4. Профсоюзы и социальное страхование

Прежде всего следует отметить, что современная схема управления системой социального страхования имеет исключительно государственный характер, так как еще в 1992 ã. функции страхования были практически изъяты из ведения профсоюзов и переданы Фонду социального страхования Российской Федерации. Решение об этом содержится в Указе Президента РФ от 7 августа 1992 ã. № 822 «О Фонде социального страхования Российской Федерации» (частичные изменения Указа от 28 сентября 1993 ã. и 5 августа 1995 ã. не имели принципиального характера).

Согласно Указу Фонд социального страхования РФ является самостоятельным государственным финансово-кредитным учреждением Российской Федерации, денежные средства которого не входят в состав бюджетов РФ (что однако не уберегло эти средства от реального секвестирования в 1997 г.), других фондов и не подлежат изъятию.

Положение, в соответствии с которым денежные средства, предназначенные для выплат по социальному страхованию, аккумулируются в Фонде, имеющем государственный статус, заслуживает, в основном, позитивной оценки. Контроль за средствами фонда социального страхования выглядит уместным в условиях, когда сами профсоюзы номинально контролировались государством. В СССР такое положение сохранялось с 1933 г. по 1992 г, но по мере образования независимых профсоюзных движений стало существенно меняться.

Дело в том, что в начале 90-х Федерация Независимых Профсоюзов России, как наиболее крупная и влиятельная, стала претендовать на монопольное право в области управления государственным страхованием. Как следствие, в Верховный Совет, Президенту и Правительству стали поступать многочисленные протесты со стороны профсоюзов, не входящих в ФНПР. Такие обращения поступили, например, от профсоюзов Российской Федерации «Единение», Независимого профсоюза «Свободный Труд», Независимого профсоюза горняков, Объединения профсоюзов трудящихся кооперативных предприятий, Конфедерации объединений профсоюзов России, Профсоюза независимых журналистов и многих других. В обращениях указывалось, в частности, на то, что монополия ФНПР на управление системой социального страхования создает неравные условия для трудящихся, состоящих в различных профсоюзных организациях, а также для трудящихся, не являющихся членами профсоюза.

В соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации профессиональные союзы создаются и действуют свободно, не подлежат государственной регистрации и обладают равными правами во всех областях своей деятельности, в том числе и в вопросах социальной защиты своих членов. Поэтому сосредоточение системы управления социальным страхованием в руках лишь одного профсоюза совершенно неприемлемо как с позиций закона, так и социальной справедливости.

Государственное управление социальным страхованием посредством фонда социального страхования имеет немало преимуществ.

Во-первых, закрепление за профсоюзами права распоряжения фондами социального страхования ставит в неравное положение членов профсоюзов по отношению к трудящимся, в профсоюзах не состоящим, хотя участие либо неучастие в профсоюзе декларировано общепризнанными международно-правовыми нормами. Возникает необходимость предоставления всем трудящимся равных прав пользования системой социального страхования, что с успехом может быть осуществлено в рамках государственной системы соцстраха при обязательном характере страхования. Государственный и обязательный характер системы социального страхования обеспечивает равные права для всех трудящихся.

Во-вторых, только при условии государственного регулирования и контролирования Фонда социального страхования можно в полной мере обеспечить целевое использование его средств.

В-третьих, за счет централизации средств фонда в масштабах страны поддерживается его финансовая устойчивость.

В то же время, поскольку профсоюзные комитеты практически отстранены от управления социальным страхованием, а санаторно-курортные учреждения профсоюзов переданы коммерческим структурам, неизбежно увеличится аппарат управления системой социального страхования, что повлечет за собой снижение расходов на профилактику заболеваний и на реабилитационные услуги различным категориям трудящихся и их семьям.

Вместе с тем, профсоюзы имеют равные с другими партнерами права на участие в управлении государственными фондами социального страхования, занятости, медицинского страхования, пенсионным и др. фондами, формируемыми за счет страховых взносов, а также право осуществлять контроль за использованием средств этих фондов.

И наконец, надо особо отметить, что социальное страхование разного вида целесообразно формировать, как мы уже говорили, с учетом профессионально-отраслевых и региональных особенностей социальной структуры общества, так как они в наибольшей степени определяют природу социальных рисков. Управление такой системой социального страхования основывается на сохранении и формировании кадров на местах, на использовании накопленного опыта устойчивой и надежной работы социально-оздоровительной инфраструктуры, находящейся в ведении предприятий и профсоюзов.

Подобная система социального страхования доступна всем слоям населения, и служит обеспечению гарантированных выплат, восстановления здоровья трудящихся и членов их семей в оздоровительных учреждениях предприятий и профсоюзов, а также проведения медицинской и социальной реабилитации по месту работы. Она самоуправляема, а значит, и экономична, что обеспечивается за счет вовлечения в работу профсоюзных работников и общественного актива.

Несмотря на то, что деятельность системы социального страхования проходит в рамках определенной политической структуры общества, система должна обладать полной независимостью от общественных организаций и партий. Ее участие в общественных и партийных мероприятиях и акциях недопустимо. Установление такого запрета позволит не только сохранить средства страхуемых и страхователей, но и обеспечит эффективность функционирования системы.

Общественные организации не должны вмешиваться в деятельность системы социального страхования. Однако при наличии сходных целей и интересов система социального страхования имеет право входить в те или иные отношения с общественными организациями на основе достигнутых между ними соглашений. Подобное взаимодействие должно осуществляться на стыке интересов, так как существенное вмешательство общественных организаций может нанести ущерб социальному страхованию. Если система социального страхования не будет отделена (в том числе и в финансовом отношении) от общественных организаций и политических партий, нельзя будет с уверенностью говорить о ее стабильном функционировании.

Однако самоуправление и демократизация форм организации с необходимостью предполагают проведение контроля за деятельностью страховых организаций со стороны субъектов. Указанные меры проводятся с привлечением общественных организаций субъектов страхования. В частности, в качестве такой организации могут выступать профсоюзы, что не противоречит конституции и законам о деятельности общественных организаций.

Данные положения, в частности, закреплены в ст. 20, ст. 23 Всеобщей декларации прав человека; во Всеобщей декларации профсоюзных прав; в ст. 8, ст. 9 Международного пакта о гражданских и политических правах; в Конвенции о свободе ассоциации и защите права на организацию; в ст. 6, ст. 7 Конституции РФ; в ст. 225, ст. 226 и ст. 230 Кодекса законов о труде РСФСР; в постановлении Верховного Совета РФ от 18.12.1991 г. № 2057-1 «О регистрации общественных объединений в РСФСР и регистрационном сборе»; в Указе Президента Российской Федерации от 26.10.1991 г. «Об обеспечении прав профессиональных союзов в условиях перехода к рыночной экономике» и в ряде других правовых норм¹⁴⁷.

Профсоюзы имеют равные с другими социальными партнерами права на участие в управлении (но не управление) государственными фондами социального страхования, занятости, медицинского страхования, пенсионным и другими фондами, формируемыми за счет страховых взносов, а также право на организацию контроля за использованием средств этих фондов. Уставы (положения) этих фондов утверждаются по согласованию с общероссийскими объединениями (ассоциаци­ями) профсоюзов, либо с соответствующими общероссийскими профсоюзами.

Профсоюзы осуществляют организацию и проведение оздоровительных мероприятий среди членов профсоюза и их семей. Размеры средств, направленных на эти цели, определяются органом управления (правлением) Фонда социального страхования Российской Федерации по представлению соответствующих профсоюзов. Профсоюзы имеют право на сотрудничество с органами государственной власти, органами местного самоуправления, объединениями (союзами, ассоциациями) и организациями по развитию санаторно-курортного лечения, учреждениями отдыха и туризма, массовой физической культуры и спорта¹⁴⁸.

В соответствии с генеральным соглашением между Общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и правительством Российской Федерации на 1998-1999 г.г. стороны, участвующие в соглашении, считают необходимым обеспечить соблюдение права граждан России на социальное страхование как на одну из основных форм социальной защиты работающего населения, укрепление государственных социальных внебюджетных фондов и в этих целях намерены:

1) содействовать принятию Федерального закона «Об основах государственного социального страхования в Российской Федерации»;

2) подготовить проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в законодательство, регулирующее деятельность государственных внебюджетных социальных фондов, с целью обеспечения паритетного участия профсоюзов, работодателей и государства в управлении фондами объединений;

3) направить усилия на консолидацию средств государственных внебюджетных социальных фондов в федеральном бюджете;

4) требовать полного и своевременного выделения средств на финансирование выплат государственных пенсий, осуществляемых Пенсионным фондом Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством за счет средств, предусмотренных федеральным бюджетом;

5) продолжить поэтапное введение персонального учета в системе государственного пенсионного страхования, охватив им к концу 1999 г. до 60 млн. работающих;

6) определить меры, направленные на совершенствование нормативно-правовой базы, регулирующей порядок уплаты страховых взносов в государственные внебюджетные социальные фонды, начисления пени за просрочку уплаты и взаимную ответственность участвующих в этой работе;

7) инициировать и поддерживать работу по законодательному закреплению норм, регулирующих деятельность негосударственных пенсионных фондов;

8) обеспечить доступность для всех граждан медицинской помощи на основе введения на всей территории страны единого страхового полиса, сохранения главенствующей роли государственного и муниципального секторов здравоохранения;

9) ежегодно при подготовке проекта федерального бюджета вырабатывать согласованные предложения об уровне и объемах финансирования гарантированных государством расходов на образование, здравоохранение, культуру, социальную защиту¹⁴⁹.

Однако для полной реализации интересов как самой системы социального страхования, так и профсоюзов как общественной организации, осуществляющей защиту интересов трудящихся, необходимо установить взаимовыгодное сотрудничество между этими организациями.