учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России т2

Закон позволяет палате передать дело на рассмотрение пленума: в соответствии со ст. 73 Закона 1994 г. в случае, если большинство участвующих в заседании палаты судей склоняются к необходимости принять решение, не соответствующее правовой позиции, выраженной в ранее принятых решениях Конституционного Суда, дело передается на рассмотрение в пленарное заседание.

К решениям Конституционного Суда предъявляется ряд требований. Согласно ст. 74 Закона 1994 г. они должны основываться на материалах, исследованных Конституционным Судом. Он принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов.

Конституционный Суд принимает постановления и дает заключения только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта или компетенции органа, конституционность которых подвергается сомнению в обращении. Суд при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Итоговое решение Конституционного Суда подписывается всеми судьями, участвовавшими в голосовании. Закон о Конституционном Суде предусматривает такое понятие, как особоемнение судьи. Согласно ст. 76 Закона судья Конституционного Суда, не согласный с решением Суда, вправе письменно изложить свое особое мнение. Оно приобщается к материалам дела и подлежит опубликованию в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации» вместе с решением Суда.

Судья, голосовавший за принятое постановление или заключение по существу рассматриваемого Конституционным Судом вопроса, но оставшийся в меньшинстве при голосовании по какому-либо другому вопросу или по мотивировке принятого решения, вправе письменно изложить свое мнение о несогласии с большинством судей. В таком случае письменное несогласие судьи также приобщается к материалам дела и подлежит опубликованию в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

По мнению некоторых российских исследователей, особое мнение судьи не имеет никакого значения для вступления в силу решения Конституционного Суда, оно лишь «будоражит» политическую и научную общественность, а также является средством, помогающим судье «очистить свою совесть» для истории. Между тем в научном плане многие особые мнения судей Конституционного Суда стали источни-

§ 6. Решения Конституционного Суда РФ: виды, принятие,- юридическая сила 663

ками, без которых почти не обходится полемика по соответствующей проблеме.

Решение Конституционного Суда провозглашается в полном объеме в открытом заседании Суда немедленно после его подписания. Постановления и заключения Конституционного Суда не позднее чем в двухнедельный срок со дня их подписания направляются: судьям Конституционного Суда; сторонам; Президенту, Совету Федерации, Государственной Думе, Правительству, Уполномоченному по правам человека; Верховному Суду, Высшему Арбитражному Суду, Генеральному прокурору, министру юстиции. Решения Конституционного Суда могут быть также направлены другим государственным органам и организациям, общественным объединениям, должностным лицам и гражданам.

Постановления и заключения Конституционного Суда подлежат незамедлительному опубликованию в «Собрании законодательства Российской Федерации», «Российской газете», официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ, которых касается принятое решение. Также решения Конституционного Суда публикуются в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации», а при необходимости и в иных изданиях.

3. Юридическая силарешений Конституционного Суда РоссийскойФедерации

Решение Конституционного Суда окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силунемедленно после его провозглашения.

Решение Конституционного Суда действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами. Юридическая сила постановления Суда о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого же акта.

Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; признанные несоответствующими Конституции РФ не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению. Решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными, не подлежат исполнению и должны быть пересмотрены в установленных федеральным законом случаях.

Важно отметить и следующее: признание акта неконституционным влечет «цепную реакцию» в утрате силы и отмене не только данного акта, но и иных, связанных с ним и обусловленных им актов и

договоров. А если речь идет о нормативном акте субъекта РФ, договоре субъекта РФ, решение Конституционного Суда является основанием для отмены в установленном порядке аналогичных актов и договоров других субъектов.

В случае если решением Конституционного Суда нормативный акт признан не соответствующим Конституции РФ полностью или частично либо из решения Конституционного Суда вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании, государственный орган или должностное лицо, принявшие этот нормативный акт, рассматриваютвопрос о принятии нового нормативного акта, ко-

. торый должен, в частности, содержать положения об отмене нормативного акта, признанного не соответствующим Конституции РФ полностью, либо о внесении необходимых изменений и (или) дополнений в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части. До принятия«нового нормативного акта непосредственно применяется Конституция РФ.

В случае если решением Конституционного Суда нормативный акт признан не соответствующим Конституции РФ полностью или частично либо из решения Суда вытекает необходимость устранения пробела в правовом регулировании:

1) Правительство не позднее трех месяцев после опубликования решения Конституционного Суда вносит в Государственную Думу проект нового федерального конституционного закона, федерального закона или ряд взаимосвязанных проектов законов либо законопроект о внесении изменений и (или) дополнений в закон, признанный неконституционным в отдельной его части. Указанные законопроекты рассматриваются Государственной Думой во внеочередном порядке;

2)Президент,Правительствонепозднеедвухмесяцевпослеопубликования решения Конституционного Суда отменяют нормативный акт соответственно Президента или Правительства, принимают новый нормативный акт либо вносят изменения и (или) дополнения в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части;

3) законодательный (представительный) орган государственной властисубъектаРФвтечениешестимесяцевпослеопубликованиярешения Конституционного Суда вносит необходимые изменения в конституцию (устав) субъекта, отменяет признанный неконституционным закон субъекта, принимает новый закон субъекта или ряд взаимосвязанных законов либо вносит изменения и (или) дополнения в закон субъекта, признанный неконституционным в отдельной

§ 6. Решения Конституционного Суда РФ: виды, принятие, юридическая сила 665

его части. Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) вносит соответствующий законопроект в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не позднее двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда. Если по истечении шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ не будут приняты предусмотренные настоящим пунктом меры в связи с решением Конституционного Суда, применяется механизм ответственности, предусмотренный федеральным законодательством;

4) высшее должностное лицо субъекта РФ не позднее двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда отменяет признанный неконституционным нормативный акт, принимает новый нормативный акт либо вносит изменения и (или) дополнения в нормативный акт, признанный неконституционным в отдельной его части. Если по истечении двух месяцев после опубликования решения Конституционного Суда высшим должностным лицом субъекта РФ не будут приняты предусмотренные настоящим пунктом меры в связи с решением Конституционного Суда, применяется механизм ответственности, предусмотренный федеральным законодательством;

5) федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, заключившие признанные полностью или частично не соответствующими Конституции РФ договор между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, договор между органами государственной власти субъектов РФ, не позднее двухмесяцев после опубликования решения Конституционного Суда вносят в соответствующий договор изменения и (или) дополнения или Прекращают действие договора.

Неисполнение, ненадлежащее исполнение либо воспрепятствование исполнению решения Конституционного Суда влечет ответственность, установленную федеральным законом.

Как видим, на основании решения Конституционного Суда положения соответствующего акта утрачивают силу. Но официальная их отмена осуществляется органом, принявшим данный акт. К сожалению, российский законодатель не ввел вариант, существующий в ряде зарубежных стран, где конституционный суд не только признает акты (нормы) противоречащими конституции государства, но и отменяет их. Российский Конституционный Суд неоднократно выражал по

этому поводу Свою позицию, суть которой состоит в том, что орган конституционного правосудия оценивает акт (нормы), а их официальным приведением в соответствие с основным законом занимается компетентный орган. Но получается несколько неестественная ситуация, когда утратившие юридическую силу по решению Конституционного Суда акты (нормы) формально некоторое время остаются действующими. К тому же отсутствие или недостаточность правовой культуры могут сказаться на том, что соответствующий орган будет уклоняться от внесения корректировок в свои акты — не случайно законодательство на этот случай ввело такие конституционно-право- вые санкции, как роспуск законодательного органа субъекта РФ и отрешение от должности главы исполнительной власти субъекта РФ Президентом РФ.

Р а з д ел XII

ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

670 Глава 37. Становление системы органов государственной власти субъектов РФ

§ 1. Краткая история формирования системы местных органов власти в России

1.Дореволюционноеместноегосударственноеуправление

Царская Россиия была унитарным государством. Как отмечалось в разд. 5 книги, в предреволюционный период число губерний составляло 78. Непосредственно центральной власти подчинялись 49 губерний. Остальные губернии входили в состав генерал-губернаторств. В некоторые из генерал-губернаторств включались также иные адми- нистративно-территориальные единицы.

Генерал-губернатор и губернатор назначались Императором. Ге- нерал-губернатор был выше по рангу и имел право доклада непосредственно Царю. Главы административных единиц, входивших в состав генерал-губернаторств, могли сноситься с центром только через гене- рал-губернаторов. Губернаторы обычных губерний подчинялись министру внутренних дел. Генерал-губернаторы могли получать повеления непосредственно от Императора. Всякие новые меры, касающиеся дел генерал-губернаторства, требовали предварительного заключения генерал-губернатора.

Губернатор, по существу, представлял центральную власть на соответствующей территории, олицетворял единое государственное управление, хотя управление губерниями и относилось к местному государственному управлению. Содействовали ему в выполнении функций губернское правление — исполнительный орган губернатора, канцелярия губернатора и чиновники особых поручений. Губернское правление было коллегиальным органом, который иногда решал вопросы, но чаще выполнял совещательные функции.

Губернатор был председателем различных совещательных учреждений — присутствий, комитетов, комиссий, совещаний. Они выполняли функции, скорее, не управления объектами, а надзора в соответствующих сферах, что как раз и усиливало роль губернатора. Присутствия, совещания и т.д. позволяли ему надзирать за земскими и городскими органами самоуправления, фабричными делами (реально — не только промышленностью, но и рабочим движением), питейными делами (важнейший источник средств госбюджета), выполнением воинской повинности, работой органов правосудия и охраны правопорядка, обеспечением прав православного духовенства и т.д. Заправляли делами в губернской администрации чиновники, многие из которых были в подчинении не только губернатора, но и центральных ведомств. Губернатор был одновременно представителем министерства внутренних дел на территории губернии, высшим должностным

§ 1. Краткая история формирования системы местных органов власти в России 671

начальником для чинов полиции, но вместе с тем отвечал за исполнение органами полиции их функций надзора в отношении иных органов и учреждений. Губернатор издавал обязательные постановления в целях правильного и успешного «исполнения узаконений об общественном благочинии, порядке и безопасности».

В губерниях не было представительных учреждений как органов власти губернии, избираемых населением либо формируемых иным путем. Объяснение этому видится не столько в слабом развитии теории представительства в России (в научном плане данный вопрос освещен российскими исследователями, особенно во второй половине XIX в. и в начале XX в.), сколько в том, что начала народного представительства больше связывались либо с низовым, либо с общегосударственным уровнями. Отсюда — сначала создание земского и городского самоуправления в виде выборных органов населения, затем — общегосударственные представительные органы в виде избираемой Государственной думы и Государственного совета, сначала формируемого Царем, а с появлением Думы — частично избираемого сословиями. А средний, губернский уровень считался фундаментом государственной администрации. Поэтому в губерниях существовали лишь зачатки сословного представительства в виде губернских дворянских собраний, а с появлением земств — их представительства на губернском уровне в виде губернского земского собрания, состоявшего из ряда лиц по должности (в том числе председателя и членов губернской земской управы) и гласных, избиравшихся уездными земскими собраниями.

2.Советскийпериод

При советской власти в РСФСР вначале осталось деление на губернии. Некоторое время существовали и области, объединяющие несколько губерний. Но этот вариант территориальной организации не прижился. Деление на губернии осталось, но к 30-м гг. они стали областями (для наименования некоторых единиц использовалось и второе слово — край).

В системе власти на местах наблюдаются два важных новшества:

отказ от идеи местного (земского) самоуправления как института, самостоятельного от государственной власти. Советы всех уровней были объявлены частью единой государственной власти;

отнесение не только сельсоветов (бывших волостей) и поселков, районов (бывших уездов) и городов, но также и областей, краев к числу административно-территориальных единиц, где создаются местные органы государственной власти;

672 Глава 37. Становление системы органов государственной власти субъектов РФ

повсеместное введение двух видов местных органов — представительных и исполнительных.

Таким образом, в отличие от дореволюционной России, где губернии были фундаментом государственного бюрократического аппарата, в советское время хотя бы в формальном плане в областях и краях учреждается представительный орган — краевой, областной съезд Советов рабочих, красноармейских и крестьянских депутатов (он формировался из делегатов, избранных нижестоящими съездами Советов), а его исполнительным органом становится избираемый съездом исполнительный комитет (формировавший из своего состава президиум исполнительного комитета) — одновременно местный орган государственного управления и часть системы общегосударственного управления.

После принятия Конституции СССР 1936 г. повсеместно съезды Советов были заменены соответствующими Советами депутатов трудящихся, депутаты стали избираться путем прямых выборов. Краевой, областной Совет избирал из числа своих депутатов исполнительный комитет (сокращенно — исполком), состоявший из председателя, заместителей председателя, секретаря исполкома, работавших на штатной основе, и членов исполкома, выполнявших свои обязанности на общественной основе (однако многие из них были руководителями отделов и управлений исполкома — отраслевых органов управления).

Система «Совет — исполнительный комитет» в принципе сохранялась до перестройки 80—90-х гг. XX в. Реально депутаты полностью зависели от исполкома, а председатель исполкома краевого, областного Совета фактически был и председателем Совета, хотя официально такого поста не существовало. В свою очередь и исполкомы, и Советы в целом полностью зависели от органа правящей партии соответствующего уровня.

Желание повысить роль Советов, самостоятельность депутатов привело организаторов перестройки в 80—90-е гг. XX в. к идее организационно несколько обособить Советы от исполкомов, для чего ввести должность председателя Совета наряду с должностью председателя исполкома. Частичный рост роли депутатского корпуса имел место, но не более того, к тому же партия стремилась «посадить» на пост председателя местного Совета первого секретаря соответствующего партийного органа, что совершенно не устраивало новых политиков, пришедших в Советы на гребне демократической волны — они-то собирались не укреплять, а ослаблять влияние КПСС,

§1. Краткая история формирования системы местных органов власти в России 673

3.Реформы России 90-х гг. XX в.

Вэто время в Российской Федерации предпринимаются свои, в значительной мере самостоятельные от власти союзного центра меры по созданию новой системы власти на местах.

Во-первых, Россия возвращается к идее местного самоуправления.

Постепенно районные, городские, сельские и поселковые Советы, т.е. низовые звенья системы местных органов государственной власти, были выведены из системы государственных органов и объявлены органами местного самоуправления.

Во-вторых, произошло «разведение» должностейвсоветскихипартийных органах. Решениями Съезда народных депутатов РСФСР, затем и указами первого российского Президента запрещалось партийным лидерам (любых партий) быть руководителями Советов.

В-третих, реформируется федеративное устройство. Субъектами Российской Федерации стали не только единицы, в которых учитывался национально-этнический признак — автономные республики (позже — просто республики в составе Российской Федерации), автономные области и автономные округа, но также и территориальные единицы — края, области, города федерального значения. С объявлением этих единиц субъектами РФ принципиально изменился статус их органов — они перестали быть местными органами государственной власти. Теперь это органы государственной власти субъектов РФ.

Что касается видов и порядка формирования этих органов, страна прошла через сложные реформы, однако и в наши дни процессы нельзя считать завершенными.

Напомним, в 1991 г., когда был избран первый Президент РФ, в краях, областях существовали соответствующие Советы народных депутатов и избираемые ими исполкомы. По порядку формирования эти органы были официально самостоятельны и независимы от центра. По существу, у Президента РФ не было своей вертикали власти. В ситуации непростых отношений с руководством Союза ССР последнее вполне могло вести (и вело) свою политику, адресованную органам власти краев, областей, перетягивая их на свою сторону и противопоставляя Президенту РФ.

Поэтому когда часть руководства Союза ССР в интересах недопущения развала СССР объявила 19 августа 1991 г. о создании Государственного комитета по чрезвычайному положению (ГКЧП) и когда . первый Президент РФ резко выступил против этого и одержал победу, его первыми шагами внутри Российской Федерации стало создание и укрепление вертикали исполнительной власти.

674 Глава 37. Становление системы органов государственной власти субъектов РФ

Постановлением Верховного Совета РСФСР от 21 августа 1991 г. «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий государственного переворота в СССР» в краях, областях, автономных областях, автономных округах вводилась должность главы администрации, который стал правопреемником исполнительного комитета; право назначать и освобождать этих должностных лиц было предоставлено Президенту РСФСР. Сам Президент тут же усиливает вертикаль и в своем Указе от 22 августа 1991 г. «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» объявляет, что все они (снизу доверху) входят в единую, подчиненную ему систему исполнительной власти.

Свое определяющее положение в системе исполнительной власти субъектов РФ Президент старается всячески сохранить. 24 октября 1991 г. принимается Закон РФ «О выборах главы администрации». Он гласит, что выборы глав органов государственного управления в краях, областях, автономной области, автономных округах, местной администрации в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется гражданами РСФСР на основе всеобщего избирательного права. Однако 5-й Съезд народных депутатов РСФСР принимает 1 ноября 1991 г. постановление «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы», в котором признает нецелесообразными выборы глав администраций и запрещает их на период до 1 декабря 1992 г. Главы администраций приводятся к должности путем назначения. В постановлении Съезда отражен Указ Президента РСФСР от 25 ноября 1991 г. (с дополнениями от 10 января 1992 г.), в котором определялось, что главы администрации краев, областей, автономной области, автономных округов, как и главы административных центров этих субъектов, назначаются на должность Президентом с внесением на согласование кандидатур в соответствующие Советы.

Законом РСФСР от 5 декабря 1991 г. «О некоторых вопросах правового регулирования деятельности краевых, областных Советов народных депутатов» предусмотрено, что эти Советы избирают из своего состава так называемый малый Совет. Его численность — не более одной пятой от числа народных депутатов, установленной для соответствующего краевого, областного Совета. Малый Совет осуществляет все полномочия Совета, за некоторыми исключениями.

5 марта 1992 г. принимается Закон РФ о краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации. Закон определяет краевой, областной Совет как представительный орган

' § 1. Краткая история формирования системы местных органов власти в России 675

государственной власти края, области, а краевую, областную администрацию — как исполнительный орган государственной власти (орган государственного управления) края, области. Депутаты краевого, областного Совета и глава краевой, областной администрации избираются населением. Однако норма о выборах главы вводилась в действие «с момента назначения первых выборов главы администрации». Закон от 5 марта был распространен и на другие субъекты РФ.

Как применять Закон в части Советов в соотношении с упоминавшимся актом о малых Советах? Тут особой проблемы не было — на очередных выборах в краевой, областной Совет будет избрано не больше депутатов, чем их входило в малый Совет. Поэтому постановлением Верховного Совета РФ от 15 апреля 1992 г. позволялось до избрания краевых, областных Советов применять и новый Закон, и прежний. .

Главы администраций субъектов РФ практически повсеместно были назначены Президентом РФ. И он не спешил с выборами. Кроме того, усиливал зависимость глав от себя. В частности, Указом от 7 августа 1992 г. было утверждено Положение о дисциплинарной ответственности глав администраций. В нем предусматривалось, что к названным лицам могут быть применены такие дисциплинарные меры, как замечание, предупреждение о неполном служебном соответствии, освобождение отдолжности. По отношению к главам администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных, округов указанные меры применяет Президент (глав республик он не «трогал»).

Не без инициативы Президента VII Съезд народных депутатов РФ принимает 10 декабря 1992 т. постановление «О главах администраций», в котором считает нецелесообразным проведение повсеместных выборов таких глав на период до выборов депутатов Советов нового созыва.

1 апреля 1993 г. принимается Закон РФ «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации». Установлено, что назначение в порядке, определенном данным Законом, осуществляется при условии, что соответствующий Совет предлагает Президенту, главе вышестоящей администрации произвести назначение главы администрации. Президент вносит на согласование Совету народных депутатов края, области и т.д. одну или несколько кандидатур на должность главы администрации данного субъекта РФ. Совет сообщает Президенту о своем

676 Глава 37. Становление системы органов государственной власти субъектов РФ

согласовании кандидатуры, а в случае ее отклонения вправе обратиться к Президенту с предложением внести на рассмотрение Совета иные кандидатуры либо Совет принимает решение о проведении выборов главы. Если же Совет в месячный срок не рассмотрит предложенную кандидатуру, Президент вправе назначить главу самостоятельно.

Осенью 1993 г. начинаетсяновый витокразвитиясобытий, связанных с формированием представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. В противостоянии со Съездом народных депутатов и Верховным Советом РФ, в том числе в связи с разработкой и принятием новой Конституции РФ, как уже говорилось в разделе 2 данной книги, Президент не всегда получал поддержку представительных органов субъектов РФ, чаще они поддерживали Съезд и Верховный Совет. А главы администраций, в своем большинстве назначенные Президентом, чаще были на его стороне.

Когда 21 сентября 1993 г. Президент РФ своим Указом № 1400 прекратил деятельность Съезда и Верховного Совета РФ, многие Советы народных депутатов субъектов РФ не только не поддержали Президента, но и осудили его действия как противоконституционные. Они пытались отстранить от должности глав администраций, поддержавших Президента.

Ответные меры не заставили себя долго ждать. Указом от 27 сентября 1993 г. «О функционировании органов исполнительной власти

впериод поэтапной конституционной реформы Российской Федерации» Президент установил, что по предметам совместного ведения РФ и субъектов органы исполнительной власти субъектов входят в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации и подчиняются Совету Министров — Правительству РФ. До начала работы Федерального Собрания глава администрации края, области и т.д. не может быть освобожден от должности иначе как по решению Президента; выборы глав администраций и голосование по их отзыву

вэтот период не проводятся. Последовал роспуск ряда Советов субъектов РФ Президентом; многие Советы были распущены главами администрации субъектов; отдельные Советы приняли решение о самороспуске. В это же время Президент принимает решение о прекращении деятельности районных и городских, сельских и поселковых Советов народных депутатов.

9 октября 1593 г. издан Указ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации». В краях, областях, автономной области, автономных округах, городах федерального значения населением избираются органы

§ 1. Краткая история формирования системы местных органов власти в России 677

представительной власти (собрания, думы и т.п.)-в составе 15—50де- путатов, работающих на постоянной основе. До избрания и начала работы новых органов представительной власти и местного самоуправления исполнительно-распорядительные функции, закрепленные законодательством Российской Федерации за Советами, осуществляются администрацией субъекта; бюджеты утверждаются Советами с согласия главы администрации соответствующего субъекта РФ; местные бюджеты утверждаются с согласия местной администрации. В Указе говорилось, что деятельность районных в городах, городских в районах, поселковых, сельских Советов народных депутатов прекращается, их функции выполняет местная администрация.

В случае самороспуска Совета или невозможности выполнения Советом своих полномочий ввиду отсутствия необходимого кворума функции органа представительной власти временно осуществляет соответствующая администрация.

22 октября 1993 г. издан Указ Президента РФ «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации». Указом было утверждено Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Закон о краевом, областном Совете и краевой, областной администрации, другие законодательные акты применялись в части, не противоречащей Указу, а выборы в представительные (законодательные) органы государственной власти указанных единиц намечались на период с декабря 1993 г. по март 1994 г.

По данному Указу представительный (законодательный) орган государственной власти субъекта РФ избирался всоставе не более 50депутатов (представителей), т.е. нижняя планка была отменена. Наименование органа и количество его депутатов (представителей), включая работающих на штатной оплачиваемой основе, определялись субъектом РФ самостоятельно с учетом исторических, национальных и других условий и традиций (Указ от 22декабря 1993 г. дополнил норму — на штатной основе работает не более двух пятых от общего числа депутатов). Орган избирается сроком на два года.

К ведению представительного органа было отнесено правовое (законодательное) регулирование общественных отношений в пределах его полномочий. Но акты подписывал и обнародовал глава администрации (правительства) субъекта. Представительный орган рассматривал и утверждал бюджет субъекта РФ по представлению администра-

678 Глава 37, Становление системы органов государственной власти субъектов РФ

ции (правительства) субъекта, осуществлял контроль за исполнением принятых ими правовых (законодательных) актов, исполнением бюджета и распоряжением (отчуждением) имуществом, относящимся к собственности субъекта РФ.

Органом исполнительной власти в крае, области, городе федерального значения, автономной области, автономном округе являлась их администрация (правительство). Руководство ее деятельностью осуществлял глава соответствующей администрации (правительства). Наименование органа (администрация, правительство и т.п.) и его главы устанавливалось с учетом исторических, национальных и других условий и традиций представительным органом субъекта РФ. Состав администрации (правительства) формировался главой.

Президент РФ продолжает усиливать свои позиции в направлении исполнительной власти субъектов РФ. В этих целях принимается Указ от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации». Впредь до принятия федеральных законов и законов субъектов РФ, определяющих механизм реализации ст. 77 новой Конституции РФ, необходимо установить принципы и порядок формирования органов государственной власти субъектов РФ. В Указе говорилось, что главы исполнительной власти субъектов независимо от того, назначены они или избраны, обладают всеми полномочиями, установленными соответствующими нормативными актами, и в равной степени несут ответственность за реализацию этих полномочий.

По Указу назначение на должность и освобождение от должности глав администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, применение к ним мер дисциплинарной ответственности производится указами Президента по представлению Председателя Правительства.

Вопрос о назначении выборов главы администрации края, области и т.д. Президент оставил за собой, пока иной порядок не будет установлен федеральным законодательством.

Указом было утверждено Положение о главе администрации края,, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации. В н§м определено, что глава администрации является высщим должностным лицом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа и руководит органами исполнительной власти данного субъекта РФ. Он должен был взаимодействовать с представительным органом власти субъекта.

§ 2. Современная система органов государственной власти субъектов РФ 679

Глава адмнистрации формировал органы исполнительной власти субъекта, назначал на должность и освобождал от должности глав администраций городов и районов, а также решал вопросы применения к ним мер дисциплинарной ответственности, если в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, они не были отнесены к органам местного самоуправления.

У главы администрации были немалые гарантии деятельности и статуса. Но ключевым оставалось правило о подчинении Президенту РФ. Многие главы хотели большей самостоятельности и связывали ее с прямым избранием населением. Постепенно Президент все же разрешал прямые выборы глав администраций краев, областей и т.д., тем более что главы других субъектов — президенты республик избирались населением по решению самих республик, официального согласия Президента для этого не требовалось.

В 1995—1996 гг. с согласия Президента прямые выборы глав администраций (губернаторов) прошли во многих субъектах РФ. В 1996 г. вопрос о прямых выборах нашел разрешение в постановлении Конституционного Суда РФ в связи с оценкой ряда положений УставаАлтайского края. В Уставе, в частности, предусматривались выборы главы администрации края Законодательным собранием края. Конституционный Суд высказался в пользу прямых выборов населением. Прямые выборы стали общим правилом и были отражены в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

§ 2. Современная система органов государственной власти субъектов Российской Федерации, ее нормативные правовые основы, общие требования к организации и деятельности

Литература

Государственная власть и местное самоуправление в Москве: Учеб. пособие/Подред. С.А. Авакьяна. М., 2001; ГошулякВ.В. Система органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. М., 1999; Дроздова A.M. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации СевероКавказского региона (сравнительно-правовое исследование). СПб., 2001; Конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации. Сравнительное исследование законодательства и судебной практики. Нормативныеакты/Отв. ред. М.А. Митюков. М., 1999;КряжковВ.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М., 1999; Лебедев В.А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. М.,

680 Глава 37. Становление системы органов государственной власти субъектов РФ

2000; МалыйА.Ф. Органы государственной власти области: проблемы организации. Архангельск, 1999; ОвсепянЖ.И. Становление конституционных и уставных судов в субъектах Российской Федерации (1990—2000 гг.). М., 2001; СурковД.Л. Законодательная и исполнительная властьсубъектов Российской Федерации (сравнительно-правовое исследование). Иркутск, 1999.

Конституция РФ содержит немного положений об органах государственной власти субъектов РФ, но они являются ключевыми.

Во-первых, в субъектах РФ есть своя государственная власть и

формируется она субъектами. В соответствии с ч. 2 ст. 11: «Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти»! К государственной власти субъектов должен применяться принцип разделения властей, что вытекает из ст. 10 Конституции РФ.

Во-вторых, Конституция РФ предполагает хотя и самостоятельность субъектов в формировании своих органов, но единство сути органов государственной власти в Российской Федерации. Это можно видеть из ряда норм федеральной Конституции. Ее ч. 1 ст. 77 гласит: «Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом». В ч. 3 ст. 5, посвященной основам российского федерализма, сказано, что федеративное устройство Российской Федерации основано в том числе на единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. А республиканской формой правления, закрепленной в ст. 1 Конституции, обусловливается выборность всех органов публичной власти в государстве, в том числе и органов субъектов РФ.

Специальным федеральным актом, определяющим основы организации государственной власти в субъектах РФ, является названный выше Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федера-

'ции» (с изменениями и дополнениями).

Вкаждом субъекте РФ есть конституция, устав, они определяют особенности статуса, полномочий, структуры и организации работы органов государственной власти данного субъекта. В ряде субъектов

§ 2. Современная система органов государственной власти субъектов РФ 681

есть законы о представительном органе государственной власти, о главе исполнительной власти субъекта и возглавляемом им коллегиальном органе исполнительной власти (правительстве, администрации).

С учетом всего массива нормативных правовых актов и реальной практики вырисовывается следующая система законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектовРФ:

законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ;

высший коллегиальный исполнительный орган государственной власти субъекта РФ — правительство, администрация;

высшее должностное лицо субъекта РФ, возглавляющее указанный коллегиальный исполнительный орган, но вместе с тем имеющее самостоятельный статус и положение в системе государственных органов;

отраслевые исполнительные органы государственной власти субъектов РФ.

У каждого субъекта РФ в обязательном порядке есть законодательные и исполнительные органы государственной власти.

Федеральный законодатель и субъекты РФ Избрали концепцию организации государственной властисубъекта, вкоторой на первомместе находится законодательная власть, а за ней следует исполнительная власть. Это отражено не только в характеристике органов, но и в последовательности регулирования. И в Федеральном законе 1999 г., и в конституциях, уставах субъектов РФ первыми идут главы и нормы о законодательной власти, вслед за ними — главы и нормы об исполнительной власти. Даже там, где есть достаточно сильные высшие долж- - ностные лица — президенты республик, нормы о них находятся в главах об исполнительной власти либо выделены в отдельные главы, также следующие за главами о законодательной власти (в отличие от федерального уровня, где глава о Президенте предшествует главе о Федеральном Собрании).

Согласно Конституции РФ и Федеральному конституционному закону 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» суды общей юрисдикции и арбитражные суды составляют единую федеральную систему Это, следовательно, не суды субъектов, а федеральные суды. Располагаются соответствующие звенья судов на территориях субъектов РФ, но это лишь означает их территориальную сферу деятельности. Они не превращаются в суды субъекта РФ, хотя при разрешении дел не только руководствуются федеральным законода-