4. Многообразие форм социальной защиты

Другое направление рекомендаций — рыночный вектор в организации системы социальных гарантий. К этой мысли разные исследователи приходят по-разному, но почти с неизбежностью. Здесь, конечно, сказывается и знакомство с мировым опытом.

Так, Ч. Дагвадорж ратует за многоканальность источников социальной защиты, многовариантность ее форм и методов, исходя из заявленного им положения о необходимости сочетания экономической свободы потребителя и экономической свободы предпринимателя, обусловленных фактом существования и развития в государстве смешанной рыночной экономики.

В.М. Лебедев, говоря об эффективной демографической политике как об одной из важнейших государственных функций, приходит к мысли о том, что даже в пределах собственно государственной системы соцстраха необходимо предоставить женщине право выбора той или иной формы поддержки с учетом семейного положения в целом. И в то же время следует установить «порог» возрастания этой помощи с увеличением числа детей.

К. Микульский пишет о необходимости увеличения числа субъектов социальной политики (общественные организации, фирмы, отдельные лица) с тем, чтобы они могли учитывать проблемы острого дефицита ресурсов и региональные особенности. Должны быть созданы условия для таких инициатив (это, безусловно, обязанность и прерогатива государства).

По утверждению М.И. Расуловой, механизм социальной защиты населения должен обладать следующими особенностями: многоуровневая структура; преобладание социального страхования над прямым социальным обеспечением; использование «принципа соучастия» или «софинансирования». Это следует, по мысли автора, из самой природы развития рыночных отношений. В целях создания источника дополнительного финансирования децентрализованных социальных фондов М.И. Расулова предлагает развивать сеть АО и предприятий, работающих на рынке. Полученные средства, по ее мнению, следует использовать не только непосредственно на социальные нужды, но и на страхование предпринимательского и инвестиционного риска владельцев этих ценных бумаг.

«Необходима широкая сеть банков, страховых компаний, фондов, которая сможет консолидировать усилия граждан, государства и частного бизнеса», — пишет И.С. Березин⁷⁵. В частности, он исходит из того, что в современной России структура доходов населения попросту не соответствует обычной структуре в государствах с рыночной экономикой, где достаточно велика доля дохода от собственности (в том числе разного рода ценных бумаг).

Однако, скажем, В. Сонина обращает внимание на то, что развитие предпринимательства в социальной сфере на сегодняшний день менее привлекательно, чем в иных сферах, поэтому ниже и конкуренция, а, стало быть, и качество услуг.

Вообще она приходит к выводу, что развитие по неолиберальной рыночной модели в чистом виде вряд ли возможно в России, хотя эта модель теоретически безусловно привлекательна. Осуществление этой модели невозможно потому, что государству не принадлежит безусловный приоритет в развитии социальной сферы, что все работающие граждане должны быть освобождены от уплаты налогов и самостоятельно выбирать формы и виды своего образования, социального и медицинского страхования, что обеспечение качества жизнедеятельности ложится на плечи потребителей и достигается конкуренцией на рынке услуг. Экономическую политику неизбежно придется ориентировать на минимизацию дисбаланса между спросом и предложением, средним заработком и ценами на услуги, т.е. заниматься проблемами определения социального минимума и поддержания стабильности⁷⁶.

В этих обстоятельствах, как пишет Я. Линдхаген неизбежно «сползание» к более консервативной рыночной модели (социал-демократической), которая характеризуется следующим образом. Сначала аскетизм в личных потребностях и приоритет государства в выборе способов обслуживания, затем, по мере перехода к стадии «всеобщего благоденствия», умеренность в потребностях и свобода выбора⁷⁷.

Кроме того, В. Сонина подчеркивает такую особенность неолиберальной модели, как отказ государства от упреждающей перспективной жесткой линии управления. В этом действительно можно видеть опасность, равно как и в государствах с развитыми институтами гражданского общества сегодня правительства постоянно слышат упреки в навязывании не всегда эффективной социальной политики.

В. Сонина видит возможность создания альтернативных страховых фондов, или ассоциаций коллективного обслуживания там, где уже возникли определенные социально-экономические общности: в объединениях жителей определенных территорий, владельцев семейных предприятий малого бизнеса, наемных работников небольших частных предприятий и т.д.

Эта мысль выглядит реалистической не только в социально-психологическом плане. По сути предлагается предупредить появление той проблемы, которую предпочитают обходить молчанием многие авторы. Указанная проблема состоит в том, что появление альтернативных социальных структур (фондов, ассоциаций) неизбежно влечет за собой создание органов, обеспечивающих поддержание их финансовой состоятельности как путем контроля профессиональной компетентности работающих, так и путем предупреждения или выявления случаев прямого, злоумышленного мошенничества.

Весьма часто встречается формулировка: государство должно определять только «правила игры», т.е. должно ограничиться законодательными актами и контролем за их соблюдением. Но, как показывает законодательная практика последних лет, хорош не тот закон, который хорошо называется и красиво звучит, и не тот, который ограничивает возможные злоупотребления и не подавляет на корню потенциально полезную инициативу. Хорош тот закон, который воспринимается, понимается и применяется существующим административным и судебным аппаратом, т.е. реально четко «работает».

Здесь мы сталкиваемся с извечной проблемой несвоевременного и неадекватно воспринимаемого реформирования. Мы уже приводили пример того, как «не пошла» реформа социального страхования в 60-е годы. Осуществление ее требовало приложения определенных усилий, но в той социально-профессиональной среде эти требования не были услышаны. Кроме того, реформа в чем-то и опережала время.

И если мы надеемся, что в социальное страхование придут активные, предприимчивые люди, то должны представить, зачем, ради чего они туда придут. Конечно, при определенных льготах, при создании специальной системы ценных бумаг и т.п. эта сфера деятельности (учитывая и ее благородные цели) может оказаться по-своему притягательной. Однако ее притягательность в полной мере проявится лишь в том случае, если в эту сферу будут вовлечены значительные капиталы и придут квалифицированные кадры.

Тогда мы с неизбежностью должны поставить и такой вопрос: а каков объем средств, которые страна без ущерба может передать этой сфере? Проблема еще и в том, насколько целесообразно ограничивать деятельность таких организаций и структур, на чем они предпочтут зарабатывать прибыль и т.п.

Исследователи обращают внимание на то, мимо чего многие практики по благодушию проходят. В частности, В.Л. Дрегало перечисляет следующие принципы социальной политики, связанные с ее экономической природой: оптимальность коэффициента социальных расходов, приоритетность экономического критерия в отношениях между субъектами и объектами экономической политики, и наконец: «динамичность социальных выплат». Даже в стабильных в финансовом отношении странах индексация постоянных выплат является нормой⁷⁸».

Характерно, что в части рекомендаций автор говорит о необходимости поощрения государством социального страхования посредством предоставления налоговых льгот, а также о необходимой гибкости социальной защиты, т.е. о перераспределении средств с постоянным учетом потребностей различных групп населения.

Возможно, что здесь проявляется естественное для экономиста стремление сосредоточить усилия на формировании именно системы социального страхования в переходный период как на институции наиболее гибкой и самоорганизующейся по своей природе. В ситуации вынужденного минимума средств она работает довольно эффективно в жестко избирательном режиме (другое дело — насколько в таких ситуациях соблюдается социальная справедливость и учитывается перспектива). В периоды благоприятные, способствующие значительному расширению фондов, напротив, заметны призывы к рационализации трат, к оптимальному соотношению повседневных и капитальных вложений, целесообразность которых не всегда может быть достаточно просчитана.

Вероятно, для развития системы социального страхования наиболее предпочтительна и в социальном и в узко экономическом плане политика постепенного наращивания приоритетов, количества учитываемых рисков, объема фондов.

Легко заметить, что в своих рекомендациях отечественные исследователи опираются на разработки Международной Организации Труда (МОТ). Поддержка инициатив, альтернативность и многоканальность — все это есть, например, в докладе генерального директора МОТ Мишеля Хансенна «Социальное страхование и социальная защита» (1993 г.)⁷⁹. Однако М. Хансенн крайне осторожен в рекомендациях. Он обращает внимание на то, что у каждой страны свой путь, свои особенности и возможности, что процесс создания удовлетворительной системы социального страхования не может не занять продолжительного времени, и продолжительность его мало предсказуема.

«Политика в области социальной защиты, — говорится в докладе М. Хансенна, — призвана сохранять хрупкое равновесие, которое подразумевается под понятием общей ответственности. Доля различных социальных партнеров может быть самой разной. При этом внимание следует уделять и поощрению индивидуальных накоплений, инициатив, и традиционному единству семьи или коллективной взаимопомощи, и, конечно, созданию формальных систем, основанных на национальной и коллективной солидарности. Нельзя недооценивать... системы страхования, дополняющие государственный сектор»⁸⁰.

В докладе МОТ говорится об обязанности правительств развивающихся стран поддерживать любые социальные группы, способные к созданию собственных систем коллективной социальной поддержки и защиты. Это могут быть землячества, религиозные объединения, общественные организации, созданные на самой различной основе (по принципу хозяйственной, культурной, национальной общности и т.п.).

Особенное внимание М. Хансенн уделяет такой социальной единице, как семья, включающей представителей нескольких поколений: «Из-за слабости систем социального обеспечения они (такие семьи) составляют основу социальной защиты для огромного большинства населения земного шара»⁸¹.

К этому тезису можно относиться по-разному. С одной стороны, здесь явно просматриваются признаки отхода государственных, профсоюзных и иных развитых традиционных социальных структур с позиций, занимавшихся ими в системе социальной защиты. С другой, отмечаются попытки этих структур опереться на исконную и потенциально самую устойчивую социальную единицу — семью, клан. Заметим, в частности, в последние годы в ряде стран предоставлены новые льготы (например, при покупке недвижимости в кредит) именно старшему поколению — пенсионерам, облегчена их мобильность в странах ЕС. Таким образом, старшее поколение получает возможность перехода из категории социальных, или семейных, иждивенцев в категорию привилегированных имущих (по крайней мере, де-факто). Меры такого рода связаны не столько с денежными вложениями (социальными дотациями), сколько с использованием возможностей той же семьи и определенных ситуаций на национальных рынках (например, избыток предложений на рынке недвижимости).

Для того, чтобы прояснить общую методологическую суть рекомендаций МОТ, используемых (и во многом резонно) отечественными специалистами, необходимо обратится к тенденциям, которые обозначились в современной науке, в оценке природы социальных реформ, социальной работы, в том числе в кризисных условиях, и в приложении ее к собственно российской действительности.

Неизбежно мы сталкиваемся со следующими проблемами: возможности и пределы управления системой социального страхования; возможности и пределы опоры на существующую систему и ее отечественный опыт и, наконец, стимулирование создания любых объединений по социальной защите и помощи на отечественной почве. Последнее в докладе М. Хансенна названо «национальной и коллективной солидарностью», что в сочетании с управленческими решениями формирует систему «общей ответственности». В результате возникает то «хрупкое равновесие», которое является балансом систем социального обеспечения, социального страхования, экстренных мер социальной поддержки и долговременных социальных программ. В совокупности все это и называется в современной прикладной политологии и социологии системой социальной защиты. В докладе МОТ подчеркивается, что от создания института социального страхования к современной системе социальной защиты страны Запада шли целое столетие. Предполагается, что развивающиеся страны могут (а ради сохранения мирового социального равновесия должны) пройти этот путь гораздо скорее.