, или 19,7%, Приволжском – 7403, или 16,5%, Центральном – 5234, или 11,7%.

ВЮжном федеральном округе, наряду с наивысшими показателями экологической преступности в целом по округу, в ряде субъектов Российской Федерации отмечен и самый низкий уровень экологи-

400