Учебник финансовое право 2022

уровень достижения поставленных целей – 98,5%1. Реализация мероприятий национальных проектов позволит обеспечить выполнение внесенных в 2020 году в основной закон страны поправок в рамках конституционной реформы2, осуществившей «определенную корректировку системы общенациональных ценностей»3.

Являясь по сути управленческими решениями, национальные проекты определяют стратегические приоритеты бюджетной деятельности государства. Их реализация направлена на имеющие общегосударственное значение результаты, затрагивающие жизнь каждого гражданина, его семьи, будущего страны. Для успешного воплощения приоритетных проектов необходимы своевременное утверждение и актуализация документов стратегического планирования, эффективная система управления, мониторинга и контроля, наличие полноценного финансирования, действенный механизм ответственности органов власти и их должностных лиц перед обществом за достижение национальных целей и задач развития.

6.4. Влияние цифровизации на бюджетную деятельность государства

Для правовой науки, а также задач правового обеспечения вопросы цифровой экономики или цифровизации экономической деятельности, включая финансовую деятельность государства, выступают в качестве внешних факторов, не имеющих своей правовой природы. В этом плане деятельность по применению методов цифровизации процессов правового обеспечения оказывает на них не только внешнее, формальное значение, используя, например, электронную форму изложения, но также и внутреннее, содержательное воздействие, позволяя создавать логически непротиворечивую стройную правовую систему. Однако и право, в свою очередь, может выступать как сдерживающим, так и стимулирующим фактором внедрения в практику цифровых технологий. О том, что нормы права могут выступать активизирующим или сдерживающим фактором развития процессов цифровизации, может, например

1Михаил Мишустин провёл заседание президиума Совета при Президенте России по стратегическому развитию и национальным проектам. Электронный ресурс // URL: http://government.ru/news/45577.

2Закон РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 14.03.2020 N 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // СЗ РФ. 2020. № 11. Ст. 1416.

3Руденко В.В. Российская конституционная реформа 2020 года: трансформация системы ценностей // Ленинградский юридический журнал. 2020. N 4 (62). С. 73-74.

251

служить бюджетная сфера, где технологии цифровизации в основном применяются по отношению к организации учетной деятельности, обработке информации, но мало затрагивают установленные правила осуществления расходов из бюджетов, что сказывается на низкой их эффективности.

Само право, будучи формой складывающихся отношений в обществе, представленное совокупностью правил поведения субъектов деятельности либо устанавливающих режим для объектов деятельности, в свою очередь, зависит от тех задач, которые ставятся перед ним. Поскольку право есть вторичное явление по отношению к самой социальной действительности, в рамках которой оно призвано урегулировать складывающиеся правоотношения, то мы можем говорить о возможных формах юридизации порядка цифровизации определенных групп отношений, только после появления таковых отношений либо формулировать соответствующие идеи о том, что нас ожидает в будущем.

В сфере бюджетных отношений правовое регулирование значительно отстает от темпов цифровизации. Возникает ситуация, когда правовые нормы приходится адаптировать под уже существующие способы применения цифровых технологий, хотя первичным здесь должно быть именно право, а указанные технологии — инструментом его реализации. Нередко в отдельных бюджетных отношениях цифровой элемент остается вовсе неурегулированным и функционирует только на основе писем министерств и ведомств, не имеющих статуса нормативных правовых актов, и, соответственно, не являющихся обязательными к исполнению. В таком случае создается правовая неопределенность бюджетных отношений. Представляется, что цифровизация каждого бюджетного отношения должна осуществляться на основе двух нормативных правовых актов. Первый из них будет единым для всех случаев применения цифровых технологий (общие требования), в то время как второй — для каждого конкретного случая в отдельности (особенные требования). В общих требованиях необходимо установить перечень положений, которые должен содержать акт, регламентирующий особенные требования. Такими положениями следует определить: круг субъектов, обязанных использовать цифровую технологию в каком-либо конкретном бюджетном отношении, состав сведений, передаваемых в цифровой форме, их получателей, сроки передачи и цели использования, адрес сайта, через который организуется информационное взаимодействие субъектов (или наименование информационной системы), обязательный механизм обратной связи между ними, контролирующие органы, ответственность за допущенные нарушения. В свою очередь, особенные требования

252

должны раскрывать указанные положения применительно к конкретному бюджетному отношению и цифровой технологии.

Со времени своего появления долгое время право имело достаточно устойчивый способ организационно-текстуального оформления, которое базировалось не только на установленных формах изложения в виде законов, указов, приказов и т.п., но и требовало определенную процедуру доведения содержания принятых правовых актов до тех, кто имел обязанность или право действовать согласно предписанным правилам. В основном применялась бумажная форма (рукописная или печатная) изложения права как способа воздействия на поведение различных субъектов.

Появление компьютера и дальнейшее распространение электронных носителей прежде всего с применением цифровых методов оказали революционное значение на все разновидности жизнедеятельности общества, включая правовую сферу. Пока что мы наблюдаем начальный этап такого воздействия, последствия от которого могут быть разными в зависимости от того, в чьих интересах они будут осуществляться.

Прежде всего процессы цифровизации меняют представление о самом обществе. В последнее время общество от локально изолированных в пределах государственных границ своей организации все более воспринимается как надгосударственное явление. Оно постепенно становится планетарным, представленным взаимосвязанными между собой элементами сближающихся национальных стран. Оно пронизано единым полем информационной, экономической, экологической, культурной и другими видами деятельности, имеющими однотипные по содержанию элементы. В целом ускорилось стирание межстрановых различий по причине быстрого развития единого информационного пространства на основе элементов цифровизации.

Существующая в текущее время короновирусная ситуация, конечно, не способна создать преграду названной тенденции. Интересно, что всякие кризисные этапы преодолеваются, как правило, в рамках национальных границ,1 а само национальное развитие наиболее результативно через интенсивное развитие наднациональных факторов. Это обстоятельство следует учитывать в целях разработки правовой стратегии развития национального общества. Укрепление национального государства и обеспечение национальных интересов в экономике и духовной сферах общества всегда должны быть основой для активной его жизнедеятельности

1 О чем свидетельствует сегодняшняя ситуация.

253

внутри и вовне национальных границ. Тем самым мы не теряем свою основу для существования и позитивно влияем на мир.

Здесь следует обратить внимание на проблему безопасности цифровых технологий. Дело в том, что цифровизация влечет за собой проникновение иностранных технологий во все сферы жизни общества и деятельности государственных органов, создавая риски нанесения ущерба суверенитету страны, увеличивая ее уязвимость. Возникают угрозы для национальной кибербезопасности, в том числе в бюджетной сфере: возможен несанкционированный доступ к информации.1 Кроме того, отмеченные Международным валютным фондом факты хищения данных из Налогового управления Соединенных Штатов Америки и мошеннических требований по возмещению налога на добавленную стоимость в ряде европейских стран подчеркнули уязвимость государственных «цифровых» систем.2 Надо полагать, что наблюдающееся развитие цифровизации государственных финансов будет сопровождаться усилением такого рода рисков, поэтому необходимо с учетом политической обстановки по возможности предпринимать правовые меры по замещению иностранных «цифровых» продуктов российскими аналогами, уделяя серьезное внимание их качеству.

Помимо эволюции в понимании общества, цифровизация обусловливает появление электронного государства. Например, Тихонова С.В. понимает под ним «новый способ организации публичной власти, трансформирующий все три ветви государственной власти. Законодательная ветвь представлена электронным законотворчеством и электронным парламентом, исполнительная — электронным правительством, судебная — электронным правосудием. Наибольшей зрелостью отличается исполнительная ветвь электронного государства, две остальные находятся в эмбриональном состоянии».3

Особо заметными на предмет цифровизации стали изменения в организации труда. Если индустриализация заменила человеку его физическую силу, то цифровизация заменяет его интеллект во многих сферах жизнедеятельности. Цифровизация в целом поставила вопрос о значительной минимизации человеческого фактора в организации жизнедеятельности самого социума. Человек из субъекта частично может

1Quirico, O. (2015). Legal Challenges to Cyber Security Institutions. In H. Nasu & K. Rubenstein (Eds.), Legal Perspectives on Security Institutions (Connecting International Law with Public Law, pp. 308—322). Cambridge: Cambridge University Press. 10.1017/CBO9781316212677.017.

2Гупта С., Кин М., Шах А., Вердье Ж. Бюджетная сфера становится цифровой // Финансы и развитие. 2018. № 1. С. 12—15.

3Тихонова С.В. Ветви власти в электронном государстве//Вестник Саратовской государственной юридической академии ·2013, № 3 (92 с 16

254

стать объектом управленческой деятельности, если он будет чипизирован на определенные программы.1

Одновременно в сфере трудовой деятельности человека цифровизация создает риски, связанные с тем, что понимание механизмов функционирования цифровых технологий крайне затрудняется необходимостью обладания большим массивом специальных знаний. Зачастую неспециалист не способен освоить указанные знания, и он вынужден просто довериться компьютеру и действовать практически «вслепую», поэтому законодательство должно взять на себя задачу более сильной защиты субъекта в случае использования им цифровых технологий. Более того, получателем информации, исходящей от субъекта, использующего цифровую технологию, фактически является не другой субъект, а компьютер, который работает с данной информацией по алгоритмам, в смысл действия которых субъект не посвящен. В бюджетном законодательстве вполне может не указываться субъект, получающий информацию посредством цифровой технологии. То есть, субъект-получатель информации, оказывается скрытым от субъекта-отправителя этой информации. В таком случае, если результат использования цифровой технологии по какой-то причине не устраивает субъекта-отправителя, ему затруднительно найти контакт с субъектом-получателем или иным ответственным лицом, которые находятся «по ту сторону экрана компьютера», и оперативно решить возникшие вопросы.

Еще одна проблема — отсутствие правовой регламентации, направленной на преодоление и предотвращение последствий нарушения стабильности и возникновения технических ошибок в работе цифровых технологий, не зависящих от пользователя, и трудностей практического применения технически недоработанных технологий. Пожалуй, решением могла бы стать разработка правовых норм, не допускающих использование в бюджетной сфере цифровых технологий и их обновленных версий в технически недоработанном виде, и одновременно предусматривающих альтернативные способы обмена данными.2

Из числа технологий цифровизации прежде всего можно выделить обработку и передачу информации, внедрение методов цифровиза-

1Считаем, что данная проблема для целей правового регулирования еще не имеет достаточной своей зрелости, своего осмысления, чтобы ее решить.

2Шорин С.А. Применение цифровых технологий для повышения эффективности государственных финансов // Трансформация национальной социально-экономической системы России: Материалы I Международной научно-практической конференции. М.: РГУП, 2019. С.

381—382.

255

ции в управленческие функции и создание на этой основе робототехники.1 В этом случае не только для всей экономики, но и для финансовой сферы, в частности, интересно внедрение на основе методов цифровизации технологии логистики.2

Речь идет о создании индивидуальных управленческих моделей для каждого логически связанного комплекса разнородных видов деятельности с таким расчетом, чтобы при меньших затратах получить максимальный конечный результат. Нормативно-правовое обеспечение в этом случае также может иметь индивидуальный характер, рассчитанный на разовое применение. Возможно применение логистических приемов как единого взаимосвязанного комплекса мер и способов деятельности в структуре всей бюджетной деятельности, где в дополнение применяемых общих шаблонных мер могут применяться индивидуальные схемы движения денежных потоков, обоснованных с точки зрения правомерности и эффективности.

Полагаем, что бюджетная сфера, особенно сфера расходов, в перспективе будет весьма насыщена подобными индивидуальными правовыми схемами обеспечения, которые будут базироваться на личной ответственности исполнителей за получение конечных результатов и соответствовать интересам государства. Учитывая, что бюджетное законодательство в основном нацеливает на строгое соблюдение указанной в процедуры так, что исполняющий субъект не вправе даже ее улучшить, чтобы получить больший результат. 3

Считаем, что вследствие внедрения методов цифровизации возможно установление иного механизма расходов, в основе которого вначале должна создаваться экономически обоснованная, модель деятельности, учитывающая все особенности конкретного вида экономической программы, в рамках которой будут потрачены средства. Но самое главное — эта модель должна быть максимально нацелена на достижение конкретного результата как способа реализации интересов государства.

1«Согласно международным исследованиям, к 2030 году роботы могут «занять» около 20 млн нынешних рабочих мест в мировом промышленном производстве». См.: Силуанов назвал «от-

мирающие» профессии в России.// https://www.kommersant.ru/doc/4277370

2Согласно источника Википедия, логистика «есть «управление материальными, информационными и людскими потоками с целью их оптимизации (минимизации затрат)». Это способ планирования деятельности. https://yandex.ru/search/?lr=213&clid=2233626&text

3См., например, Порядок осуществления территориальными органами Федерального казначейства санкционирования расходов, источником финансового обеспечения которых являются целевые средства, при казначейском сопровождении целевых средств в случаях, предусмотренных Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2020 год и на плановый период

2021 и 2022 годов». См.; СПС «Гарант» https://base.garant.ru/73398645/#friends

256

При этом вопросы учета и контроля могут обеспечиваться в режиме онлайн вышестоящим распорядителем и органами казначейства. Таким образом, вместо того, чтобы все усилия направлять на установление единой для всех процедуры, и ее последующее исполнение без гарантии получения должных результатов, предлагается взамен единой процедуры устанавливать по сути индивидуальный порядок расходования средств при одновременном усилении контроля и получении должного эффекта от расходования бюджетных средств.

В данном случае речь не идет о том, что каждый исполнитель в бюджетной деятельности будет сам себе устанавливать правовые нормы регламентации. Оптимальным выглядит применение индивидуальных схем регламентации как модели, не противоречащие общим правилам, но позволяющие и даже обязывающие использовать усердие исполнителя, задействовать резервы, не учтенные в общей схеме правового регулирования.

Своего рода вершиной развитости цифровой экономики выступает искусственный интеллект.1 В настоящее время уже можно говорить о появлении искусственного интеллекта, под которым понимается «сложная кибернетическая компьютерно-программно-аппаратная система», обладающая свойствами субъективности.2 Другими словами цифровой субъект не только способен владеть алгоритмом логических операция и обрабатывать их, но со временем его научат иметь собственные интересы, что может нести величайшую угрозу существованию человечества. Человеческий фактор постепенно выдавливается из сферы экономики, а самому человеку цифровизация оставляет функцию постановки цели экономической деятельности и функцию потребителя произведенных товаров и услуг. В перспективе будут создаваться алгоритмы управления отдельными, а затем и вместе взятыми секторами народного хозяйства.

Например в принятой в России программе «Цифровая экономика Российской Федерации» для целей государственной поддержки названы следующие направления, где применяются цифровые технологии: нейротехнологии и искусственный интеллект, «системы распределенного реестра; квантовые технологии; новые производственные технологии; промышленный интернет; компоненты робототехники и сенсорика;

1См. например: «Французские ученые представили систему раннего предупреждения о дезинформации на основе искусственного интеллекта». См.: https://hightech.fm/2020/03/25...

2Понкин И.В., Редькина А.И. Искусственный интеллект с точки зрения права // Вестник Российского университета дружбы народов. Сер. «Юридические науки». — 2018. — Т. 22. — № 1.

— С. 91—109. — С. 94—95.

257

технологии беспроводной связи; технологии виртуальной и дополненной реальностей».1 Скорость, с которой органы власти реагируют на вызовы цифровизации общества, в чем-то напоминают ускоренную индустриализацию СССР перед войной, что, в принципе, обеспечило будущую победу в войне. Можно сказать, что цифровые технологии выступают одним из важнейших критериев степени конкурентности и надежности безопасности страны.

С учетом сказанного идея В.И. Ленина о возможности управлять всем обществом как единой фабрикой, где будет господствовать учет и контроль2 станет реальностью.3 Согласно данным Центра стратегических разработок пока что Россия занимает 88 место в мире по развитию институтов, включающих новые методы в систему государственного управления. Поэтому ставится задача по созданию среды «высокотехнологичной цифровой платформы государственного управления, которая обеспечит минимизацию человеческого фактора и сопутствующей ему коррупции и ошибок, автоматизирует сбор статистической, налоговой и иной отчетности, обеспечит принятие решений на основе анализа реальной ситуации».4

Проводимая в настоящее время кампания борьбы с короновирусной инфекцией показала высокую степень проникновения инструментов цифровизации во все сферы общественной жизни. Управление обществом осуществляется фактически бесконтактным образом, причем введенный карантин стал возможен не в последнюю очередь благодаря доступу каждого человека к информации, в том числе к «зрелищам». Одного хлеба в этой ситуации было бы мало. Вместе с тем такой уровень управляемости населением имеет определенные угрозы манипулирования сознанием того же населения. По сути, в настоящее время власть имеет информацию о каждом человеке, его нахождении, деятельности, уровне доходов, составе имущества, состоянии здоровья и проч. Самая большая опасность грозит обществу в том, что цифровые технологии уже поставлены на службу бизнесу и государству, чтобы создать жёсткий контроль «не только над поведением человека, но и его мыслями».5

1http://static.government.ru/media/files/9gFM4FHj4PsB79I5v7yLVuPgu4bvR7M0.pdf

2Ленин В.И. ПСС т. 33. С. 101.

3См.: Климанов В. В. Стратегическое планирование в регионах в условиях цифровой экономики.// file:///C:/Users/Пользователь/Desktop/Стратегическое%20планирование%20в%20регионах%20в%20условиях%20цифровой%20экономики.pdf

4file:///C:/Users/Пользователь/Desktop/Статья%20по%20цифровизвйии%20бюдж%20отн/Гос- ударство-как-платформа.pdf

5http://allpravda.info/elektronnyy-kontslager-v-kitae-postroyat-k-2020-godu-63822.html

258

Мысли отдельных людей, благодаря цифровизации, становятся одинаковыми и легко подстраиваются под авторитетные высказывания и официальную точку зрения. Есть планы о том, что «Человек, идентифицируясь в государственной платформе, с помощью своего “цифрового двойника” будет взаимодействовать с цифровой экосистемой и получать от нее цифровые сервисы в соответствии со своими потребностями»1. Вот как видит функцию «цифрового двойника» Центр стратегич6еских разработок «ИНСТИТУТЫ И ОБЩЕСТВО»: «Уже в роддоме информация о рождении ребенка попадет в «океан данных», где возникнет его «цифровой двойник». Далее «цифровой двойник» будет «обрастать» все новыми и новыми данными. Платформенные сервисы будут активно предлагать гражданину различные услуги. Так, в случае рождения ребенка сервисы обеспечат автоматическое начисление на банковскую карту матери все положенные выплаты (возможно, с предварительным уточнением у нее, на какую именно карту следует совершить перевод); направление по адресу проживания родителей свидетельства о рождении (если оно по итогам трансформации еще будет существовать в бумажном виде); автоматическую коррекцию «электронного реестра жильцов» (вместо устаревшей домовой книги) и запись ребенка в детское дошкольное учреждение. Через 14 лет сервисы автоматически пригласят его получить паспорт, а также пройти курсы профориентации на основании школьных оценок и психологических тестов».2

Применительно к праву методы цифровизации меняют не только организационно-текстуальную форму изложения, благодаря переходу на электронные носители информации всех юридически значимых документов, но постепенно входят в содержательное правовое поле за счет автоматической обработки огромного массива правовых актов, исключая при этом повторы и коллизии. С учетом автоматического переводчика иностранных языков ускорятся процессы унификации национальных систем законодательства. Уже сейчас, благодаря имеющимся средствам цифровых технологий проще проводить кодификацию законодательства, выстраивать иерархию правовых положений по степени их юридической значимости.

1http://katyusha.org/view?id=9838

2Петров М, Буров В., Шклярук М., Шаров А. Государство как платформа. (КИБЕР) ГОСУДАРСТВО ДЛЯ ЦИФРОВОЙ ЭКОНОМИКИ. ЦИФРОВАЯ ТРАНСФОРМАЦИЯ. М., 2018. file:///C:/Users/Пользователь/Desktop/ Статья%20по%20цифро-

визвйии%20бюдж%20отн/GOSUDARSTVO-KAK-PLATFORMA_internet.pdf

259

В перспективе можно будет говорить о появлении электронного робота, который на основе обработки законодательства и принятых судебных актов даст ответ на вопрос о правомерности любого деяния, состоянии правоприменительной практики по данному вопросу, включая статистику по правонарушениям. В этом случае работа юриста профессионала будет сведена к творческим аспектам его деятельности, включая обобщение и осмысление способов совершенствования правовой сферы жизнедеятельности общества. Уже в настоящее время становятся нормой сделки, заключенные в электронной форме и зафиксированные на электронных носителях. Сам по себе электронный документ как совокупность реквизитов с определенной информацией становится элементом повседневной практики. Такая практика внедрена и в бюджетных отношениях, где большие объемы информации, создаваемой и передаваемой в ходе современного бюджетного процесса, неизбежно предопределяют использование цифровых технологий, причем все более интенсивно от года к году. Одним из ключевых направлений этой тенденции стало внедрение информационной системы «Электронный бюджет».1 С ее помощью решаются задачи повышения эффективности бюджетных расходов и открытости бюджетной деятельности государства.2 Еще одна значимая для бюджетного процесса информационная система www.programs.gov.ru призвана обеспечить открытость разработки и согласования проектов государственных программ,3 которые в соответствии со статьей 179 Бюджетного кодекса РФ служат основой формирования проектов федеральных бюджетов.

Таким образом, сущность цифрового воздействия на различные процессы предполагает применение программно-цифрового метода к организации технологии производств, формирование виртуальных моделей управленческой деятельности, проникновение глубинного информационного контроля за движением материальных и финансовых ресурсов, дальнейший переход деловой и многих сфер общественной деятельности на электронный язык общения, значительную активизацию автоматизации и роботизации нетворческих профессий человеческой деятельности

Благодаря цифровым методам уходит в прошлое нетворческая работа по поиску необходимой информации, сравнению текстов документов, выявлению степени их отклонения от установленных образцов и

1Шогенова Ф.А. Совершенствование системы исполнения федерального бюджета: дис. ...

к.э.н.: 08.00.10 / Шогенова Ф.А. — М. 2014. — 176 с.

2Распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р // СЗ РФ, 12.07.2010, № 28, ст. 3720.

3Постановление Правительства РФ от 12.10.2017 № 1242 «О разработке, реализации и об оценке эффективности отдельных государственных программ Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 20.10.2017.

260