учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России т2

682 Глава 37. Становление системы органов государственной власти субъектов РФ

тельством, но и учитывают местное нормативное правовое регулй-

. рование.

. Федеральный конституционный закон 1996 г. позволяет отнести к судам субъектов РФ мировых судей, но это касается, скорее, их организации и материальной поддержки. По содержанию деятельности и применяемому законодательству мировые судьи практически не отличаются от федеральных судей.

Но есть один вид судов, которые в законодательстве названы суда- мисубъектовРФ—этоконституционные,уставныесудысубъектов.

Они создаются по решению самих субъектов (сейчас имеются в небольшом числе субъектов); ключевой их задачей является оценка на предмет соответствия конституции, уставу субъекта РФ законов и иных нормативных правовых актов субъекта. Эти суды руководствуются общими принципами и правилами, обязательными для любых судов в Российской Федерации, но которые отражаются в законе субъекта о конституционном, уставном суде. Таким образом, конституционный, уставный суд субъекта РФ, являясь частью единой судебной системы Российской Федерации, в то же время может быть охарактеризованкакоргансудебнойвластисубъектаРФ.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 1999 г. (ст. 1) деятельность органов государственной власти субъекта РФ осуществляется в соответствии со следующими принципами:

а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

г) единство системы государственной власти; д) разделение государственной власти на законодательную, ис-

полнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;

ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;

з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

§ 2. Современная система органов государственной власти субъектов РФ 683

Органы государственной власти субъекта РФ обеспечивают реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, содействуют развитию местного самоуправления на территории субъекта.

Федерация регулирует не только общие принципы статуса органов власти субъектов, но и их полномочия. Полномочия органов государственной власти субъекта устанавливаются Конституцией РФ, Федеральным законом 1999 г., другими федеральными законами (т.е. федеральными актами высшего уровня), конституцией (уставом) и законами субъекта РФ и могут быть изменены только путем внесения: со-

. ответствующих поправок в Конституцию РФ и (или) пересмотра ее положений; изменений и (или) дополнений в указанный Федеральный закон; принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта РФ; соответствующих изменений и (или) дополнений в указанные действующие акты.

В разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ учитывается регулирование, осуществляемое как Конституцией РФ и федеральными законами, так и внутригосударственными договорами о таком разграничении, заключаемыми между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Однако при этом не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией РФ предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также предметы ведения субъектов РФ.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не мо- , гут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Любые споры разрешаются в установленном порядке, в том числе судебном.

Органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность за нарушение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также обеспечивают соответствие Конституции РФ, федеральным конституционным законам и. федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций И законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, авто-

684 Глава 37. Становление системы органов государственной власти субъектов РФ

номной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности.

Чтокасаетсяподразделенийфедеральныхгосударственныхорганов,действующихнатерриториисубъектовРФ,тозаконодательство предоставляет субъектам право участвовать в согласовании кандидатур соответствующих должностных лиц с федеральными структурами.

Так, прокурор субъекта РФ назначается на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с субъектами РФ (ст. 129 Конституции РФ). Как правило, согласование производится и с органом законодательной (представительной) власти,и с главой исполнительной власти субъекта. Согласование будет считаться полученным, если каждая сторона выразит положительное отношение к кандидатуре.

Судьи федеральных судов назначаются Президентом РФ по представлению председателей соответствующих высших судов Российской Федерации, основанному на заключении квалификационных коллегий судей этих судов, с учетом предложений органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ. Для назначения председателей этих судов и их заместителей требуется заключение Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации,

востальном порядок тот же.

Вотношении руководителей подразделений федеральных органов исполнительной власти постановлением Правительства РФ от 27 мая 1993 г. были одобрены Предложения о порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации. Они предусматривали назначение на должность и освобождение от должности руководителей территориальных органов соответствующим центральным органом исполнительной власти по согласованию с администрациями субъектов РФ, кроме случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации (п. 4).

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. позволяет представительному органу субъекта РФ участвовать в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом. Конституционный Суд, оценивая эту норму, признал ее не противоречащей Конституции РФ при условии, что на соответствующие территориальные органы федеральных структур возлагается осуществление полномочий Российской Федерации по

. предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (постановление от 7 июня 2000 г.).

§ 2. Современная система органов государственной власти субъектов РФ 685

На практике чаще такое согласование производится не с представительным органом, а с главой исполнительной власти или высшим коллегиальным исполнительным органом субъекта. Обычно нормы о согласованиях включаются в положения о федеральных органах исполнительной власти. Но не во всех федеральных актах о системах, имеющих территориальные подразделения, есть нормы о согласовании назначения руководителей этих подразделений.

Г л а ва 38 ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЕ)

ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Литература

Андреев А.В. Представительная власть в субъектах Российской Федерации: Дисс.... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2003; Гранкин И.В. Законодательные органы власти субъектов Российской Федерации. М., 1998; Ковшуро Ю.Д. Правовой статус депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации: Дисс.... канд. юрид. наук. М., 2004; Курманов М.М. Законодательные (представительные) органы государственной власти республик в системе органов государства (компетенция, взаимодействие, ответственность): Дисс. ... канд. юрид. наук. Казань, 2003; Лебедев В.А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. М., 2000; Малый А.Ф., Гмырин М.А. Организация областного парламента. Архангельск, 2001; Нудненко Л.А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. СПб., 2004; Окулич И.П. Проблемы правового статуса депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Челябинск, 2003; Старцева Л.И. Конституционно-правовое регулирование законодательного процесса в областях — субъектах Российской 1 Федерации: Дисс.... канд. юрид. наук. М., 2002; СурковД.Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации (сравнительноправовое исследование). Иркутск, 1999.

§ 1. Общие начала статуса, виды, структура законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации

1. Общие начала

Конституция РФ, федеральные законы, конституции и уставы субъектов РФ используют в общей характеристике данных органов уже знакомое читателю словосочетание — законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ.

§ 1. Общие начала статуса, ввды законодат..органов гос. власти субъектов РФ 687

Слово «законодательный» в данном наименовании характеризует орган как ту инстанцию, которая уполномочена на принятие законов

субъекта РФ. Слово «представительный» означает, что этот орган одновременно предназначен и для того, чтобы представлять и воплощать интересы населения субъекта РФ, в связи с чем он состоит из депутатов, избранных путем выборов и являющихся представителями

населения, избирателей субъекта РФ.

В научном обороте и обиходном употреблении допустимо использование совместно обоих терминов — «законодательный (представительный) орган» и по отдельности каждого из них. Не будет ошибкой сказать: «законодательный орган», «представительный орган», «законодательный орган власти», «орган законодательной власти», «представительный орган власти», «орган представительной власти». В данной работе для краткости используются словосочетания «законодательный орган», «представительный орган» в равном значении.

Можно ли законодательный (представительный) орган субъекта РФ называть парламентом? Основания для этого имеются, к тому же конституции, уставы ряда субъектов прямо называют свой законодательный (представительный) орган парламентом. Допустимость характеристики в качестве парламента обусловлена постоянным характером деятельности представительного органа, переходом депутатов в этот орган на освобожденную работу с получением за нее вознаграждения, выполнением этим органом ряда функций, характерных для парламента, включая принятие законов и контроль за другими государственными органами.

Согласно ст. 4 Федерального закона от 6 октября 1999 г. законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ являетсяпостоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ.

Определения органа как высшего и единственного органа законодательной власти являются неразрывными. «Высший» означает высокое положение органа в системе государственных органов и возможность влияния на иные звенья. Определение органа как «единственного» органа законодательной власти исключает осуществление законодательных функций другим органом. Ни высший коллегиальный орган исполнительной власти, ни возглавляющее этот орган высшее должностное лицо субъекта не вправе заниматься законодательной деятельностью.

Характеристика органа как постоянно действующего понимается так, что его полномочия осуществляются все время от момента легитимного создания до прекращения полномочий в установленном по-

688 Глава 38, Законодательные органы государственной власти субъектов РФ

рядке. Речь не идет о непременном освобождении всех депутатов представительного органа от иных полномочий и переходе на работу в этот орган. Всякие варианты возможны: все освобождаются от прежних дел и становятся на время профессиональными депутатами; никто не освобождается, а все периодически лишь собираются на заседания (сессии); некоторая часть переходит на работу в представительный орган субъекта РФ, остальные только приходят на сессии и заседания комитетов. Все равно орган считается функционирующим постоянно.

2. Наименование законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации

Наименование законодательного (представительного) органа власти устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта.

В настоящее время в субъектах РФ законодательные (представительные) органы государственной власти имеют следующие наименования:

Законодательное Собрание (Республика Карелия; края — Алтайский, Краснодарский, Красноярский; области — Владимирская, Вологодская, Ивановская, Иркутская, Калужская, Камчатская, Кемеровская, Ленинградская, Нижегородская, Омская, Оренбургская, Пензенская, Пермская, Ростовская, Свердловская, Тверская, Ульяновская, Челябинская; Еврейская автономная область; город СанктПетербург, Коми-Пермяцкий автономный округ);

Народное Собрание (Республика Дагестан, Карачаево-Черкесская Республика, Народное Собрание — Парламент Республики Ингушетия);

Государственное Собрание (Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Государственное Собрание — Курултай Республики Башкортостан, Государственное Собрание — Эл Курултай Республики Алтай, Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия);

Государственный Совет (Республика Татарстан, Удмуртская Республика, Республика Коми, Чувашская Республика, Государственный Совет — Хасэ Республики Адыгея);

Народный Хурал (Республика Бурятия, Народный Хурал (Парламент) Республики Калмыкия);

Великий Хурал Республики Тыва; Парламент (Республика Северная Осетия — Алания, Кабардино-

Балкарская Республика, Чеченская Республика);

§ 1. Общие начала статуса, виды законодат. органов гос. власти субъектов РФ 689

Верховный Совет Республики Хакасия; Дума — Приморского края, Хабаровская краевая, Белгородская,

Брянская, Волгоградская, Воронежская, Калининградская, Кировская, Костромская, Курганская, Курская, Магаданская, Московская, Мурманская, Новгородская, Рязанская, Саратовская, Сахалинская, Смоленская, Тамбовская, Тульская, Тюменская, Читинская областные, Московская городская, Самарская губернская Дума; Агинская Бурятская окружная Дума-Парламент, Дума Корякского, Таймырского, Усть-Ордынского Бурятского, Ханты-Мансийского, Чукотского автономных округов;

Государственная Дума - Ставропольского края, Томской области, Ярославской области, Ямало-Ненецкого автономного округа;

Совет народных депутатов — Амурский, Орловский областной; Совет депутатов — Новосибирский областной; Собрание депутатов — Архангельское областное, Липецкое обла-

стное, Псковское областное, Ненецкого автономного округа;

Представительное Собрание — Астраханское областное;

Законодательный Суглан Эвенкийского автономного округа.

3. Депутаты законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации: численность и основы статуса

Число депутатов законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ устанавливается конституцией (уставом) субъекта. Причем количество депутатов мало связано с численностью населения, иными объективными критериями и реально зависит от местного усмотрения (например, в Москве с ее 10 млн населения городская Дума состоит из 35 депутатов, Дума Корякского автономного округа с его 40 тыс. населения — из 12 депутатов, Государственный Совет Республики Татарстан — из 100, Народное Собрание Республики Дагестан — из 121 депутата).

В отношении статуса депутатов наиболее важными являются следующие правила. В течение срока своих полномочий депутат представительного органа субъекта РФ не может быть депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации, судьей, замещать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности субъекта РФ или государственные должности государственной службы субъекта РФ, а также выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы, если иное не предусмотрено федеральным законом.

690 Глава 38. Законодательные органы государственной власти субъектов РФ

Если деятельность депутата осуществляется на профессиональной постоянной основе, депутат не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Депутат не вправе использовать свой статус для деятельности, не связанной с осуществлением депутатских полномочий.

В случае привлечения депутата к уголовной или административной ответственности, его задержания, ареста, обыска, допроса, совершения иных уголовно-процессуальных или административнопроцессуальных действий, проведения оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутата, его багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых им средств связи и принадлежащих ему документов, а также при проведении оператив- но-розыскных мероприятий в занимаемых им жилом и служебном помещениях применяется особый порядок производства по уголовным или административным делам, установленный федеральными "законами.

Депутат не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие Действия, соответствующие статусу депутата, в том числе по истечении срока его полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

В 2002 г. было установлено, что не менее 50% депутатов законодательного (представительного) органа субъекта РФ (в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ — не менее 50% депутатов одной из палат указанного органа) должны избираться по спискам политически партий и иных избирательных объединений.

4. Структура представительных органов власти субъектов Российской Федерации

Большинство субъектов РФ в части структуры представительного органа власти отдают предпочтение однопалатному учреждению. Причем в этом вопросе можно наблюдать определенную эволюцию. Некоторые республики сначала ввели двухпалатные парламенты — Карелия, Башкортостан, Кабардино-Балкария. Теперь они отказались от двухпалатной структуры в пользу однопалатных представительных органов.

§ 1. Общие начала статуса, виды законодат. органов гос. власти субъектов РФ 691

Но есть и субъекты с двухпалатными представительными органами власти. Например, в Уставе Свердловской области еще в 1994 г. было учреждено Законодательное Собрание, состоящее из двух палат: областная Дума (с самого начала депутаты избирались по спискам избирательных объединений); палата представителей (депутаты избирались на основе мажоритарной избирательной системы относительного большинства по избирательным округам); в законодательном процессе очевиден принцип нижней и верхней палат; у каждой палаты есть свои полномочия; ряд вопросов они обсуждают и решают на совместных заседаниях. Двухпалатным является Государственный Совет — Хасэ Республики Адыгея. Он состоит из Совета Представителей, его депутаты представляют, как сказано в Конституции Республики (ст. 64), интересы равноправных административно-террито- риальных единиц Республики, и Совета Республики как палаты общего представительства. Конституция определяет единые полномочия Государственного Совета и исходит из принципа совместного их осуществления обеими палатами.

В период, когда другие республики отказывались от двухпалатных парламентов, Республика Тыва приняла обратное решение — в Конституции 2001 г. учредила законодательный (представительный) орган государственной власти — Великий Хурал, состоящий из двух палат: Палаты представителей — 130 депутатов и Законодательной палаты — 32 депутата. В обе палаты депутаты избираются путем прямых выборов. В законодательном процессе здесь очевиден принцип верхней и нижней палат: Законодательная палата принимает законы, Палата представителей их одобряет. Кроме того, у каждой палаты есть свои полномочия, где чувствуется влияние разделения полномочий между Советом Федерации и Государственной Думой.

5. Срок полномочий депутатов представительного органа власти субъекта Российской Федерации. Количество депутатов, работающих на постоянной основе

Срок полномочий депутатов представительного органа власти субъекта РФ одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может превышать пятьлет. Обычный срок легислатуры представительного органа субъекта РФ — 4 или 5 лет.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. (с изменениями и дополнениями) предусмотрел (ст. 9) следующие варианты досрочного прекращения полномочий представительного органа власти субъекта РФ. • 1. Принятие указанным органом решения о самороспуске в порядке,

предусмотренном конституцией (уставом) или законом субъекта РФ.

692Глава 38. Законодательные органы государственной власти субъектов РФ

2.Роспуск указанного органа высшим должностным лицом субъекта РФ по основаниям, предусмотренным данным Законом. В п. 2 ст. 9 Закона на этот счет определено следующее. Указанное лицо вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий представительного органа власти в случае принятия данным органом конституции (устава) и закона субъекта РФ, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, конституции (уставу) субъекта РФ. Условие — если такие противоречия установлены соответствующим судом, а представительный орган власти не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения.

3.Вступление в силу решения суда общей юрисдикции субъекта РФ о неправомочности данного состава депутатов представительного органа власти, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий.

4.Роспуск указанного органа Президентом РФ в порядке и по основаниям, предусмотренным Законом.

Одно основание — принятие представительным органом власти акта, противоречащего федеральным Конституции, законам, что констатируется решением соответствующего суда. Если все предпринятые меры, в том числе и предупреждение Президента в форме его указа не подействовали и в течение трех месяцев после предупреждения орган так и не принял мер по исполнению решения суда, Президент вправе распустить орган субъекта РФ.

Другое основание для досрочного прекращения полномочий представительного органа законодательной власти субъекта РФ по решению Президента обусловлено новым порядком замещения должности главы исполнительной власти субъекта РФ. Теперь кандидатура на этот пост предлагается Президентом РФ, а представительный орган власти субъекта принимает решение о наделении гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ.

В случае если представительный орган власти субъекта РФ по представленной Президентом РФ Кандидатуре в установленный Законом срок (в течение 14 дней со дня внесения представления) не принял решение о ее отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, следует второе представление кандидатуры. Если и вторая попытка не увенчалась успехом, Президент РФ проводит соответствующие кон-

§ 1. Общие начала статуса, виды законодат. органов гос. власти субъектов РФ 693

сультации с представительным органом субъекта РФ по кандидатуре высшего должностного лица субъекта РФ в течение месяца со дня второго неблагоприятного решения. По истечении указанного месячного срока и с учетом результатов проведенных консультаций Президент вправе реализовать одну из следующих возможностей: а) в третий раз внести предложение о кандидатуре высшего должностного лица; б) распустить законодательный орган субъекта РФ, назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ.

Таким образом, две попытки представления кандидатур по Закону являются обязательными. После второй неудачной попытки может последовать роспуск, если становится очевидным, что договориться с законодательным органом субъекта РФ не удается.

В случае если после представления в третий раз кандидатуры законодательный орган субъекта РФ принял решение о ее отклонении либо не принял решение об отклонении или о наделении указанной кандидатуры полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ, Президент вправе распустить законодательный орган субъекта РФ.

Решение Президента о назначении временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта РФ, а также решение о роспуске законодательного органа субъекта принимаются в форме указа.

При досрочном прекращении полномочий представительного органа власти назначаются внеочередные выборы, которые проводятся не позднее чем через 120 дней со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий в соответствии с федеральным законом, конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ.

Субъект определяет своимзаконом, сколько депутатовработает на профессиональной постоянной основе, т.е. оставляет прежнюю должность и переходит в представительный орган, где получает вознаграждение за свою депутатскую работу. Как уже говорилось, в некоторых субъектах РФ (таких меньшинство) все депутаты работают на профессиональной постоянной основе (например, все 35 депутатов Московской городской Думы). Чаще на освобожденной основе работают руководители представительного органа (председатель и его заместители), руководители комитетов и некоторое число депутатов. Остальные депутаты освобождаются от основной деятельности преимущественно на время заседаний представительного органа, его комитетов,'а также в иных случаях, предусмотренных законодательством субъекта РФ.

694 Глава 38. Законодательные органы государственной власти субъектов РФ

Законодательный (представительный) орган власти субъекта РФ является правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов. При каком числе присутствующих депутатов правомочно заседание органа, определяет закон субъекта РФ.

§ 2. Основные полномочия законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации

Подробно полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта определены в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. (с изменениями и дополнениями), в конституции, уставе соответствующего субъекта.

В целом полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта для удобства восприятия можно разделить на следующие группы:

законодательные; бюджетные и хозяйственные;

по вопросам государственного строительства; кадровые; контрольные;

всфере собственной организации и деятельности.

1.Характеризуя законодательные полномочия, прежде всего отметим, что законодательный (представительный) орган власти принимает конституцию субъекта РФ и поправки к ней, если иное неустановлено конституцией субъекта, а также принимает устав субъекта и поправки к нему. Принятие устава является полномочием только законодательного (представительного) органа субъекта, а вот в отношении конституции есть оговорка «если». В чем дело? А в том, что в ч. 2 ст. 66 Конституции РФ прямо сказано, что статус края, области и т.д. принимается их законодательным (представительным) органом, значит, его нельзя вынести на референдум субъекта. В части же 1 ст. 66 записано: «Статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики», т.е. здесь нет оговорки, содержащейся в ч. 2 этой статьи, следовательно, конституцию республики вправе принять ее парламент, но возможно и вынесение проекта на республиканский референдум. Какой механизм использовать — определяет республика.

Кроме того, законодательный (представительный) орган власти

осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в пределах полномочий субъекта.

§ 2. Основные полномочия законодательного органа власти субъекта РФ 695

2. Говоря о бюджетных и иных хозяйственных полномочиях, отметим, что согласно Федеральному закону от 6 октября 1999 г. законом

субъекта РФ:утверждаются бюджет субъекта и отчет о его исполнении, а также программы социально-экономического развития субъекта,

представленные указанным должностным лицом; устанавливаются налоги и сборы, отнесенные к ведению субъекта, а также порядок их взимания;утверждаютсябюджетытерриториальныхгосударственных внебюджетных фондов субъекта и отчеты об их исполнении; устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью субъекта, в том числе его долями (паями, акциями) в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационноправовых форм. Таким образом, федеральный законодатель исходит из того, что регулирование соответствующих вопросов законами субъекта подчеркивает, с одной стороны, их важность, с другой — серьезную роль представительного органа власти в принятии необходимых решений.

3. К области государственного строительства относится ряд полномочий представительного органа власти субъекта РФ по установлению административно-территориального устройства субъекта и порядку его изменения. Эти полномочия закреплены в конституции, уставе субъекта и в законе об административно-территориальном устройстве субъекта. Конституция РФ относит к ведению Совета Федерации утверждение изменения границ между субъектами РФ (п. «а» ч. 1 ст. 102). Это означает, что сначала о таком изменении границ должны договориться сами субъекты и свое согласованное решение представить в Совет Федерации. Постановлением представительного органа власти и утверждается соглашение об изменении границ субъектов РФ.

В пределах полномочий, определенных федеральным законом, представительный орган власти устанавливает порядок проведения выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления на территории субъекта РФ; порядок назначения и проведения референдума субъекта РФ, общие Правила проведения местных (муниципальных) референдумов; назначает дату выборов его депутатов, а также высшего должностного лица субъекта. Он же назначает референдум субъекта.

Общие правила о структуре органов государственной власти субъекта включены в его конституцию, устав, но структура исполнительных органов устанавливается представительным органом. Федеральное законодательство и акты самих субъектов допускают договоры субъектов с органами власти Федерации и иных субъектов.

696 Глава 38. Законодательные органы государственной власти субъектов РФ

Представительный орган власти субъекта утверждает заключение и расторжение договоров субъекта. Конституция РФ допускает договоры органов власти субъекта РФ с органами власти Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. Постановлением представительного органаодобряется проект договораоразграничении полномочий.

4. Кадровые полномочия представительного органа власти реализуются в нескольких направлениях.

Во-первых, им назначаются на должность и освобождаются от должности отдельные должностные лица субъекта — например, судьи конституционного, уставного суда субъекта, часть членов избирательной комиссии субъекта, аудиторы счетной палаты субъекта.

Во-вторых, представительный орган власти дает согласие либо представляет свое мнение в связи с назначением на должность ряда должностных лиц, если такой порядок предусмотрен Конституцией РФ, федеральными законами и конституцией (уставом) субъекта. Это могут быть должностные лица администрации субъекта РФ; очень редко должностные лица, входящие в структуру подразделений федеральных органов исполнительной власти, действующих на территории субъекта (чаще такое полномочие возлагается на, главу исполнительной власти субъекта); прокурор субъекта; судьи федеральных судов общей юрисдикции и арбитражных судов, действующих на территории субъекта.

В-третьих, с известной долей условности к кадровым полномочиям представительного органа власти можно отнести и его право на выражение недоверия (доверия) главе исполнительной власти субъекта, а также тем руководителям органов исполнительной власти субъекта, в назначении которых на должность представительный орган принимал участие в соответствии с конституцией (уставом) субъекта (пп. «д». п. 3 ст. 5 Закона 1999 г.).

5.Контрольные полномочия представительного органа власти субъекта обусловлены его назначением и функциями. Общие возможности органа связаны с контролем за соблюдением и исполнением законов

субъекта. Целевым направлением является контроль за исполнением бюджета субъекта, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта.

6.К полномочиям представительного органа власти субъекта в

сфере собственной организации и деятельности относится прежде всего его право принимать регламент указанного органа. Кроме того, им решаются вопросы внутреннего распорядка его деятельности.

§ 3. Внутренняя организация представительных органов субъектов РФ 697

§ 3. Внутренняя организация и деятельность представительных органов субъектов Российской Федерации

Большинство представительных органов субъектов РФ являются однопалатными, отдельные имеют двухпалатную структуру. Отметим основные факторы внутренней самоорганизации однопалатных представительных органов.

Прежде всего это коллегиальный орган, к ведению которого отнесены изложенные выше полномочия и которые он непосредственно осуществляет. Вместе с тем представительный орган власти субъекта — это еще и совокупность различных его структур, предназначенных для обеспечения работы самого органа и участия в ней, а также самостоятельной деятельности структурных ячеек в русле функций органа.

Субъекты РФ обычно предусматривают в качестве основной формы деятельности представительного органа сессии. Понятием «сессия» охватываются заседания представительного органа, заседания и иная работа его комитетов, комиссий, а также фракций и иных депутатских объединений, индивидуальная деятельность депутатов в рамках регионального парламента либо с выездом в избирательные округа. Таким образом, сессией считается определенный период, когда работают и сам региональный парламент, и его внутренние структуры.

Возглавляет представительный орган председатель, ему помогают

заместители председателя. Председатель:

осуществляет общее руководство организацией работы парламента;

представляет данный орган во взаимоотношениях с исполнительной властью субъекта, иными государственными органами внутри Российской Федерации, а при необходимости — также и за рубежом;

руководит заседаниями парламента; осуществляет общее руководство аппаратом парламента и в этом

отношении является высшим должностным лицом для работников (служащих) аппарата.

Однако председатель не является вышестоящим должностным лицом для депутата парламента субъекта; не обладает дисциплинарными правами в отношении депутата, не вправе контролировать его работу; при необходимости воздействовать на депутата председатель прибегает к помощи парламента, порой — соответствующего депутатского объединения в данном представительном органе, в политической партии. На заседании парламента председатель выполняет лишь обязанности председательствующего, он предоставляет слово для выступлений, следит за соблюдением времени выступлений, по-

698 Глава 38. Законодательные органы государственной власти субъектов РФ

рядка в зале и т.д.; может сделать замечание депутату, отклонившемуся от повестки дня, использующему некорректные выражения и т.д.; но он не имеет права комментировать выступления, при необходимости своего выступления передает функции председательствующего своему заместителю до конца заседания.

Комитеты и постоянные комиссии создаются из депутатов данного представительного органа. Виды и число комитетов и комиссий, численность входящих в них депутатов полностью зависят от решения представительного органа. Обычно он обязывает войти в состав комитетов и комиссий всех депутатов парламента, за исключением председателя и заместителей председателя. Как правило, депутат является членом одного комитета, хотя в некоторых субъектах допускается в виде исключения и вхождение в два комитета. Наряду с вхождением в комитет зачастую разрешается включение депутата в постоянную комиссию представительного органа. По оперативным и специальным вопросам могут создаваться временные комиссии (в том числе для проведения депутатского расследования).

Депутатскими объединениями в представительных органах власти субъектов РФ являются депутатские группы и фракции. Они создаются по инициативе самих депутатов. Поскольку в перспективе не менее половины депутатов региональных парламентов будут избираться по партийным спискам, превалирующими, надо полагать, станут фракции как объединения депутатов, избранных от соответствующих политических партий. Депутатские объединения призваны объединить усилия и действия депутатов во имя интересов какой-то партии либо общественной идеи. Они координируют деятельность депутатов, вырабатывают согласованную позицию по обсуждаемым вопросам. Кроме того, депутатские объединения стараются влиять на решение кадровых вопросов в парламенте, в том числе на избрание его председателя, заместителей председателя, руководителей и членов комитетов и комиссий.

Ключевым направлением деятельности представительного органа власти субъекта РФ является законодательный процесс. Как и в любом ином законодательном органе, здесь он начинается с осуществления права законодательной инициативы.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. (ст. 6) предусматривает, что право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ. принадлежит

депутатам, высшемудолжностномулицусубъекта, представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено

§ 3. Внутренняя организация представительных органов субъектов РФ 699

иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта. В последнем случае подразумеваются, конечно, не отдельные граждане, а их группы не менее численности, определенной законом субъекта (речь идет о народной правотворческой инициативе). В некоторых субъектах правом законодательной инициативы дополнительно наделены: суды (с указанием «по предметам своего ведения» или без такого ограничения) — конституционные (уставные) суды, высшие суды общей юрисдикции и арбитражные суды, действующие на территории субъекта; прокурор субъекта; избирательная комиссия субъекта; уполномоченный по правам человека в субъекте; граждане в порядке осуществления народной правотворческой инициативы.

Законопроекты, внесенные высшим должностным лицом субъекта, рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке. Законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта, рассматриваются законодательным органом субъекта по представлению высшего должностного л ица субъекта либо при наличии заключения указанного лица. Срок для представления такого заключения определяется самим субъектом в его конституции (уставе), но не может быть менее 20 календарных дней.

Порядок принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ законов и иных нормативных правовых актов мало чем отличается от аналогичной процедуры в других парламентах. Федеральный закон 1999 г. обусловил, что проект закона субъекта РФ рассматривается законодательным органом субъекта не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением органа.

На практике чаще применяется процедура трех чтений законопроекта. В первом чтении докладываются и обсуждаются основные позиции (положения) законопроекта. При совершенствовании законопроекта учитываются замечания и предложения, поступившие от депутатов и иных субъектов права законодательной инициативы, от общественных объединений, специалистов, граждан. Подготовка законопроекта ко второму чтению состоит в детальном его обсуждении и голосовании за принятие по статьям, главам.и в целом. Затем законопроект подготавливается к третьему чтению и в окончательном виде принимается или отклоняется.

Федеральный закон 1999 г. устанавливает (ст. 7), что конституция (устав) субъекта РФ, поправки к ней (к нему) принимаются больший-

700 Глава 38. Законодательные органы государственной власти субъектов РФ

ством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Законы субъекта РФ принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено самим законом. Постановления представительного органа принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено законом.

Для двухпалатного парламента, по существу, предусмотрен изложенный ранее принцип работы нижней и верхней палат: принятый одной палатой закон субъекта РФ требует одобрения другой палатой более половиной от установленного числа членов этой палаты. В случае отклонения принятого закона данной палатой закон субъекта РФ будет считаться принятым, если при повторном голосовании за него проголосует не менее двух третей от общего числа депутатов палаты, принявшейзакон.

Принятые законы субъекта РФ направляются органом законодательной власти для обнародования высшему должностному лицу субъекта в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта. Указанное лицо субъекта обязано обнародовать закон субъекта, удостоверив обнародование закона путем его подписания или издания специального акта, либо отклонить закон в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта и не должен превышать 14 календарных дней с момента поступления указанного закона. Порядок обнародования конституции (устава), закона субъекта устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта. В случае отклонения закон возвращается в законодательный орган с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений и дополнений. Указанный закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Повторное отклонение высшим должностным лицом субъекта запрещается, закон подлежит обнародованию в срок, установленный конституцией (уставом) и законом субъекта. Конституция (устав) и закон субъекта вступают в силу после их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты субъекта по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем черездесятьдней после их официального опубликования.

Глава 39 ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Литература

Елисеев Б.П. Институт губернатора в России: традиции и современные реальности. М., 1997; Игнатюк НА. Компетенция органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. М., 1999; Малиенко Э.В. Правовой статус органов исполнительной власти краев, областей Российской Федерации: Дисс.... канд. юрид. наук. М., 1999; МещеряковА.Н. Институт президентства в республиках в составе Российской Федерации: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2002; Синдянкин Н.Н. Институт высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: понятие, структура, содержание (на примере Республики Мордовия): Дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004; Шумков Д.В. Система органов исполнительной власти республик — субъектов Российской Федерации: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1999.

§ 1. Общие положения

На основе Федерального закона от 6 октября 1999 г. (ст. 17, 18 и др.) система органов исполнительной власти субъекта РФ выглядит как совокупность следующих звеньев: высшее должностное лицо субъекта (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта); высший исполнительный орган государственной власти субъекта; отраслевые исполнительные органы государственной власти субъекта; территориальные исполнительные органы государственной власти субъекта.

Если исходить строго из норм Федерального закона, высшее должностноелицо возглавляетвысший коллегиальный орган исполнительнойвласти.Наделеэтолицоявляетсяглавойвсейисполнительнойвласти субъекта как совокупности соответствующих органов. Вместо сложного словосочетания, применяемого в Законе, — «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)» для удобства пользования мы употребляем слово- • сочетание: «высшее должностное лицо субъекта РФ», или «глава исполнительной власти субъекта РФ».