Учебник финансовое право 2022

нашей точки зрения, комплексный институт, пусть и формально, но всегда можно отнести к межотраслевому образованию, в том время как более тщательное исследование предмета правового регулирования публичных закупок позволит утвердительно заметить, что комплексному институту не всегда соответствует межотраслевой характер.

2.Возможность образовать в совокупности предметно взаимосвязанных правовых институтов правовую общность более высо-

кого уровня — подотрасль права, при этом сохраняя свою самобытность, автономность и юридическое своеобразие. В данном контексте публичные закупки как институт финансового права могут быть включены в подотрасль бюджетного права, о чем ранее уже отмечалось.

Полагаем, что комплексный институт, имея определенный предмет правового регулирования, воздействует на сформированные отношения при помощи методов иных отраслей и институтов права, исключая полную интеграцию используемых норм. Отсутствие такой интеграции и синергии норм права фактически сохраняет отраслевую принадлежность комплексного института и не позволяет межотраслевому пограничному институту, используя подвижные предметно-регулятивные связи, «перейти в новый статус» подотрасли.

3.Юридическое единство правовых норм, заключающееся в том,

что применительно к публичным закупкам как комплексному внутриотраслевому институту оно характеризуется наличием норм бюджетного

(бюджетный процесс и расходы бюджета, бюджетный контроль и бюджетная ответственность и т.д.) и налогового (взимание налогов

вкачестве налогового агента, налоговый контроль и ответствен-

ность) права, норм, регулирующих банковское право (специальные счета и банковское сопровождение закупок), финансовый контроль и финансовую ответственность, а также кредитование, эмиссию, госдолг при дефиците бюджета, казначейское обслуживание и сопровождение.

4.Функции правового института, указывающие на его значе-

ние в системе права, основными среди которых являются:

− полнота регулируемых отношений, так как правовой институт должен гарантировать качество регулируемых отношений;

− целостность, устойчивость и упорядоченность системы финансового права;

− определение содержания публичных закупок в системе финансовой деятельности и их регулировании.

5.Единство содержания правового института, выражающе-

еся в общих положениях в виде определенных принципов данного института, понимаемые как основные идеи, на которых базируется совокупное действие всех составляющих его норм.

311

Так, И.А. Цинделиани, выделяя институты принципов бюджетного права, отмечает, что само бюджетное право, находясь в тесном взаимодействии с не только с институтами и подотраслями финансового права, но и иными отраслями права, создает возможность для образования пограничных институтов, прежде всего с гражданским правом, правовая природа которых требует дополнительного исследования и осмысления. Ученым справедливо отмечается необходимость обеспечения компромисса между публичными и частными интересами, в том числе путем использования уже отработанных в результате длительного и позитивного регулирования правовых институтов как в публичном, так и в частном праве.1

Единство публичных закупок, как комплексного института финансового права подтверждается наличием общих принципов, не только определяющих основные начала, идеи данного института, но и формирующих правоприменительную практику, структуру и содержание норм, регулирующих правоотношения в сфере публичных закупок. Принципы публичных закупок − производные от общих принципов финансового права и не противоречат им.

6. Видовой состав норм, образующих правовой институт, так как каждый институт права отличается спецификой подобного состава правовых норм. Правовые нормы, образующие институт публичных закупок, представлены видами в зависимости от различных оснований:

а) по функциям права − регулятивными и охранительными нор-

мами;

б) по содержанию — материальными (регламентирующими порядок планирования и ценообразования, процедуры закупок, контроль и т.д.) и процессуальными нормами (обжалование действий/бездействия заказчиков, работников контрактных служб, контрактного управляющего, комиссий заказчика оператора электронной площадки и т.д.);

в) по специализации финансово-правовых норм − нормами-дефи- нициями, нормами-принципами и др.

Результаты нашего исследования свидетельствуют и подтверждают факт регулирования публичных закупок нормами финансового, административного и гражданского права.

Принимая во внимание, что к задачам правового регулирования публичных закупок возможно отнести не только обеспечение развития конкуренции и экономии бюджетных средств, но и развитие, поддержку

1 Цинделиани И.А. система бюджетного права // Государств и право. 2010, № 5. С. 58-60.

312

определенных экономических, производственных отраслей, социальных групп, приоритет финансового права определяется следующими функциями публичных закупок:

–публичные закупки мобилизуют денежные средства, направляемые согласно нормативных правовых актов на удовлетворение публичных потребностей;

–публичные закупки определяют условия возникновения всех финансовых отношений, их изменения и прекращения;

–публичные закупки определяют функции органов государства

вчасти планирования и удовлетворения публичных потребностей, а также по обеспечению повседневного финансового контроля.

О комплексном характере института закупок, с безусловным акцентом на финансовое право, свидетельствуют труды Ориу Мориса, отмечавшего, что «финансовое право (бюджетные расходы, финансовый контроль, определенная роль государственных предприятий, выполняющих роль государственного подрядчика) наряду с административным правом является основной отраслью публичного права, нормы которого через эмиссионные, налоговые, бюджетные, публично-банковские и фи- нансово-контрольные правоотношения защищают интересы государства или общее благо».1

В сфере публичных закупок гражданские правоотношения возникают не самостоятельно, а как следствие определенных действий со стороны заказчика. В этой связи заказчик:

–определяет публичные потребности в товарах, работах, услугах, на которые из бюджета выделяются соответствующие ассигнования;

–готовит план-график закупок с обоснованием потребности, ее стоимостной оценки, совмещая по факту планирование закупок с бюджетными ассигнованиями в системе «Электронный бюджет»;

–проводит конкурентную или неконкурентную процедуру отбора поставщика (подрядчика, исполнителя);

–оплачивает принятые результаты выполненного обязательства по заключенному контракту;

–самостоятельно осуществляет финансовый контроль, а также подвергается финансовому контролю и аудиту «из вне».

Иными словами, правоотношения в сфере закупок, регулируемые нормами гражданского права (контрактные правоотношения), возни-

1 См.: Ориу Морис. Основы публичного права. М., 1929. С. 675.

313

кают исключительно после отношений, урегулированных нормами публичного права, основу которого составляет в большей степени финансовое право.

И.А. Цинделиани подчеркивает, что «взаимосвязанность и взаимопроникновение норм публичного и частного права порождает развитие процесса конвергенции, как сфера, направленная на гармонизацию правовых инструментов. Процесс конвергенции проявляется в конкретных формах, а именно в нормативных правовых актах. Нередко законодатель идет по пути прямого заимствования частноправовых конструкций для регулирования отношений в сфере публичных финансов. К примеру, способы обеспечения обязательств пестрят такими гражданско-правовыми институтами как поручительство, залог и банковская гарантия».1

Представленное выше позволяет задать закономерный вопрос о приоритете правовых норм при сочетании (взаимопроникновении) норм публичного и частного права.

Так, Э.Д. Соколова полагает, что гражданско-правовые нормы должны играть второстепенную роль в процессе регулирования финансовых правоотношений.2 Указанное находит отражение, как в нормативных актах (например, ст. 239 «Иммунитет бюджетов» БК РФ), так и в судебных актах.3

Стоит отметить, законодатель постепенно усиливает приоритет публичного права. Например, путем исключения из нормы ст. 239 БК РФ недофинансирование и возмещение убытков физическим и юридическим лицам в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц.4

1Цинделиани И.А. Публичные и частные начала в формировании комплексных образований в системе финансового права // Соотношение публичного и частного в правовом регулировании финансовых и смежных экономических отношений. Материалы международной научно-прак- тической конференции. — М.: РАП, 2012. С. 364-379.

2Правовые основы финансовой системы России / Соколова Э.Д.; отв. ред. Грачева Е.Ю. — М.: ИД «Юриспруденция», 2006. С. 105.

3См.: Постановление Конституционного суда РФ от 14.07.2005 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов о федеральном бюджете на 2003 год, на 2004 год и на 2005 год и постановления Правительства РФ «О порядке исполнения Министерством финансов РФ судебных актов по искам к казне РФ на возмещение вреда, причиненного незаконным действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти» в связи с жалобами граждан Э.Д. Жуховицкого, И.Г. Пойма, А.В. Понятовского, А.Е. Чеславского и ОАО «Хабаровскэнерго» // Вестник Конституционного Суда РФ, 2005, № 4.

4См.: Федеральный закон от 27.11.2005 г. № 197-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «Об исполнительном производстве» // СЗ РФ. 02.01.2006. № 1. Ст. 8.

314

Однако, существует и противоположная точка зрения, которую высказывает С.В. Запольский, считающий, что использование в налоговом праве институтов гражданского права должно носить приоритетный характер.1 С одной стороны, приоритет гражданско-правовых отношений гарантирует равенство сторон в выполнении контрактных обязательств и ответственности, с другой — не способствует полноценному своевременному обеспечению публичного интереса путем удовлетворения публичных потребностей в товарах, работах, услугах, увеличивая одновременно риски возможных финансовых потерь для бюджета.

Кроме того, свобода договора в гражданском праве, реализующая принципы равенства сторон, открытости и т.д., так же имеет пределы (императивные ограничения), как то — ограничения рамками законодательства Российской Федерации, необходимостью защиты «слабой стороны».

Принимая во внимание стремительное развитие правоотношений

всфере закупок, характеризующееся в том числе реальным взаимопроникновением норм различных отраслей права, полагаем, что разумный баланс публичных и частных интересов возможен при приоритете норм публичного права с разумными исключениями, мотивирующими частный бизнес к сотрудничеству с государством и направленными на гармонизацию отношений «заказчик-поставщик».

Развивая мысль о комплексном межотраслевом институте, следует уточнить, что к нему возможно отнести только те общественные отношения, правовое регулирование которых не в полной мере «входит»

впредмет правового регулирования одной определенной отрасли права, а фактически находится на стыке регулирования нескольких правовых отраслей. Однако, в процессе взаимопроникновения и заимствования в публичных отношениях, например, норм классических частноправовых институтов, следует быть предельно аккуратными, поскольку в практике уже отмечен ряд критических замечаний.2

При отождествлении закупок с системой финансового права, под предметом публичных закупок следует рассматривать нормы права, регулирующие правоотношения, связанные с полным циклом финансового обеспечения публичной потребности в товарах, работах и услугах. С нашей точки зрения в понятие «финансовое обеспечение публичной потребности» входит: финансовые ресурсы (бюджетные и внебюджет-

1Запольский С.В. Дискуссионные вопросы теории финансового права: монография. М.: РАП, Эксмо, 2008. С. 27.

2См.: Иванов А.А. Понятие «имущественные отношения» и проблемы налогового права // Вестник ВАС РФ. 2009. № 1. С. 76-82.

315

ные источники), планирование (непосредственно самой публичной потребности, ценообразование с учетом необходимости планирования бюджетных расходов), публичное выявление контрагента (предложение контрагента должно оптимально сочетать условия по качеству выполнения контрактного обязательства, а также разумности и эффективности расхода бюджетных средств), контрактные отношения (приемка и оплата выполненного обязательства, финансовая ответственность сто-

рон), контроль процесса финансового обеспечения и полученного результата.

Тесная взаимосвязь организационных и имущественных сторон в правоотношениях связанных с финансовым обеспечением публичных потребностей в товарах, работах и услугах свидетельствует о возможности выделения публичных закупок в комплексный правовой институт финансового права.

Теория и практика развития права в России свидетельствует о том, что со временем отдельные межотраслевые правовые институты имеют свойства преобразования в подотрасли или отрасли права. Аналогичную позицию высказывала С.В. Поленина, которая, выделяя как наиболее распространенные — комплексные правовые институты, указала, что «пограничные межотраслевые институты, формирующиеся на стыке смежных однородных отраслей права, впоследствии постепенно трансформируются в новую отрасль права».1 Такие преобразования случились, например, с ныне существующими подотраслями финансового права:

–налоговое право, являвшееся изначально частью финансовоправового института государственных доходов;2

–бюджетное право, рассматриваемое ранее в качестве сложного правового института финансового права.3

Мы понимаем, что позиция о выделении в финансовом праве двух подотраслей на сегодняшний день неокончательная, а стремительно развивающиеся общественные отношения, ускоряемые цифровизацией, способствуют и создают в том числе условия для дальнейшей корректировки системы финансового права. Новые технологии по сути способ-

1Поленина С.В. Комплексные правовые институты и становление новых отраслей права // Правоведение. 1975. № 3. С. 75-76.

2Налоговое право России: Учеб. пособие / А.В. Демин; Федер. агентство по образованию; Краснояр. гос. ун-т; Юрид. ин-т. Красноярск: РУМЦ ЮО, 2006. С. 29.

3См.: Халфина Р.О. К вопросу о предмете и системе советского финансового права / Р.О. Халфина // Вопросы советского административного и финансового права. М.: Изд-во АН СССР, 1952. С. 182-183; Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М.: Юридическая литература, 1971. С. 50.

316

ствуют возникновению новых правовых институтов, а также модернизации уже существующих. Указанное подтверждает вывод, что публичные закупки представляют собой сформировавшийся комплексный институт финансового права, способный трансформироваться от комплексного (межотраслевого, пограничного) института финансового права в самостоятельную подотрасль финансового права, в которую могут быть включены: институт принципов публичных закупок, институт финансового контроля и финансовой ответственности, банковского и казначейского сопровождения и др.

Вопросы и задания для самоконтроля

1.Каким образом проявляется публичный интерес в бюджетной деятельности государства (муниципальных образований).

2.Дайте характеристику бюджетного устройства России.

3.В чем особенности современного бюджетного устройства.

4.Назовите особенности бюджетных отношений, возникших в результате проведения бюджетной реформы.

5.Что представляет собой система казначейских платежей?

6.Что такое казначейское обслуживание?

7.Дайте краткую характеристику правовым экспериментам.

8.Обоснуйте значение экспериментального регулирования в бюджетной сфере.

9.Назовите признаки экспериментального правового регулирования.

10.Обоснуйте особенности экспериментального правового регулирования в бюджетной сфере.

11.Приведите примеры экспериментального правового регулирования в бюджетной сфере.

12.Назовите актуальные проблемы внедрения цифровых технологий в рамках бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.

13.Что представляет собой электронный бюджет с позиций цифровизации бюджетной деятельности государства?

14.Каковы правила формирования налоговых расходов?

15.Сравните принципы контрактной системы в сфере закупок с принципами бюджетного права.

Литература

1. Van Gestel, R., van Dijck G. Better Regulation through Experimetal Legislation // European Public Law 2011. No. 17(3). P. 539–553 / Цит. по Экс-

периментальные правовые режимы: зарубежный опыт и российский старт / Ефремов А.А., Добролюбова Е.И., Талапина Э.В., Южаков В.Н. // науч.ред.

317

В.Н. Южаков. — М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2020. — 126с. — (научные доклады: государственное управление).

2.Болтинова О.В. К вопросу о повышении эффективности бюджетных расходов в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 3.

3.Бухвальд Е.М. Национальные проекты в системе стратегического планирования в Российской Федерации // Теория и практика общественного развития. 2019 № 2 С. 54.

4.Гупта С., Кин М., Шах А., Вердье Ж. Бюджетная сфера становится цифровой // Финансы и развитие. 2018. № 1.

5.Ельцов, В.Н. Правовой эксперимент в современной России: проблемы эффективности : дисс.канд.юр. наук : 12.00.01 Тамбов, 2009. — 163 с.;

6.Ефремов А.А. Специальные правовые режимы для проведения экспериментов в государственном управлении // Конституционализм и государствоведение. 2019. № 2 (14).

7.1 Куделич М.И. Система нормативных требований к оценке эффективности национальных проектов: актуальные проблемы // Финансовый журнал. 2019 № 4 С. 36–49.

8.Маркелов, К.Б. Государственные и муниципальные закупки как институт бюджетного права: дис. ... канд. юрид. наук [Текст] / К.Б. Маркелов. М., 2012. — 166 с.

9.Поветкина Н.А. Правовой эксперимент как новая тенденция развития бюджетного права // Финансовое право. 2020. № 9.

10.1 Омелехина Н.В. Обеспечительная функция публичных финансов в контексте конституционных принципов социального государства // Журнал российского права. 2021. № 8. С. 76 — 85.

11.О нормативных правовых актах в Российской Федерации (инициативный проект федерального закона). 5-е изд., перераб. и доп. / рук. авт. коллектива Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров — М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2019. — 88 c.

12.Фатьянов И.В. Правотворческий эксперимент в России как метод правового регулирования: дисс.канд.юр. наук : 12.00.01 Омск, 2015. — 283с.

318

Глава 7 Правовое обеспечение

публичных интересов в процессе финансово-правового регулирования государственных внебюджетных фондов

7.1. Финансово-правовой статус государственных внебюджетных фондов и их роль в обеспечении публичных интересов

Современное развитие Российского государства характеризуется повышенным вниманием к процессу построения социально ориентированного общества, центральное место в котором занимают права и свободы граждан, в том числе и требующих специализированного внимания со стороны государства (пенсионеры, лица с ограниченными возможностями, малообеспеченные граждане и т.д.). Создание условий для реализации социальных прав граждан следует признать одной из составляющих публичных интересов, ведь степень удовлетворения социальных потребностей оказывает прямое воздействие на выполнение трудовых функций, степень участия в процессах налогообложения, следствием которых является аккумулирование доходной части бюджета, в инвестиционной, страховой и банковской деятельности и т.д.

Особая роль и значение в процессе социальной защиты и обеспечения социальных прав граждан принадлежит государственным внебюджетным фондам, основными целями деятельности которых признаются реализация конституционно закрепленных задач в рамках системы социальной защиты и управление их финансовым обеспечением. Сегодня Российская Федерация не только декларирует в Основном Законе государства и иных нормативных правовых актах факт социальной ориентации государства, но и реализует основные направления последнего в действиях соответствующих органов власти и организаций, наделенных отдельными властными полномочиями, к которым и относятся государственные внебюджетные фонды.

Понятие «фонд» (от лат. fundus — основание) имеет несколько значений, среди которых можно выделить следующие:

319

1)запас, накопление денежных средств, денежный капитал. Как пишет А.А. Мамедов, цитируя К. Маркса, фонд — это динамично-ста- тичный запас благ1;

2)денежные и материальные средства, сосредоточенные в единую совокупность с целью использования для определенных целей;

3)организация, учреждение, созданные для оказания содействия определенным видам деятельности, социальным группам людей2.

Конституция Российской Федерации, закрепляющая юридическую основу социальности, лишь косвенно определяет положение фондов в процессе реализации обозначенных социальных целей, что негативно влияет на возможность установления роли фондов в построении социального государства, а также оценки их деятельности. В Основном Законе не определены финансово-правовые основы деятельности фондов, которые следует рассматривать как одно из базовых условий эффективного выполнения возложенных на них функций и дальнейшего развития финансового законодательства.

Многие ученые, рассматривая государственные внебюджетные фонды сквозь призму их материально-денежного характера, относят указанные фонды к одному из видов целевых государственных и местных денежных фондов наряду с отраслевыми (ведомственными) внебюджетными фондами, целевыми бюджетными фондами, целевыми фондами Правительства РФ и правительств (администраций) субъектов. Представители саратовской школы финансового права считают их основными характерными чертами то, что:

— они создаются только компетентными государственными и муниципальными органами;

— имеют строго определенную цель создания и функционирова-

ния;

— их правовое положение определяется нормативным актом о бюджете соответствующего уровня, положением о соответствующем фонде или иным подзаконным нормативным актом, изданным компетентным органом и определяющим основные условия образования и функционирования фонда;

— действие фондов ограничивается достижением целей, лежащих

воснове их создания3.

1См.: Мамедов А.А. Финансово-правовые проблемы страхования в России. М.: Юриспруден-

ция, 2005. С. 26.

2См.: Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 1999.С.367.

3См.: Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Норма:

ИНФРА-М, 2012. С. 273—274.

320