Вопрос 47.Межмуниципальное сотрудничество. Понятие и формы.

Межмуниципальное сотрудничество -способы взаимодействия муниципальных образований в целях решения вопросов местного значения - организации взаимодействия ОМСУ, выражения и защиты общих интересов МО в каждом субъекте РФ. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" посвятил межмуниципальному сотрудничеству не только отдельную статью в "Общих положениях", но и специальную гл.9, в которой достаточно четко обозначил формы, способы и направления межмуниципального сотрудничества.

В целом межмуниципальное сотрудничество направлено на то, чтобы муниципальные образования на базе своей самостоятельности на межмуниципальном уровне решали собственные - и общие для них - проблемы, используя различные организационные формы межмуниципальных объединений, предусмотренные законодательством и муниципальными правовыми актами.

Хотя практика межмуниципального сотрудничества еще складывается, уже просматривается ряд направлений, которым межмуниципальные объединения уделяют повышенное внимание. Прежде всего это насущные межтерриториальные хозяйственно-экономические проекты, которые сложно, а то и невозможно решить отдельному муниципальному образованию. Это могут быть строительство общих транспортных путей, газификация и электрификация населенных пунктов, охрана окружающей среды и т.д.

В нынешних условиях актуальна проблема подготовки квалифицированных кадров для органов местного самоуправления. Для ее решения на союзы муниципальных образований могут быть возложены задачи подготовки и переподготовки кадров для органов местного самоуправления посредством организации методических семинаров, краткосрочных и долгосрочных курсов в специализированных центрах. С этой же целью возможно заключение договоров с учебными заведениями о целевой подготовке специалистов для органов местного самоуправления.

На современном этапе развития местного самоуправления для всех без исключения муниципальных образований очевидна проблема их юридического обеспечения. Законодатель предполагает существование муниципального уровня правотворчества. Однако создать юридическую службу, а порой даже иметь одного юриста в аппарате муниципальных органов - проблема. Поэтому возможно создание на разных уровнях межмуниципального сотрудничества специальных подразделений, наподобие юридических консалтинговых фирм, назначение которых оказание правовой помощи органам местного самоуправления, подготовка информации о состоянии законодательства, содействие в пополнении компьютерных справочных правовых систем, обобщение правоприменительной, в том числе судебной, практики по различным направлениям деятельности органов местного самоуправления, проведение консультаций для руководителей и юристов муниципальных образований.

В целях представления и защиты интересов местного самоуправления ассоциации и союзы муниципальных образований могут вступать в отношения с органами государственной власти с тем, чтобы совершенствовать законодательство, консолидировать усилия представительных органов местного самоуправления при реализации права законодательной инициативы в органах власти субъектов РФ, а также реализовывать интересы местного самоуправления на федеральном уровне.

Объединения муниципальных образований помимо универсальных задач могут решать и специфические для определенных видов муниципальных образований или регионов задачи. Так, союзы муниципальных районов в рамках межмуниципальной кооперации вправе сосредоточить усилия на решении вопросов транспортного обслуживания населения, строительства дорог, предоставления услуг связи и пр. В районах с крайне неблагополучной экологической ситуацией решение проблем охраны может быть в центре внимания межмуниципального сотрудничества природной окружающей среды. Предметом повышенного внимания союзов и ассоциаций местного самоуправления в ряде районов страны являются интересы коренных малочисленных народов на территориях их компактного проживания.

В Федеральном законе 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации" предусмотрены различные организационные формы и способы межмуниципального сотрудничества.

Это советы муниципальных образований в каждом субъекте Российской Федерации, общероссийское объединение муниципальных образований, межмуниципальные хозяйственные общества и некоммерческие объединения муниципальных образований. Кроме того, Закон допускает возможность с учетом особенностей территориальной и организационной основы муниципальных образований иных объединений в рамках межмуниципального сотрудничества.

В каждом субъекте обязательно создаются советы муниципальных образований.Организация и деятельность совета осуществляется в форме ассоциаций в соответствии с Федеральным законом "О некоммерческих организациях".

Закон не определяет, в каком порядке создаются подобные советы, кто является их членом. А это важный момент в связи, во-первых, с наличием разных по уровню муниципальных образований, во-вторых, с определением того, кто будет представлять муниципальное образование в совете.

При решении первого вопроса нет четкости, должен ли совет субъекта РФ состоять из делегатов от всех муниципальных образований, созданных в субъекте, или же из представителей от групп субъектов, например, от муниципального района один представитель от районного звена, другой - от поселений, входящих в район. Думается, логика здесь должна быть простой: если это совет муниципальных образований данного субъекта РФ, в совет должны войти представители всех муниципальных единиц. Этот вывод подтверждается и тем фактором, что Закон 2003 г. называет органом объединения съезд (собрание членов) совета муниципальных образований субъекта РФ. Естественно, это будет большой по численности орган. Однако в полном составе он может собираться не часто, а для текущих дел изберет из своей среды бюро совета или иной аналогичный орган.

Не совсем простым является и второй вопрос. Казалось бы, в качестве представителя муниципального образования в совете субъекта РФ лучше видеть главу муниципального образования. Однако, как отмечалось ранее, глава муниципального образования может быть одновременно главой местной администрации, и в этом случае есть еще отдельный глава представительного органа муниципального образования. И что мешает ему представлять свою единицу в совете муниципальных образований субъекта РФ? Скорее всего определение такого представителя надо отнести к компетенции представительного органа муниципального образования. Тем более что согласно ч. 10 ст. 35 Федерального закона 2003 г. именно в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится "определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества".

В Законе 2003 г. закреплены наиболее важные полномочия съезда (собрания членов) совета муниципальных образований, в том числе утверждение устава совета, размеры и порядок уплаты членских взносов,

Формы межмуниципального сотрудничества

Объединение самих МО с организационно-ассоциативным характером (советы муниципальных образований)

Создаваемые представительными органами МО межмуниципальные хозяйственных общества в форме ЗАО и ООО и НКО в форме АНО и Фондов.

Первой такой межмуниципальной организацией стала Ассоциация сибирских городов , затем Союз городов Заполярья и Крайнего Севера

Законодательная реализация организационно- ассоциативного механизма

Впервые в законодательстве право на объединение местных властей было установлено Законом РСФСР о местном самоуправлении 1991г.

ФЗ от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ

Установил возможность создания объединений в форме ассоциаций или союзов;

Установил ПРАВО МО на объединение на региональном уровне;

ФЗ N 131-ФЗ

Установил ОБЯЗАННОСТЬ МО на объединение на региональном уровне; Форма объединения на рег. уровне - совет муниципальных образований, создаваемый в каждом субъекте Федерации.

Совет не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований и ограничивать ее.

На этот совет распространяются требования ФЗ «Об НКО». К нему применяются правила об ассоциациях

Совет вправе проводить съезды, на которых решаются такие вопросы, как

Согласно ч. 1 ст. 66 ФЗ N 131-ФЗ полномочия органов государственной власти субъектов по взаимодействию с советами МО определяются законами субъектов.

Стандартный набор для такого закона:

назначение уполномоченного должностного лица - представителя в совете;

привлечение представителей совета муниципальных образований к участию в подготовке и обсуждении проектов законов субъекта Федерации;

Органы государственной власти в пределах своей компетенции могут оказывать совету экономическую поддержку в форме предоставления субсидий, льгот по уплате налогов, зачисляемых в бюджет субъекта;

Действуют и межрегиональные объединения муниципалитетов: Союз российских городов, Союз малых городов и др.

Советы МО субъектов могут образовать Единое общероссийское объединение МО. И оно создано - Общероссийский Конгресс муниципальных образований. (далее - ЕОО)

Минимальный состав – не менее двух третей всех Советов субъектов.

В состав ЕОО могут входить иные объединения муниципальных образований.

ЕОО не вправе вмешиваться в деятельность МО и их объединений;

Компетенция:

1.Представляет предложения по составу кандидатов в представителей и членов делегации Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы;

Направлений деятельности ЕОО:

2.Мониторинг федерального законодательства с точки зрения обеспечения интересов местного самоуправления,

3. Участие в федеральном законотворческом процессе,

4.Содействие деятельности советов муниципальных образований субъектов Федерации.

(1) участвует в подготовке проектов федерального бюджета, ФЗ, иных НА по вопросам местного самоуправления и (2) регулярно представляет в Правительство аналитическую информацию о деятельности МО и др;

Со своей стороны ФОИВ обязаны информировать Конгресс о текущей деятельности по вопросам местного самоуправления, а при необходимости привлекать представителей Конгресса к участию в согласовании этих проектов;

Иные возможные, но не установленные законом механизмы

МО вправе заключать различного рода публично-правовые договоры и соглашения о сотрудничестве как между собой, так и с иными субъектами управления.

Предметом подобных соглашений (договоров) могут быть решение конкретных проблем, затрагивающих интересы двух и более муниципальных образований, объединение усилий для строительства какого-либо объекта, оказание друг другу определенной поддержки и иные предметы, вытекающие из вопросов местного значения.

Способы выражения и защиты общих интересов МО.

Бабичев И.В. В своей книге «Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций» выделяет следующие направления представления и защиты общих интересов (общих целей) муниципальных образований в масштабах субъекта РФ:

1. Участие в регулировании межбюджетных отношений по линиям "субъект РФ - муниципальный район - поселение" и "субъект РФ - городской округ".

2. Участие в формировании и реализации региональных и субрегиональных (межмуниципальных) программ устойчивого и комплексного социально-экономического развития территорий и муниципалитетов.

3. Участие в контроле за реализацией федеральных программ органов государственной власти на территории соответствующего субъекта РФ в части, затрагивающей интересы муниципальных образований и их населения.

4. Участие в формировании законодательства субъекта РФ, влияющего на деятельность муниципальных образований, включая предварительную экспертизу законов и нормативных правовых актов субъекта РФ.

5. Правовая защита (организация правовой защиты) интересов руководителей и специалистов органов местного самоуправления муниципальных образований, руководителей и специалистов муниципальных учреждений и предприятий.

6. Сбор и изучение (мониторинг), анализ информации по вопросам организации и осуществления местного самоуправления в муниципальных образованиях и работы муниципального хозяйства.

7. Сбор, изучение и распространение образцов (продуктов) лучшей практики в отраслях муниципального хозяйства.

8. Предоставление методической помощи муниципальным образованиям субъекта РФ в вопросах организации и деятельности местного самоуправления, муниципального хозяйства и межмуниципального сотрудничества;

9. Проведение научно-методической работы по изучению актуальных вопросов развития местного самоуправления и отраслей муниципального хозяйства, в том числе с привлечением ученых и специалистов.

11. Организация и проведение конкурсов на звание лучшего муниципального образования субъекта РФ по разным типам муниципальных образований, лучшего главы муниципального образования, лучшего главы местной администрации, лучшего муниципального служащего по соответствующим номинациям.

12. Подготовка и представление высшему должностному лицу и законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ ежегодного доклада о состоянии местного самоуправления и развитии муниципальных образований в субъекте РФ.

13. Участие регионального совета в международной деятельности.