Учебник финансовое право 2022

Государственные внебюджетные фонды ряд ученых делят на:

—экономические, к которым относят Российский фонд фундаментальных исследований, Российский гуманитарный научный фонд, Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-техниче- ской сфере, Фонд льготного кредитования агропромышленного комплекса, Федеральный фонд производственных инноваций;

—экономические отраслевые (ведомственные) фонды, среди которых Фонды федеральных органов исполнительной власти для финансирования научных исследований и экспериментальных разработок, Централизованный фонд социального и материального развития Министерства иностранных дел РФ, Резервный фонд Министерства транспорта РФ;

—социальные фонды — Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования1.

Х.В. Пешкова, исследуя государственные социальные внебюджетные фонды как составную часть современной отечественной бюджетной системы, определяет факторы их создания, среди которых стремление государства более организованно расходовать свои ресурсы, подвергать их жесткому контролю и создавать гарантии своевременного

иэффективного сосредоточения средств для финансирования особо важных затрат — расходов социальной значимости, в том числе на выплаты пенсий, охрану здоровья граждан, стабилизацию демографической ситуации в стране; стремление обособить источники финансирования целевых социальных расходов среди иных затрат государства, необходимых для нормального развития общества2.

Государственные внебюджетные фонды представляют собой некоммерческие организации, осуществляющие основанную на Конституции РФ и иных нормативных правовых актах публичную деятельность по управлению финансами пенсионного, социального и медицинского обеспечения и страхования.

В систему государственных внебюджетных фондов входят:

– Пенсионный фонд Российской Федерации;

– Фонд социального страхования Российской Федерации;

– Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования.

1См.: Финансовое право: учебник для бакалавров / под ред. Е.Ю. Грачевой. М.: Проспект, 2013. С. 186—187.

2См.: Пешкова Х.В. Место Федерального фонда обязательного медицинского страхования в бюджетном устройстве России // Медицинское право. 2011. № 1. С. 15—19.

321

Влияние государственных внебюджетных фондов на процесс обеспечения публичных интересов также можно обнаружить и при анализе их характерных признаков:

1.Государственные внебюджетные фонды создаются и функционируют в установленном законодательном порядке.

2.Ведущую роль в регулировании государственных внебюджетных фондов играют нормы публичного права.

3.Государственные внебюджетные фонды являются юридическими лицами публичного права.

4.Государственные внебюджетные фонды носят строго целевой

характер.

5.Государственные внебюджетные фонды могут формироваться только за счет денежных средств.

Государственные внебюджетные фонды являются субъектами финансовых правоотношений. Участие фондов в финансовой деятельности государства опосредует их финансово-правовой статус.

Основными задачами государственных социальных внебюджетных фондов как самостоятельных организаций, управляющих государственными финансовыми средствами, О.А. Ногина видит:

— финансовое обеспечение государственных гарантий и прав граждан на получение пенсий, пособий, бесплатной медицинской помощи;

— управление финансовыми средствами и поддержание стабильности финансовой системы государственного социального страхования;

— финансирование государственных целевых программ в социальной сфере и другие1.

Думается, что данный комплекс, представленный О.А. Ногиной, можно дополнить указанием базовой цели деятельности государственных социальных внебюджетных фондов, достижению которой и способствуют обозначенные задачи, заключающейся в эффективной финансовой деятельности государственных социальных фондов, результатом которой является обеспечение социальных потребностей нуждающихся в этом лиц.

Финансово-правовой статус государственных внебюджетных фондов будут составлять несколько блоков:

— целевой, включающий в себя цели и задачи государственных внебюджетных фондов;

1 См.: Ногина О.А. Проблемы правового регулирования управления финансовыми средствами государственных внебюджетных фондов // Финансовое право. 2005. № 1. С. 19-21.

322

—функциональный, определяющий возложенные на фонды

функции;

—содержательный, состоящий из прав и обязанностей фондов в финансовых правоотношениях;

—гарантийный, включающий в себя, прежде всего, бюджет государственных социальных внебюджетных фондов как основную финансовую гарантию их деятельности;

—санкционный (блок ответственности), раскрывающий сущность и меры ответственности, применяемой к фондам.

Анализ законодательства, регулирующего деятельность государственных внебюджетных фондов, позволил выделить следующие общие функции:

1) аккумуляционная. В рамках внебюджетных фондов аккумулируются денежные средства, поступающие в рамках уплаты страховых взносов, обязанность по взиманию которых в настоящее время возложена на налоговые органы;

2) сберегательная и накопительная. Данная функция позволяет государственным внебюджетным фондам хранить аккумулированные денежные средства и размещать их (инвестировать) по собственному усмотрению в целях увеличения количества денежных средств.

3) обеспечительная. Функция обеспечения предполагает обязанность государственных социальных внебюджетных фондов выплачивать в установленных законом случаях денежные средства гражданам, лично или через работодателей, участвовавших в системе обязательного государственного страхования. При этом размер рассматриваемого обеспечения определяется нормами закона. Справедливости ради следует отметить, что в рамках обязательного государственного страхования, преследуя социальные цели, государство обеспечивает финансирование выплат, не связанных с уплатой страховых взносов, однако имеющих важное общественное или государственное значение.

4) информационно-превентивная. Данная функция реализуется посредством проведения социальными государственными внебюджетными фондами комплекса мероприятий, направленных на снижение страховых рисков, пропаганду добровольного социального страхования, разъяснения основ финансового законодательства и процедуры функционирования данных фондов.

Итак, можно сформулировать следующее определение финан-

сово-правового статуса государственных социальных внебюджетных фондов: это основанная на нормах действующего законодательства опосредуемая целями и задачами совокупность прав и обязанностей

323

государственных социальных внебюджетных фондов, посредством которых реализуются при условии наличия гарантий присущие им функции, обеспеченные системой применяемой к ним ответственности, а также бюджетных мер принуждения.

7.2. Принцип обеспечения публичных интересов в процессе функционирования государственных внебюджетных фондов: теоретические вопросы закрепления и проблемы реализации

Правовое регулирование деятельности публично-территориаль- ного образования, органа государственной и местной власти, хозяйствующего субъекта, отдельного гражданина регламентирована нормами права, базирующимися на основополагающих идеях, пронизывающих систему законодательных норм и процесс их применения. Принципы, лежащие в основе финансово-правового регулирования государственных внебюджетных фондов, также являются непоколебимыми и не могут быть подвергнуты кардинальной трансформации в демократических государствах, к которым относится Российская Федерация.

Одним из наиболее значимых и дискуссионных следует признать принцип обеспечения публичных интересов в процессе функционирования государственных внебюджетных фондов. Повышенный научный интерес к обозначенной установке предопределен функционалом указанных фондов, который сфокусирован, прежде всего, на оказание государственных услуг в области социального обеспечения. Так, Пенсионный фонд Российской Федерации (далее — ПФР) взаимодействует с наименее защищенными группами населения в процессе:

–установления и выплаты страховых пенсий по старости, по инвалидности и по случаю потери кормильца;

–установления и выплаты пенсий по государственному пенсионному обеспечению, включая социальные пенсии и пенсии госслужащим;

–предоставления федеральной социальной доплаты к пенсии до прожиточного минимума пенсионера;

–выдачи государственных сертификатов на материнский (семейный) капитал и т.д.1

То есть фактически государственные внебюджетные фонды ориентированы на обеспечение интересов заинтересованных в получении социальной поддержки и обеспечения лиц, то есть,частных интересов.

1 Электронный ресурс:URL: https://pfr.gov.ru/about/about/ (дата обращения 15 августа 2021 г.).

324

Однако процесс деятельности фондов сопряжен и с обеспечением интересов публичных. Именно такой особый характер их функционирования и порождает заинтересованность со стороны научно-практиче- ского сообщества.

Публичный интерес в области финансовой деятельности государственных внебюджетных фондов должен рассматриваться как интерес общественный, поддерживаемый государством. Иными словами, государство должно реализовывать интересы общества, стоять на позициях их защиты. Не могут интересы общества идти вразрез с государственными интересами, равно как и наоборот.

Вконтексте деятельности государственных внебюджетных фондов, можно утверждать, что государство (в лице фондов) в целом представляет интересы наиболее заинтересованных и нуждающихся групп населения, удовлетворяет интересы отдельно взятых субъектов. При этом, действительно, параллельно обеспечиваются интересы публичные (всего общества). Например, обеспечивая необходимым лечением граждан с ограниченными возможностями, государство формирует в их лице дополнительную рабочую силу, а следовательно, пополняет бюджет путем уплаты ими налогов и снижает нагрузку на бюджет в силу создания возможности у указанной категории граждан самостоятельного финансового обеспечения.

Современная российская действительность, характеризующаяся дисбалансом между работающим населением и лицами пенсионного возраста в пользу последних, принуждает в первую очередь учитывать интересы всего общества даже в ущерб интересам отдельного лица.

Вмонографическом исследовании О.А. Ногина рассмотрела вопрос, связанный с реализацией государственными внебюджетными фондами публичных целей, среди которых:

— управление финансовыми средствами государственного пенсионного, социального, медицинского страхования;

— поддержание стабильности финансовой системы социального страхования;

— реализация государственной политики в области обязательного пенсионного, социального, медицинского страхования;

— исполнение расходных обязательств Российской Федерации и субъектов РФ за счет средств и посредством действий фондов;

— финансовое обеспечение государственных гарантий и прав граждан на получение социальных выплат, пенсий и пособий, бесплатной медицинской помощи в системе обязательного социального страхования;

— участие в разработке и реализации государственных программ

всоциальной сфере, финансирование целевых программ и другие1.

1 См.: Ногина О.А. Государственные внебюджетные фонды в составе бюджетной системы России: проблемы правового регулирования. М.: Статут, 2012. С. 39.

325

Сегодня все острее встает вопрос о приоритете публичных интересов перед частными. Так, например, зачастую взыскание задолженности по исполнительному производству либо задолженности по кредитам осуществляется за счет средств, поступивших гражданам в рамках социальных выплат1. Исходя из сущности социального государства и назначения таких выплат как пенсия, обоснованность подобных действий представляется возможным поставить под сомнение. Действительно, выплата пенсии берет начало из социальных правоотношений и взыскание задолженности за счет таких средств осуществляется в целях обеспечения публичных интересов. Однако не следует забывать об интересах отдельно взятой личности, чье пенсионное обеспечение является базовым элементом системы государственной защиты интересов нуждающихся членов общества.

На это обратил внимание Президент РФ В.В. Путин, инициировав принятие закона о запрете автоматического списания банками со счетов должников средств социальных выплат, а также о возврате ранее списанных в таком порядке средств2.

Сегодня обращая взыскание на пенсию, государство, прежде всего, удовлетворяет публичные интересы, т.е. обеспечивает пополнение бюджета, которое не обозначено в Конституции РФ как приоритетное направление деятельности Российской Федерации, хотя в первую очередь должны учитываться интересы отдельно взятого субъекта, нуждающегося в социальной защите в силу достижения определенного возраста.

В целях эффективного удовлетворения публичных интересов в процессе функционирования государственных внебюджетных фондов без ущерба интересам частным требуется осуществление ряда действий, среди которых:

—законодательное закрепление принципа баланса частных и публичных интересов в рассматриваемой сфере с определением механизма его реализации;

—закрепление дефиниции «публичный интерес» в области функционирования государственных внебюджетных фондов;

—ориентирование обеспечения публичного интереса на результат, заключающийся в реализации основных признанных принципов финансового права, а именно, приоритет публичных интересов в финансовом праве и социальная направленность его норм.

1См.: Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 17 сентября 2009 г. № Ф04-4/2009 (19564-А27-46) по делу № А27-6727/2008 // Документ опубликован не был. Справочная правовая система «КонсультантПлюс».

2Путин поручил банкам вернуть «задним числом» списанные за долги выплаты // Электронный ресурс: URL: https://www.rbc.ru/politics/24/08/2021/61250bc09a7947e06b76f3a3 (дата обращения 25 августа 2021 г.).

326

Прохождение этих этапов позволит направить интересы всех субъектов отношений (индивида, общества и государства) в сфере функционирования государственных социальных внебюджетных фондов в Российской Федерации на укрепление сильного, демократического, социально ориентированного государства.

Качественное обеспечение публичных интересов в рамках функционирования государственных внебюджетных фондов возможно в случае эффективного партнерства государства с гражданами, несущими как индивидуальную, так и коллективную ответственность в системе реализации социальных прав, где основную исполнительскую роль необходимо отвести именно указанным фондам.

7.3. Обеспечение публичных интересов в процессе реализации финансово-правовой политики государственными внебюджетными фондами

Финансово-правовая политика в области деятельности государственных социальных внебюджетных фондов, заключающаяся в законотворческой и правоприменительной деятельности государства по созданию и реализации финансово-правовых норм, регламентирующих общественные отношения с участием государственных социальных внебюджетных фондов, является нормативной базой финансовой политики в данной сфере, ориентированной на обеспечение публичных интересов.

Принципиально важно отметить, что сегодняшняя финансовая политика Российского государства ориентирована на развитие инновационных сфер промышленности и производства, высоких технологий, которые в перспективе будут способствовать переходу российской экономики на качественно новый уровень развития. То есть финансовая политика служит удовлетворению интересов всего общества в целом, заключающимся в повышении качества жизни, поддержании демократических идеалов, эффективном развитии правового государства.

Предметом государственной финансово-правовой политики в рассматриваемой сфере считать направления финансовой деятельности государства в области формирования, распределения и использования средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, контроль и привлечение к ответственности за неисполнение установленных законодательством обязанностей в области формирования, распределения и использования указанных средств.

Целью государственной финансово-правовой политики в области государственных социальных внебюджетных фондов будет достижение

327

установленных Конституцией РФ социальных ориентиров, а именно пенсионное, медицинское, социальное обеспечение при максимально возможном снижении бремени по уплате страховых взносов, что является одной из составляющих публичных интересов.

Рассматривая цель финансово-правовой политики в области функционирования государственных внебюджетных фондов, можно ее детализировать, дифференцируя следующим образом:

—обеспечение потребностей населения в сфере пенсионного, социального, медицинского обеспечения и страхования;

—реализация конституционных прав граждан в названной сфере;

—стимулирование и оптимизация солидарного участия граждан

игосударства в системе пенсионного, социального и медицинского страхования;

—совершенствование контрольно-надзорных мер за деятельностью всех субъектов правоотношений в рассматриваемой сфере;

—совершенствование законодательства в рассматриваемой сфере. Более того, важно уточнить, что цель рассматриваемой политики

не является категорией статичной, а подвержена постоянным изменениям в зависимости от изменения целей политики государства в целом. Так, если государство решит поддержать отечественного работодателя (а подобная поддержка может осуществляться различными способами, в том числе и путем снижения бремени уплаты обязательных платежей), то необходимо будет реформировать систему пенсионного, медицинского и социального страхования, возложив обязанность уплаты страховых взносов на работника полностью (что может привести к социальному недовольству отдельно взятого субъекта) или в определенном процентном соотношении на работника и работодателя.

Не подвергается сомнению единственный факт — цель рассматриваемой политики всегда определяется потребностями общества в целом.

Задачами финансово-правовой политики в области государственных социальных внебюджетных фондов, опосредованными обеспечением публичных интересов, следует считать:

— формирование в Российской Федерации правовой среды, позволяющей в полном объеме соблюдать права и свободы человека и гражданина в государстве. Так, преамбула к Федеральному закону от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ (в ред. от 22 декабря 2020 г.) «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»1 закреп-

1 СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4831; 2020. № 52 (Часть I). 8577.

328

ляет одну из задач, а именно установление в соответствии с Конституцией РФ оснований возникновения права на пенсию по государственному пенсионному обеспечению и порядок ее назначения;

—формирование научно-теоретической концепции, являющейся базисом функционирования государственных социальных внебюджетных фондов. В соответствии с п. 5.6.37 Постановления Правительства РФ от 19 июня 2012 г. № 610 (в ред. от 13 мая 2021 г.) «Об утверждении Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации»1 данное министерство осуществляет организацию научных исследований в установленной сфере деятельности, в том числе в области пенсионного и социального обеспечения и страхования.

Пенсионный фонд РФ также осуществляет проведение научно-ис- следовательской работы в области государственного пенсионного страхования на основании Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации (России);

—разработка новых научно-методологических подходов к процессу осуществления социальными государственными внебюджетными фондами закрепленных за ними функций;

—проектирование нормативных правовых актов, соответствующих основным идеалам демократии, реализация которых является необходимым условием эффективного пенсионного, медицинского и страхового обеспечения и страхования в Российской Федерации;

—официальное толкование норм действующего законодательства в области государственных внебюджетных фондов для достижения уровня максимальной доступности (или понятности) рядовому правоприменителю;

—формирование обоснованных предложений по совершенствованию системы государственных внебюджетных фондов;

—соблюдение обязательного соответствия норм, регулирующих общественные отношения с участием государственных внебюджетных фондов, с нормами иных подотраслей и институтов финансового права

ииных отраслей российского права.

Реализация функций государственной финансово-правовой политики в области государственных внебюджетных фондов также ориентирована на обеспечение публичных интересов. Прежде всего, посредством политики реализуется управленческая функция, которая выражается в том, что посредством принятия нормативных правовых актов, ре-

1 См.: СЗ РФ. 2012. № 26. Ст. 3528; 2021. № 21. Ст. 3582.

329

гулирующих финансовую деятельность государственных внебюджетных фондов, устанавливаются основы такой деятельности, что позволяет управлять процессами в области пенсионного, медицинского, социального обеспечения и страхования.

К таким нормативным правовым актам следует отнести: Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации (России)1; Постановление Правительства РФ от 12 февраля 1994 г. № 101 (в ред. от 14 июля 2021 г.) «О Фонде социального страхования Российской Федерации»2, и достаточно обширный ряд иных нормативных правовых актов, регулирующих исследуемый круг общественных отношений.

Инновационная функция финансово-правовой политики обеспечивает динамическое развитие в области пенсионного, медицинского, социального обеспечения и страхования, поскольку устанавливает необходимые ориентиры, цели, «идеалы», достижение которых позволит констатировать, что Российская Федерация действительно является социальным государством. При этом цели могут быть как глобальные:

—во времени (на несколько десятилетий вперед, которые возможно отразить в таком документе, как «Основы социальной политики государства на определенный период»);

—в пространстве (касающиеся территории всего государства, закрепленные в федеральных конституционных и федеральных законах);

—по кругу лиц (затрагивающие интересы всех граждан Российской Федерации),

так и более узкие:

—на очередной финансовый год и плановый период (отраженные

вбюджетах государственных социальных внебюджетных фондов на очередной финансовый год и плановый период);

—относительно одного или нескольких субъектов Российской Федерации или муниципальных образований (закрепленные в нормативных правовых актах соответствующего уровня);

—распространяемые на одну социальную группу (например, пенсионеров или лиц, нуждающихся в медицинской помощи, и т.д.).

Балансирующая функция финансово-правовой политики позволяет с помощью ее инструментов и методов сгладить противоречия, до-

1Постановление ВС РФ от 27 декабря 1991 г. № 2122-1 (в ред. от 5 августа 2000 г.) «Вопросы Пенсионного фонда Российской Федерации (России)» (вместе с «Положением о Пенсионном фонде Российской Федерации (России)», «Порядком уплаты страховых взносов работодателями и гражданами в Пенсионный фонд Российской Федерации (России)») // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 5. Ст. 180; СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3341.

2Российская газета. 1994. №. 35; СЗ РФ. 2021. № 30. Ст. 5768.

330