учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России т2

742 Глава 42. Основы местного самоуправления в РФ

Во-первых, государство в Конституции и законах провозглашает существование местного самоуправления, его самостоятельность и вместе с тем подробнорегулирует организацию местного самоуправления. Самостоятельность местного самоуправления имеет место в рамках государственных законов. Право местного самоуправления, урегулировать свою деятельность в собственных уставах и иных нормативных правовых актах также гарантируется государством. А сами такие акты не могут выходить за границы дозволенного.

Во-вторых, государство может не только разграничить сферы ведения свои и местного самоуправления, но и подключить местное самоуправление к реализации государственных функций. В таком случае органы местного самоуправления выступают уже от имени государства и участвуют в осуществлении государственной власти — отсюда и двойственная природа местного самоуправления как общественной и государственной власти одновременно. Эта особенность взаимоотношений отражена в ч. 2 ст. 132 Конституции: «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству».

В-третьих, государство призвано оказывать поддержку местному самоуправлению. Установленное Конституцией РФ отделение органов местного самоуправления от органов государственной власти следует понимать лишь в одном плане — в интересах обеспечения самостоятельности местного самоуправления. Однако отсюда не следует, что государство и его органы могут сказать местному самоуправлению: ты свободно, от нас независимо, а потому плыви как хочешь. Без помощи государства местное самоуправление не в состоянии справиться со своими задачами.

Государственная поддержка местного самоуправления осуществляется в таких главных направлениях:

наполнение финансовыми средствами местных бюджетов за счет , отчислений из государственного бюджета; компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; предоставление дотаций, субвенций и иных форм финансовой помощи;

поддержка повседневной деятельности местного самоуправления; организация совместных проектов с органами местного само-

управления, муниципальными образованиями; принятие на себя тех задач, решение которых непосильно или за-

труднительно для местного самоуправления, но напрямую связано с

§ 1. Сущность и основы организации местного самоуправления на соврем, этапе 743

его интересами (энергетика, коммунальное обслуживание, дороги, связь и т.д.);

защита интересов местного самоуправления, в том числе при попытках ограничить его права;

обеспечение местному самоуправлению права на судебную защиту его интересов;

обобщение и распространение передового опыта местного самоуправления.

В-четвертых, государство и его органы имеют право контроля за соблюдением в деятельности местного самоуправления интересов государства и норм законодательства.

Вторая часть этого тезиса более понятна — местное самоуправление обязано соблюдать законы государства, есть органы, которые за этим осуществляют контроль и надзор, и они добиваются, чтобы местное самоуправление соблюдало это условие. Федеральный закон 2003 г. гласит, что местное самоуправление несет ответственность перед государством за соблюдение законодательства, а противоречащие закону акты местного самоуправления подлежат отмене.

Первая часть тезиса — контроль за соблюдением в деятельности местного самоуправления интересов государства — требует пояснений. К сожалению, порой самостоятельность местного самоуправления гипертрофируют настолько, что оно, существуя в государстве, трактуется как неподвластная ему субстанция. Такого быть не может.

Государство вправе контролировать деятельность местного самоуправления с позиций не только законности, но и соблюдения государственных интересов, если даже формального нарушения закона нет налицо. Конечно, при этом возникает так называемый фактор целесообразности, например, орган местного самоуправления вправе направить финансовые средства на одни цели, а государственный орган видит другой путь их использования. Возникает опасность мелкой и постоянной опеки местного самоуправления со стороны государственных органов. Однако это предполагает не отказ от права государства требовать учета общегосударственных интересов в местном самоуправлении, а правовое уточнение круга вопросов, в которых проявляются государственные интересы (финансы, территориальные изменения, общественный порядок, права граждан и т.д.), порядка согласования проектов решений органов местного самоуправления с государственными органами, механизмов разрешения конфликта.

В-пятых, у государства нет права на административную отмену актов местного самоуправления. Любой спор о законности соответствующего акта местного самоуправления разрешается в судебном по-

рядке, если предварительные консультации и согласования не привели к его отмене самим органом, издавшим соответствующий акт. Для некоторых видов актов местного самоуправления иной путь признания их недействительными, кроме судебного, вообще невозможен, например для решения местного референдума.

3. Территориальная организация местного самоуправления

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в территориальных единицах, именуемых муниципальными образованиями. В соответствии с Законом муниципальным образованием являются: 1) городское поселение; 2) сельское поселение; 3) муниципальный район; 4) городской округ; 5) внутригородская территория города федерального значения.

Федеральный закон 2003 г. устанавливает так называемую двухуровневую систему местного самоуправления. Однако наличие уровней не обусловлено подчинением одного другому — подчинение вообще' не предусмотрено для отношений в местном самоуправлении. Выделение уровней связано с другим фактором — тот из них, который считается более высоким, может наделяться отдельными государственными полномочиями. Поэтому лучше называть уровни местного самоуправления не низший и высший, а первый и второй.

Первый уровень местного самоуправления, если идти «снизу вверх», представлен следующими муниципальными образованиями: сельское поселение; городское поселение; внутригородская территория города федерального значения.

Сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сёл, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городское поселение — город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с Федеральным законом 2003 г. и законами субъектов РФ);, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Внутригородская территория города федеральногозначения — часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и

§ 1. Сущность и основы организации местного самоуправления на соврем, этапе 745

(или) через выборные и иные органы местного самоуправления. На-

,помним, что городами федерального значения являются Москва и Санкт-Петербург; следовательно, для других городов, имеющих внут-

реннее деление на районы или округа, местное самоуправление по новому Закону не предусмотрено.

Сельскому поселению, городскому поселению, внутригородской территории города федерального значения как муниципальным образованиям не могут передаваться отдельные государственные полномочия.

Второй, более высокий уровень местного самоуправления представлен такими муниципальными образованиями, как муниципальный район, городской округ.

Муниципальный район — несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Городской округ — городское поселение, не входящее в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Как видим, муниципальным районам и городским округам могут передаваться отдельные государственные полномочия. Муниципальный район является единственным видом муниципальных образований, в состав которого входят другие муниципальные образования — сельские поселения и городские поселения. Помимо этого в состав муниципального района входит вместе с поселениями и так называемая межселенная территория — территория, находящаяся вне границ поселений.

Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ. При этом соблюдается ряд правил, установленных Федеральным законом 2003 г. В частности, вся территория субъекта РФ, за исключением территорий с низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями — т.е. пер-

746 Глава 42. Основы местного самоуправления в РФ

вым уровнем муниципальных образований, которые, в свою очередь, входят в состав муниципальных районов (таким образом, за пределами муниципальных районов остаются только городские округа).

Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения; при этом в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

В границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. А в границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый). Отдельные исключения допустимы и устанавливаются законом субъекта РФ.

Размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения. При определений границ сельского поселения как муниципального образования учитывается так называемый фактор пешеходной доступности — если в него входят несколько населенных пунктов, надо, чтобы любой житель мог добраться до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня. Для муниципального района Закон ввел критерий транспортной доступности — до административного центра района и обратно житель любого поселения должен «обернуться» в течение рабочего дня.

Городской округ как муниципальное образование создается законом субъекта РФ путем преобразования в данную муниципальную единицу городского поселения или муниципального района. Условие — наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения, городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.

Изменение границ, а также преобразование муниципальных образований (объединение, разделение, изменение статуса городского

поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа) осуществляются законами субъектов РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти. Для определенных видов реформирования требуется согласие населения, выраженное путем голосования либо на сходах граждан, или мнение населения может выражать соответствующий представительный орган муниципального образования.

Муниципальные образования в соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами вправе устанавливать официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности. Официальные символы и порядок их использования устанавливаются уставами муниципальных образований и (или) нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

§ 2. Компетенция муниципальных образований

Компетенция муниципальных образований раскрывается в двух взаимосвязанных понятиях — предметы ведения и полномочия. Предметы ведения — это сферы общественной жизни, в которых действуют местное самоуправление и его органы. Полномочия — это права и обязанности местного самоуправления и его органов по реализации своих функций.

Компетенция муниципальных образований раскрывается в Конституции РФ и федеральном законодательстве через категорию «вопросы местного значения». Федеральный закон 2003 г. определяет их как «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно»,

Исходя из этого, основу выделения категории «вопросы местного значения» следует видеть не в их обособленности от вопросов уровня субъекта РФ или Федерации в целом. Чаще всего наблюдается обратное — вопросы местного значения являются продолжением вопросов государственного значения; Критерии для выделения вопросов местного значения таковы: а) важность именно для данной территории и. жизнеобеспечения ее населения; б) самостоятельность населения или органов местного самоуправления в решении данных вопросов.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выделяет вопросы местного значения для поселений (т.е. единые для сельских и городских поселений), для муниципального района и городского округа. Фактически цо тексту Закона очень часто используются одинаковые формулировки для обозначения вопросов местного значения муниципальных образований. И это не случайно, поскольку местное самоуправление в принципе занимается одними и теми же проблемами на всех уровнях. Другое дело, что объем вопросов может, быть разным.

Приводим обобщенный перечень вопросов местного значения, отнесенных к ведению большинства муниципальных образований:

формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального образования и контроль за исполнением данного бюджета;

установление, изменение и отмена местных налогов И сборов муниципального образования;

владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах муниципального образования, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения;

участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

создание условий для обеспечения населения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

организация или содействие организации образования населения;

организация библиотечного обслуживания населения; создание условий для организации досуга и обеспечения населе-

ния услугами организаций культуры; охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников

истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах муниципального образования;

организация или содействие организации медицинского обслуживания населения;

обеспечение условий для развития массовой физической культуры и спорта;

создание условий для массового отдыха населения и организация обустройства мест массового отдыха;

организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организация благоустройства и озеленения территории, исполь-

зования и охраны лесов; планирование застройки территории, территориальное зонирова-,

ние земель, установление правил землепользования и застройки территории муниципального образования, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление контроля за использованием земель;

организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения. Вопросы местного значения при их общности для муниципальных образований имеют свои особенности для того или иного уровня.

На более высоком уровне предполагаются организационные задачи в , интересах всей территории и нижестоящих муниципальных образований, это учитывается и в формулировании вопросов местного значения, и в ихзакреплении за соответствующим уровнем. Покажем это на примерах соотношения вопросов местного значения муниципального района и поселений (т.е. единиц, входящих в район).

Каждый уровень местного самоуправления составляет и принимает свой бюджет. Вместе с тем к ведению муниципального района отнесено выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в его состав, за счет средств бюджета муниципального района.

К ведению муниципального района отнесена организация электро- и газоснабжения поселений, а непосредственно обслуживание населения этими и другими ресурсами является задачей поселений. .

Обеспечение малоимущих жилищем и обслуживание жилищного фонда — сфера деятельности поселений, в числе вопросов местного значения районов это не названо.

К ведению муниципальных районов отнесена организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ; организация предоставления дополнительного образования и- общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в ка-

никулярное время. Органы местного самоуправления поселений могут оказывать содействие в реализации соответствующих задач.

Общее библиотечное обслуживание населения — задача поселений. А муниципальный район отвечает за организацию библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора).

Муниципальный район отвечает за организацию оказания скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлини- ческих и больничных учреждениях. Поселения содействуют решению соответствующих задач, тем более что это напрямую отражается на обслуживании их населения.

К ведению муниципального района Закон относит опеку и попечительство, а поселений — содействие решению соответствующих вопросов.

Вопросом местного значения для муниципального района является организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией. Поселения участвуют в решении данной задачи.

Муниципальный район организует мероприятия межпоселенческого характера по охране окружающей среды, экологический контроль объектов производственного и социального назначения на территории муниципального района, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти. Поселения могут быть инициаторами и участниками соответствующих акций.

Поселения отвечают за сбор и вывоз бытовых отходов и мусора, муниципальный район организует утилизацию и переработку бытовых и промышленных отходов.

Вопросом местного значения для поселения является ведение архива. К ведению муниципального района относится формирование и содержание муниципального архива, хранение архивных фондов поселений.

К ведению поселений относится организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов.

Федеральный закон 2003 г., устанавливая круг вопросов местного значения для различных видов муниципальных образований, устанавливает, что органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не отнесенныеккомпетенции органовместного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными закона-

ми и законами субъектов РФ, но только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).

Кроме того, органы местного самоуправления отдельных поселений вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района; в свою очередь органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений.

Федеральный закон 2003 г. наделяет органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов следующими полномочиями:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;

2)установление официальных символов муниципального образования;

3)создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;

4)установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;

5)организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного

самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

6) принятие и организация выполнения планов и программ ком- плексногосоциально-экономическогоразвитиямуниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством РФ;

752Глава 42. Основы местного самоуправления в РФ

7)учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

8)осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами.

Органы местного самоуправления могут обладать и другими полномочиями в соответствии с данным Федеральным законом, уставами муниципальных образований.

Как говорилось ранее, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Возникает вопрос: что такое «отдельные государственные полномочия» и в каком порядке можно наделять ими органы местного самоуправления?

Федеральный закон 2003 г. (ст. 19) применил такой подход: если полномочия органов местного самоуправления установлены федеральными законами и законами субъектов РФ и касаются вопросов, не отнесенных данным Федеральным законом к вопросам местного значения, тогда они являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Для соответствующего регулирования возможно использование только формы закона (федерального или субъекта РФ), наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.

Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсрв.и финансовых средств. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и его должностными лицами. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

§3. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в осуществлении

местного самоуправления

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает набор институтов непосредственной демократии, используемых в местном самоуправлении и позволяющих населению участвовать в решении вопросов местного значения. Поскольку характеристику институтов непосредственной демократии мы дали в разд. 3 данной книги, ограничимся их кратким обзором применительно к местному самоуправлению.

Местный референдум. Он проводится в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения и должен охватить всю территорию муниципального образования.

Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования по инициативе, выдвинутой: 1) гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие в местном референдуме (надо собрать подписи не менее 5% граждан, которые могут быть участниками референдума на данной территории); 2) избирательными объединениями, иными обще-

ственными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом; 3) совместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации.

Представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30дней содня поступления документов о выдвижении инициативы проведения местного референдума. В местном референдуме имеют право участвовать граждане Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования.

Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, ихдолжностными лицами или органами местного самоуправления.

Решение о проведении местного референдума, а также принятое на референдуме решение может быть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной власти.

Муниципальныевыборы.Этивыборыпроводятсявцеляхизбрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Они назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом образования. В случаях, установленных федеральным законом, муниципальные выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией муниципального образования или судом.

Гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектовРФ.

Итоги муниципальных выборов подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Голосование по отзыву депутата и члена выборного органаместного

самоуправления. Законодательство о местном самоуправлении предусматривает, что полномочия депутатов и должностных лиц местного самоуправления, избранных населением, могут быть досрочно прекращены в результате их отзыва.

Федеральный закон 2003 г. устанавливает, что голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных данным Федеральным законом. Основаниями для отзыва соответствующего лица могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Процедура отзыва должна обеспечивать данному лицу возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

Голосование по вопросам изменения границ и преобразования муници-

пальногообразования.ВсоответствиисФедеральнымзаконом2003г.в целях получения согласия населения при изменении границ муниципального образования, преобразовании муниципального образованияпроводится голосование по этим вопросам. Такогородаголосование проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории.

Голосование назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных данным Федеральным законом. При такого рода голосованиях, во-первых, разрешается проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами; во-вторых, голосование в данном случае выявляет волю населения, но решение об изменении границ или преобразовании муниципального образования оформляется законом субъекта РФ.

Голосование по вопросам изменения границ или преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в Нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муници-

пального образования, на его преобразование считается полученным, если за них проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.

Сход граждан. Федеральный закон 2003 г. установил, что в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Он правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек. Проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации. Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным. На сходе граждан председательствуют глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан.

Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения.

Правотворческая инициатива граждан. Суть правотворческой инициативы заключается в том, что граждане вносят проект муниципального правового акта, который подлежит рассмотрению компетентным органом или должностным лицом местного самоуправления. С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования (при отсутствии этого акта, на основе Федерального закона 2003 г.). Минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается указанным актом и не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

Внесенный проект муниципального правового акта подлежит обязательному рассмотрению органом или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня внесения. Представителям инициативной группы граждан должна быть обеспе-

чена возможность изложения своей позиции при рассмотрении указанного проекта,

Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан.

Территориальноеобщественноесамоуправление. Подтерриториальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории.

Территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением посредством проведения собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов этого самоуправления. Территориями, где осуществляется территориальное общественное самоуправление, могут являться: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой домгруппа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.

Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории (обычно это комитеты).

Территориальное общественное самоуправление образуется на собраниях или конференциях граждан по вопросу его организации и осуществления. Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации его устава уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Порядок регистрации устава ТОС определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации.

К исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправле-

ние, относятся: установление структуры его органов; принятие устава, внесение в него изменений и дополнений; избрание органов; определение основных направлений деятельности; утверждение сметы доходов и расходов и отчета о ее исполнении; рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов.

Органы территориального общественного самоуправления представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории, обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан. Они могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории и другую за счет средств как граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета.

Публичные слушания. Для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания. Инициаторами таких слушаний могут быть население, представительный орган или глава муниципального образования.

На публичные слушания должны выноситься: проект устава муниципального образования; проект местного бюджета и отчет о его исполнении; проекты планов и программ развития муниципального образования; вопросы о преобразовании последнего.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Собрание граждан. Для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и его должностных лиц, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования могут проводиться собрания граждан.

Собрание граждан проводится по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления. Собрание граждан может принимать обращения к органам и должностным лицам ; местного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами и

должностными лицами местного самоуправления. Обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению компетентными органами и должностными лицами местного самоуправления, с направлением письменного ответа.

Порядок назначения и проведения собрания граждан, а также полномочия собрания граждан определяются Федеральным законом 2003 г., уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления.

Конференция граждан (собрание делегатов). Федеральный закон 2003 г. гласит, что в случаях, предусмотренных уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления, полномочия собрания граждан могут осуществляться конференцией граждан (собранием делегатов).

Порядок назначения и проведения конференции граждан (собрания делегатов), избрания делегатов определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления.

Опрос граждан. Это относительно новый институт непосредственной демократии, предусмотренный для местного самоуправления Федеральным законом 2003 г. Опрос проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти.

Результаты опроса носят рекомендательный характер. В опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом. Опрос граждан проводится по инициативе: представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования — по вопросам местного значения; органов государственной власти субъектов РФ — для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения.

Порядок назначения и проведения опроса граждан определяехся уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами его представительного органа.

Решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования. В нормативном правовом акте представительного образования о назначении опроса граждан устанавливаются: дата и сроки проведения опроса; формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса; методика опроса; форма опросного листа; минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе. Жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения.

Обращениягражданворганыместногосамоуправления.Правограждан на индивидуальные и коллективные обращения установлено Конституцией РФ, оно может быть реализовано и на уровне местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом 2003 г. должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца.

Порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления устанавливаются законами субъектов РФ и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

§ 4. Органы и должностные лица местного самоуправления

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» использует понятие «структура органов местного самоуправления». Согласно ст. 34 структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительнораспорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Обязательными в структуре указанных органов являются представительныйорганмуниципальногообразования, главамуниципальногооб-, разования, местная администрация (исполнительно-распорядитель- ный орган муниципального образования), за исключением случаев, предусмотренных данным Законом. Следовательно, у муниципального образования нет выбора, оно должно предусмотреть эти органы.

Правда, в числе иных органов местного самоуправления в Законе названы контрольный орган и избирательная комиссия муниципального образования. Весьма сомнительно, что избирательная комиссия — орган, создаваемый по усмотрению, тем более что Федеральный закон 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» называет ее среди других избирательных комиссий, образуемых в обязательном порядке. В 2005 г. в Закон 2003 г. внесено изменение: указанная избирательная комиссия является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления (!?). Таким образом, из прямо названных в Федеральном законе 2003 г. органов местного самоуправления остается контрольный орган муниципального образования, который пока еще действительно образован не повсеместно. «Иные органы» местного самоуправления, о возможности создания которых говорит Закон, нам не известны.

Федеральный закон 2003 г. гласит, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования. Это означает: что бы ни говорил сам этот Закон, а также законы субъектов РФ о местном самоуправлении, для конкретного муниципального образования соответствующие органы могут быть предусмотрены лишь его уставом. Однако в одном вопросе у муниципальных образований нет усмотрения — в наименованиях. Федеральный закон 2003 г. определил: наименования представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Как отмечалось ранее, согласно Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Соответственно участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления по общему правилу не предполагается и допускается только в случаях и порядке, установленных Федеральным законом.

1.Представительныйорганмуниципальногообразования

В поселениях представительный орган состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Он может осуществлять свои