54. Разграничение полномочий в муниципальном праве.

Баженова: полномочия – сложный вопрос – разграничение носит троякий характер – между муниципалитетами и государством, во-вторых, разграничение в рамках двууровневой модели и по горизонтали – разграничение в области МСУ. Увидьте все виды разграничения

Проблема двууровневости.

На самом деле исторически проистекает из административно-территориального устройства. Все крупные города имели районы, где осуществлялась деятельность местных советов. ФЗ 154 четко не говорил ничего о городских районах, поэтому в некоторых субъектах были городские районы, но их было мало, в основном было территориальное образование внутри муниципальных образований.

Не было правления на городской территории, на территории крупных районов управление осуществлялось территориальным управлением - до мая 2014 года. Далее городские округа так и остались, но раньше ГО не были территориальной единицей 2-ого уровня, она была первичная!!! Но с точки зрения компетенционной ГО - 2-ой уровень, но именно с точки зрения компетенции, поскольку это те единицы, которые осуществляют государственные полномочия в отличие от поселений, которые решали только вопросы местного значения. ГО - первичная единица со вторичной компетенцией. С мая 2014 года у нас допускается существование двух видов ГО: на ГО создается МСУ на уровне районов(их просто признали муниципалитетами, до этого они были просто территориальными органами муниципалтитетами, то есть они просто получили новый статус отдельного муниципалитета). Где на уровне ГО есть районы - создается 2-ой территориальный уровень, а где ГО отказались от районов - 1-ый территориальный уровень. Посмотреть Удмуртия, Курск и Челябинское дело - там позиция КС меняется касательно двууровневности на уровне района. Многие субъекты федерации не взяли ГО+районы, поскольку денег нету, это слишком большие расходы, очень много проблем, связанных с экономикой населения. Сравнить первую редакцию и последующего - можно увидеть, что федеральный законодатель был вынужден пойти на уступки, изначально не было вариант решать или нет вводить районы на ГО или нет. Отсюда расширение полномочий субъектов РФ. Большую роль сыграл и политический фактор - не было такой сложной экономической ситуации, предполагалось, что субъекты пойдут на такое. Поэтому сейчас субъекты уже не согласятся в своем большинстве на районе. Сейчас только Челябинск ввел у себя городские районы, но они изначально хотели сделать это первым, правда, сейчас они уже совсем не рады. Раньше было так: ГО - управлялся главой. Есть общепредставительный орган(по прямым выборам). Сейчас у нас ГО, представительный орган и косвенный выборы(на уровне города нету демократии получается, то есть просто направляются депутаты с более низких органов власти). Правда, разрешили оставить выборность глав. При этом низшие выборные муниципалитеты не обладают собственной компетенцией, ею обладает только город, сами эти районы дают только советы городу, сами они ничего не могут сделать, компетенция изначально зависит от компетенции городского округа. А смысл тогда ходить на выборы, если компетенции нет? Город так же не отдаст низкому муниципалитеты налоги. То есть, у городских районов нету ни денег, ни компетенции. Зачем тогда идти? К тому же разрушается единство хозяйство.

Власть приблизили, но это оказался уровень невостребованной демократии. Соотношение МСУ и адм-территориального устройства. Есть населенные пункты, которые складываются адм-терр единицы.

Многие субъекты вначале признали многие районы муниципальными образованиями. КС сказал, что если вы в рамках системы СССР признаете районы муниципальными образованиями, то это нарушает равенство внутрирайонных поселений.

КС выносил решения не после того, как законодатель установил унифицировал схему, а во время действия ФЗ 1995 года, когда законодатель дает на откуп субъектам большое количество полномочий. 1995 год - Коми, 1997 год -Удмуртия, в 1998 году. В Коми КС говорит уже, что МС может создаваться не только на уровне поселений, но и на уровне районов. КС должен быть решить проблему в рамках адм-территориального деления Коми определить, где МС, а где адм-территориальные образования. КС сказал, что субъект сам должен определять, где должно будет осуществляться МС: на уровне поселений или на уровне районов. Фактически КС закрепил полномочия МС. КС подчеркивал, что мало приблизить МС к населению, оно должно быть еще эффективным, а субъекты это сделают лучше. КС изменил позицию, объясняя это наличием реальных проблем на уровне двууровневости. Почему-то КС считает, что приближенность власти к населению и эффективность - одно и то же. Потом КС высказал свою позицию в Челябинском деле в 2003 году(11 ноября 2003 года), а новый ФЗ о МСУ - 6 октября. КС в этом случае говорит, что муниципальные районы могут быть на уровне районе и на уровне поселений. Фактически тогда работала формула «полномочия следуют за финансами». ФЗ131 четко разграничивает полномочия и уровни власти, на этой историческойволне принимается как раз Постановление КС, в котором говорится, что район и поселения - способы разграничения полномочий, по сути, чтобы обеспечить финансовое обеспечение проблем жизни населения. КС следует за позицией федерального законодателя и пытается решить ту же самую проблему в рамках общей концепции административной реформы во главе с идеей «полномочия следуют за финансами».

Первый аспект проблемы двууровневости:

- приближенность власти к населению(мы должны создать такую схему, в которых власть должна быть максимально приближена к населению).

- эффективность управления. На переходном этапе многие районы были образованы в городские округа.

Субъекты сначала создали муниципальные районы, а потом взяли и переименовали в городские округа. Так, по этой схеме пошла Калининградская область, Свердловская область(2-3 определения ВС РФ, схемы тоже как и в Калининградской области признано незаконным), а Нижегородская область

Опять по этому пути пошла и все осталась. Проблема двууровневости - проблема сельских поселений, а не городских.

Муниципальные районы стали ключевым звеном в распределении средств, отсюда встает вопрос коррупции. Отсюда фактически ситуация административной подчиненности, когда муниципальный район будет приказывать, что и как делать. Есть ли в принципе самостоятельность поселений, когда:

- сельские поселения такие слабы по своей инфраструктуре, что не могут сами осуществлять МС. Государство говорит, что граждане должны участвовать, а мы должны обеспечивать их благами. Так же государство говорит, что у вас создается такая система, когда МС на поселениях дает приближенность, а на уровне района - эффективность. При этом государство сказало, что они будут равностатусными. На практике получилось так: в ФЗ не обговорены вопросы муниципальной собственности, так как все МС равны, однако действительная равностатусность была только в первой редакции 131 ФЗ, дальше пришлось уже пришлось нарушить равностатусность. По финансам законодатель предложил отдать распределения дотаций району муниципальному. Если мы посмотрим налоговую систему, то увидим, что основные средства сосредоточены на уровне муниципальных районов, фактически мы говорим о том, что у сельских поселений отбираем право собирать налогов у мелких предпринимателей(которые в основном и живут в сельском поселении). Так же законодатель разрешил распределять полномочия между сельским поселением и районом, то есть, заключать соглашения. Сел пос заключает соглашение с районом, что часть полномочий осуществляется районом, ноденег у сельского бюджета нет. А если есть соглашение, по которому вы передали функции району, то и деньги, которые даются поселениям(которые даются на выполнение тех функций, которые поселения через соглашения передали) остаются у районов, а район их не распределяет. Причем все этоосуществляется в добровольно-принудительном порядке. В итоге ни полномочий, ни денег у сельских поселений. Субсидии - даются на развитие целевых программ. Сейчас все субсидии доходят только до уровня района, который уже потом решает, где и когда строить. Несмотря на формальную юридическую самостоятельность сельских поселений, они являются полностью зависимыми от района.

- полномочия - какое главное условие для эффективности полномочий? Разграничение. Изначально в ФЗ 131 многие полномочия дублируются или совпадают. На практике получается так, что если есть конкуренция, то один решает, другой контролирует. В мае 2014 года из компетенции сельского поселения ряд вопросов исключили и сохранили на уровне района, то есть разграничили районное и сельское поселения. Отсюда сельские поселения лишены кучи полномочий, которые они уже не могут решать. Вновь укрепили районный уровень. - выборные органы - на уровне ГО апробировали идею косвенных выборов(которые, кстати, признали конституционным). То есть, сейчас на уровне района формируется представительный орган на базе косвенных выборов. По факту депутаты собираются для того, чтобы выслушать заветы глав муниципальных районов, для того, чтобы проводить политику на уровне поселений. Еще меньше самостоятельность поселений. Многие сельские поселения говорят о полной зависимости от муниципального района. Их спрашивают, хотят ли они самостоятельности? Нет, не хотят, сельские поселения боятся ее.

- еще одна проблема: «кадры решают все». На сельских поселениях оченьслабые кадры(директоры детского сада и другой пассив).

Проблема разграничения полномочий между муниципалитетом и государством

См. вопрос 52

(копипаста) Компетенция МСУ:

1) Вопросы местного значения - ст. 14, 15, 16 ФЗ 131, там в ч. 2 указаны иные полномочия — то есть, перечень в теории открыт. Важно! Данные полномочия оплачиваются из местного бюджета.

2) Делегированные государственные полномочия - ст. 19-21 ФЗ 131. На осуществление данных полномочий передаются соответствующие финансы.

3) Иные полномочия - Работает остаточный принцип. Условия появления данных полномочий:

а) Принимаются по собственному решению, добровольно.

б) Должны быть финансы на реализацию принятых на себя полномочий.

в) Данные полномочия не должны быть отнесены к компетенции других органов.

Немного истории и перипетий при формулировке компетенции МСУ:

Изначально в первоначальной ФЗ 131 редакции законодатель закрепил в ст. 18 закрытый перечень вопросов местного значения. Если хотим осуществлять иные ВМЗ, то нужно прямое указание закона. Но, как показывает практика, этот принцип на местном уровне никогда не работал и не будет, так как местный уровень отвечает за все и вся. Поэтому законодатель разрешил принимать на себя решение иных вопросов.

Но как выйти из ситуации, когда надо одновременно и определить точные полномочия МСУ и сделать закрытый перечень? Нужно было от чего-то отказаться. Поэтому законодатель взял и ввел новую статью: сказал, что для ВМЗ - принцип закрытости, а все, что сами решают уже органы МСУ - создаем иную группу. То есть, таким образом, по сути, законодатель попытался выйти за грани конституционно правового поля. Он создал компетенцию органов МСУ, аргументируя, что это не компетенция МСУ, а именно его органов. Все эти вопросы решаются все равно через всю систему МСУ. В конечном итоге законодатель просто завуалировал проблему, а не ушел от нее.

К тому же законодатель выделил еще и иные полномочия, которые МСУ принимает добровольно при наличии финансовых средств. Все это с точки зрения формальностей.

С точки зрения существа вопроса все решается гораздо проще. Нужно был о сделать 2 группы вопросов МСУ:

а) Вопросы, обязательные к осуществлению - ст. 14, 15, 16.

б) Вопросы, принятые добровольно.

На экзамене достаточно рассказать по существу, формальности можно опустить.

Еще одна проблема касательно иных вопросов. Когда государство вспомнило, что МСУ классически решает оставшиеся вопросы, оно вспомнило об этом не просто так. Все дело в том, что государство в какой-то момент поняло, что на все денег банально не хватит. Отсюда фактически на местном уровне возникает проблема решения вопросов, которые государство не дофинансировало, таким образом у нас и рождаются возникают иные полномочия.

Сейчас можно с полной уверенность сказать, что принятие добровольно полномочий - полная чушь, МСУ вынуждено брать на себя полномочия, поскольку если не оно, то никто. Муниципалитет сталкивается с тем, что кровь из носу надо найти денег, чтобы обеспечить людей услугами и тут уже не стоит вопрос добровольности, все принудительно по своей природе. Государство создало механизм, когда оно может недофинансировать, тогда оно просто все бросает, в на МСУ в итоге падает дополнительная ответственность.

Теперь о делегированных полномочиях. Чем они отличаются от собственной компетенции? Самое важное - финансирование, хотя это и не нормально. Изначально тут еще и срочный характер. НО! Самое ключевое - контроль за осуществлением переданных полномочий. КС сказал, что нельзя за собственной компетенцией осуществлять административный контроль, его можно осуществлять только за делегированной компетенцией. Государству намного удобнее делегировать полномочия, поскольку оно таким образом может надзирать за МСУ.

Основные полномочия делегируются, как правило, муниципальным районам и ГО. Делегированные полномочия, естественно, должны быть, поскольку надо, чтобы органы власти были ближе к народу, это удобнее, чем если бы государственные органы каждый выезжали к гражданам.

Однако тут иная проблема: на местный уровень мы не можем передать все функции. Почему? У государства есть своя ведомственная структура, в случае, если передадим определенные полномочия, то в итоге у нас будут созданы параллельные друг другу органы с дублирующей компетенцией. В итоге часть функций выполняет само государство, а часть - МСУ.

А где грань, которая разделяет, что можно передать МСУ, а что нет? Сейчас в некоторых субъектах делегируемая примерно 18-19 полномочий. В итоге получается, что делегированных полномочий сейчас почти столько же, сколько ВМЗ.

Еще одна проблема: выдавая полномочия, мы осуществляем контроль за ними, тем самым слишком сильно контролируя МСУ. Вот отобрали опеку и попечительство у МСУ, а по факту субъекты(69) все равно передали на местный уровень. То же самое со здравоохранением. А почему так? Потому что это реальные вопросы, которые реально решались и будут решаться МСУ. По сути, это вопросы местной власти, но фактически мы их подняли на уровень региональной власти.

Поднимая полномочия на более высокий уровень, законодатель мотивировал это тем, что я поднял и я сам же с деньгами эти вопросы и передал. Это абсолютно неправильно, поскольку встает вопрос об административном вмешательстве, мы используем финансовый механизм, чтобы подчинить МСУ. У государственных органов есть куча иных способов контроля за МСУ без административного вмешательства, достаточно, например, прокурорского надзора.

Проблема делегированных полномочий - существует объективно, сам по по себе данный институт нужен только в том случае, когда государство доверяет МСУ. Но!В наших условиях делегированное полномочия - способ встроить МСУ в административный аппарат. Почему так? Потому что конституционная форма об обособленности государства и МСУ мучает РФ день и ночь, оно не хочет договариваться, оно просто хочет принуждать МСУ к исполнению государственных полномочий. Государство не понимает, что здесь нужен механизм партнерства, для нашего государства стало нормой тупо приказывать.

Сейчас мы имеем некий перевертыш, в результате которого не компетенция определяет финансирование, а наоборот, финансирование определяет компетенцию. Мы уже не обращаем внимание на то, что по самой своей природе должно выполнять МСУ. Государство занято тем, что думает как бы ему отправить полномочия с деньгами на уровень МСУ. В итоге МСУ выполняет полномочия, которые по своей сути и так принадлежат ему как делегированные.

Важно! На сегодняшний день мы не имеем определяющего критерия при определении компетенции: государство захочет - и отберет полномочия, захочет - поднимет на региональный уровень, потом вновь отдадут МСУ как делегированные.

Встает вопрос, что делать? Нужно подумать о том, чтобы компетенция была разграничена так, чтобы каждый занимался своим делом. В дальнейшем надо все обустроить так, чтобы вопрос финансов стал вторичным в этом контексте данной проблемы. Но! По сути он все равно первичный, поскольку систему надо выстраивать так, чтобы на все хватало денег. Содержание должно предопределять финансы.

Проблема разграничения полномочий в области МСУ по горизонтали

Представительный орган

Объем полномочий представительного органа МСУ - зависит от 2-ух критериев:

а) Признается ли разделение властей на уровне МСУ, но даже если не признаем, то все равно нужно разграничение компетенции.

б) Говорим ли, что исполнительный и представительный орган исполняют разные функции или все-таки одну.

Законодатель в ФЗ 131 говорит, что необходимо предусмотреть разграничение компетенции между представительным органом и исполнительным. Такое разграничение компетенции является не искусственным, а функционально- определенным.

В компетенции представительного органа мы видим попытку определить его полномочия исходя из его функционального предназначения. Она сегодня включает в себя:

1) Исключительная компетенция представительного органа - ч. 10 ст. 35. Говорит нам, для чего нужен представительный орган. Здесь мы можем увидеть классические функции представительного органа:

- нормотворчество

- финансовая функция + собственность (утверждение бюджета и отчета об его исполнении, установление местных налогов, определяет вопросы распоряжения и управления муниципальным имуществом)

- контроль (именно представительный орган осуществляет контроль за органа

МСУ, осуществлением ими своих полномочиями, заслушивание отчета главы МСУ(ч.11.1)

2) Полномочия, которые даны представительному органу иными ФЗ – в большинстве случаев законодатель не разграничивает, кто какие функции осуществляет. Но когда речь идет об особо важных задачах, то законодатель напрямую закрепляет полномочия за представительным органом(закон о тепло/

водоснабжении/деятельность в области в коммунальных структур/ градостроительные вопросы).

3) Компетенция(полномочия), которые закрепляются уставом МСУ за представительным органом. Вопрос о том, каков объем определяется установок зависит от того, на каких основаниях проводится разграничение функций между представительным органом и исполнительным. Варианты:

- признаем доминирование представительного органа, говоря, что исполнительный орган имеет закрытый перечень полномочий + осуществляет только то, что решил представительный орган. А у представительного органа открытый список полномочий.

- признаем доминирование исполнительного органа, тогда у представительного органа закрытый перечень, а у исполнительного - открытый.

Чаще всего на практике ни одна из схем жестко не используется, как правило, дается возможность осуществления деятельность в определенных полномочий, но исходя из его фактической компетенции. При разрешении споров о компетенции ссылаются на баланс сил, установленных в уставе МСУ.

Глава МСУ

Вопрос о его статусе влияет на решение многих вопросов МСУ. По ФЗ 154 мог присутствовать, а мог и не быть среди органов МСУ. Сейчас в ФЗ 131 его присутствие обязательно, при этом он занимает двойственное положение:

- Глава МСУ с собственными полномочиями.

- Председатель представительного органа/глава местной администрации.

Вопрос о том, какую должность будет занимать глава зависит от закона субъекта РФ и устава МСУ.

1 Вариант

Если глава МСУ избирается на выборах населением непосредственно, то его положение зависит от положения устава и он может либо занимать должность председателя представительного органа/глава местной администрации. Если в соотвествии с уставом принятом на основании закона субъекта РФ глава

МСУ является председателем представительного органа, то главой администрации будет сити-менеджер(работает по контракту). А если глава МСУ является главой местной администрации, то председателем представительного органа будет депутат представительного органа.

Может быть еще 2 вариант: Глава МСУ избирается из состава представительного органа. В этом случае

глава МСУ будет являться главой представительного органа, тогда должность главы местной администрации будет занимать сити-менеджер(глава по контракту).

Единственное исключение: в сельских поселениях/внутригородских поселения. Полномочия главы МСУ:

а) Его собственные полномочия.

- выполняет функции представительного характера, действует от имени МСУ без какой-либо доверенности.

- подписывает и обнародует все акты, принятые представительными органами МСУ - связано с механизмом сдержек и противовесов.

- обладает правом вето - связаны с механизмом сдержек и противовесов.

Это полномочие может быть реализовано, если только глава МСУ занимает должность главы местной администрации. Можно не подписать акт представительного органа и отправить на доработку. Если представительный орган не согласен, то он голосует за НПА 2/3 голосов, то есть квалифицированным большинством.

Так же в последнее время на главу МСУ начинают навешивать какие-то дополнительные полномочия, которые заставляют нас обратиться в прошлое. Так, важным конфликтом было то, что глава МСУ чувствовал себя как местный король. Законодатель в ФЗ 131 от такого подхода отказался. Это привело к тому, что так как нельзя идеально разделить полномочия, то в итоге непонятно стало, на кого налагать ответственность. Поэтому сегодня возвращаемся к старой системе, отсюда на главу МСУ возлагаются обязательства, по сути, за все – было введено в 2009-ом году. Таким образом мы определяем конкретное виноватое лицо за все в МСУ.

б) Полномочия органа, главным в котором он является. Как правило, эти полномочия связаны с работой местной администрации или представительным органом. Как правило, проблем нет, так как полномочия очевидны.

Местная администрация.

обязательный орган. положение закреплено в законе 131. Конфликты до 2003 года - это обязательный

орган МСУ. Позиция закона противоречит позиции кс. По делу Читы кс сказал - субъекты РФ - государство в их лице не может обязывать МСУ создавать исполнительно-распорядительные органы - вопрос решает население.

Изменение концепции - противоположное решение - обязательный орган. Полномочия - производны от решения 2 вопросов

- есть ли разделение властей

- есть ли функциональное разграничение между органами МСУ.

МО само решает - зависят полномочия местн адмисчерп перечень

открытый перечень

открытый перечь о 2 органов , но вопрос объема полномочий - из конкретной

ситуации = наиболее приемлемо.