учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России т2

564 Глава 31. Общая характеристика системы исполнительных органов гос. власти РФ

самостоятельно осуществляют свои функции, имеют свои средства воздействия на иные государственные органы.

В Российской Федерации применяются следующие понятия исполнительной власти:

исполнительная власть в Российской Федерации; исполнительная власть Российской Федерации; исполнительная власть субъектов Российской Федерации. Исполнительная власть в Российской Федерации охватывает все

уровни исполнительной власти в стране. Это органы исполнительной власти федерального уровня и органы исполнительной власти субъектов Федерации.

Исполнительная власть Российской Федерации — это федеральный уровень исполнительной власти. Эти органы действуют на всей территории государства, могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц (ч. 1 ст. 78 Конституции РФ).

Исполнительная власть субъектов Российской Федерации представляет собой систему органов самих субъектов. Ниже этого исполнительные органы государственной власти не предусмотрены Конституцией РФ. Однако возможно создание территориальных органов или подразделений органов исполнительной власти субъектов РФ в существующих территориальных единицах либо специально создаваемых в субъектах РФ административно-территориальных единицах (например, префектуры в административных округах г. Москвы). Оценивая возможности субъектов РФ в данном плане, Конституционный Суд РФ в постановлении от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» записал, что система органов государственной власти Удмуртской Республики как субъекта РФ «может включать в себя как высшие органы власти, так и территориальные органы, в том числе органы соответствующих административно-территориальных единиц» (п. 4 мотивировочной части).

Особенностью органов исполнительной власти является и то, что они образуют специализированную систему, основанную на таком критерии, как управление государственными делами, т.е. государственным строительством, народным хозяйством, государственной собственностью, социально-культурным строительством.

Этот же критерий означает и еще одну особенность: допустимость

вертикали в организации исполнительной власти. Данная вертикаль необходима для обеспечения реализации задач более высокого уров-

ня, прежде всего общегосударственных. Именно для этого в ч. 2 ст. 77 Конституции РФ предусмотрено, что в пределах ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федераций и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в стране.

И еще один вопрос, имеющий прямое отношение к понятийному аспекту. Порой в нормативных актах и в литературе можно встретить выражение «Правительство Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти». Получается, что Правительство как бы выведено за рамки федеральных исполнительных органов государственной власти. На самом деле Правительство входит в систему федеральных органов исполнительной власти и занимает в ней первое, головное место. Поэтому правильно говорить: «Правительство РФ и иные федеральные органы исполнительной власти».

§2. Система федеральных органов исполнительной власти

ВКонституции РФ не обозначена система федеральных органов исполнительной власти. Ее гл. 6 называется «Правительство Российской Федерации» и посвящена именно этому органу. Причем ч. 1 ст. 110 Конституции РФ гласит: «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации». На самом деле федеральная исполнительная власть не сводится только к Правительству РФ. В эту систему включаются и иные федеральные органы исполнительной власти. Это положение корректируется в Федеральном конституционном законе 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации», которое определяет Правительство как коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 3 ст. 1).

Более четко система федеральных органов исполнительной власти регулируется актами Президента РФ об этой системе (структуре). Практически каждый раз, когда прежнее Правительство Российской Федерации уходит в отставку и формируется новое, система (структура) федеральных органов исполнительной власти претерпевает изменения. Однако возможны и специальные реформы исполнительной власти.

В настоящее время действует Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изм. 2004—2005 гг.).

566 Глава 31. Общая характеристика системы исполнительных органов гос. власти РФ

Прежние аналогичные акты включали в структуру федеральных органов исполнительной власти: Правительство; федеральные министерства; государственные комитеты; федеральные комиссии России; федеральные службы; российские агентства; федеральные надзоры России; иные федеральные органы исполнительной власти.

Указ 2004 г. в структуре федеральных органов исполнительной власти не указывает Правительства РФ. Вряд ли это отражение како- го-то иного подхода, скорее, можно говорить об упущении разработчиков акта.

Принципиально другое: проводя административную реформу, Президент отказался от перечисленных выше видов федеральных органов исполнительной власти и включил в новую структуру только три вида:

федеральные министерства;

федеральныеслужбы; федеральные агентства.

Существовавшие прежде федеральные органы исполнительной власти были самостоятельными и друг от друга формально независимыми.

Теперь же введен иной принцип организации функций исполнительной власти. Число федеральных министерств сокращено и большинство из них стали комплексными органами по руководству несколькими отраслями народного хозяйства, объединенными в блок под эгидой данного министерства. Внутри сферы соответствующего министерства органами контроля и надзора стали федеральные службы, а органами непосредственного управления подотраслями и материальными объектами — агентства.

Указом от 9 марта 2004 г. (с изм. 2004—2005 гг.) установлено, что федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в установленной актами Президента и Правительства РФ сфере деятельности. В этойсфере деятельности министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента или постановлениями Правительства. Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. Во исполнение поручений Президента, Председателя Правительства министерство дает поручения федеральным службам и федеральным

агентствам и контролирует их исполнение; имеет право отменить 1

противоречащее федеральному законодательству решение федерального агентства, федеральной службы, если иной порядок отмены решения не установлен федеральным законом. Министерство назначает на должность и освобождает от должности по представлению руководителей федеральных служб, федеральных агентств заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, за исключением заместителей руководителей федеральных служб, федеральных агентств, руководство деятельностью которых осуществляет Президент; назначает на должность и освобождает от должности соответственно руководителей Территориальных органов федеральной службы, федерального агентства. Министерство осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов.

В Указе определено, что федеральная служба (служба) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа. В пределах своей компетенции служба издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, актов Президента и Правительства, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту или находиться в ведении Правительства. Служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности норматив- но-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента или постановлениями Правительства, а федеральная служба по надзору — также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа. В пределах своей компетенции оно издает индивидуальные правовые акты. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту РФ. Оно не вправе осуществлять нормативное правовое регулирование в установ-

568 Глава 31. Общая характеристика системы исполнительных органов гос. власти РФ

ленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента или постановлениями Правительства.

Федеральное министерство возглавляет министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом.

Федеральную службу (службу), агентство возглавляет руководитель (директор) службы, агентства. Его назначает на должность и освобождает от должности Правительство, а если служба, агентство работает под руководством Президента РФ — Президент РФ.

В президентском Указе при определении структуры федеральных органов исполнительной власти они поделены на три группы.

Первая группа: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляетПрезидентРФ,федеральныеслужбыифедеральныеагентства, подведомственные федеральным министерствам данной группы:

Министерство внутренних дел РФ Федеральная миграционная служба

Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий

Министерство иностранных дел РФ Министерство обороны РФ

Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству Федеральная служба по оборонному заказу Федеральная служба по техническому и экспортному контролю Федеральное агентство специального строительства

Министерство юстиции РФ Федеральная служба исполнения наказаний Федеральная регистрационная служба

Федеральная служба судебных приставов Государственная фельдъегерская служба РФ (федеральная служба) Служба внешней разведки РФ (федеральная служба) Федеральная служба безопасности РФ (федеральная служба)

Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков (федеральная служба)

Федеральная служба охраны РФ (федеральная служба)

Главное управление специальных программ Президента РФ (федеральное агентство)

Управление делами Президента РФ (федеральное агентство)

Вторая группа: федеральные министерства, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам:

Министерство здравоохранения и социального развития РФ Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потреби-

телей и благополучия человека Федеральная служба'по надзору в сфере здравоохранения и со-

циального развития Федеральная служба по труду и занятости

Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию

Федеральное медико-биологическое агентство Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ

Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия

Федеральное архивное агентство Федеральное агентство по культуре и кинематографии

Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям Министерство образования и науки РФ

Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам

Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки Федеральное агентство по науке и инновациям Федеральное агентство по образованию

Министерство природных ресурсов РФ Федеральная служба по надзору в сфере природопользования Федеральное агентство водных ресурсов Федеральное агентство лесного хозяйства Федеральное агентство по недропользованию

Министерство промышленности и энергетики РФ Федеральное агентство по промышленности

Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии

Федеральное агентство по энергетике Министерство регионального развития РФ

Федеральное агентство по строительству и жилищно-комму- нальному хозяйству

Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами Министерство сельского хозяйства РФ

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору

570 Глава 31. Общая характеристика системы исполнительных органов гос. власти РФ

Федеральное агентство по рыболовству Министерство транспорта РФ

Федеральная служба по надзору в сфере транспорта Федеральное агентство воздушного транспорта Федеральное дорожное агентство Федеральное агентство железнодорожного транспорта

Федеральное агентство морского и речного транспорта Федеральное агентство геодезии и картографии

Министерство информационных технологий и связи РФ Федеральная служба по надзору в сфере связи Федеральное агентство по информационным технологиям Федеральное агентство связи

Министерство финансов РФ Федеральная налоговая служба

Федеральная служба страхового надзора Федеральная служба финансово-бюджетного надзора Федеральная служба по финансовому мониторингу Федеральное казначейство (федеральная служба)

Министерство экономического развития и торговли РФ Федеральная таможенная служба Федеральное агентство по государственным резервам

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости Федеральное агентство по управлению федеральным имущест-

вом

Третьягруппа:федеральныеслужбы ифедеральныеагентства,руководство которыми осуществляет Правительство РФ

Федеральная антимонопольная служба Федеральная аэронавигационная служба Федеральная служба по тарифам

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды

Федеральная служба государственной статистики Федеральная служба по финансовым рынкам

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору

Федеральное агентство по атомной энергии Федеральное Космическое агентство Федеральное агентство по туризму

Федеральное агентство по физической культуре и спорту

Глава 32 ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Литература

Ашаев Д.С. Роль Президента и Правительства Российской Федерации в осуществлении исполнительной власти: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2003; Президент — Правительство — исполнительная власть: российская модель / Под ред. И. Шаблинского. М., 1997; Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации». Комментарий. М-, 1999.

§ 1. Конституционно-правовые основы статуса Правительства Российской Федерации и его положения в системе органов государственной власти

Статус Правительства в главных чертах определяется Конституцией РФ, ее гл. 6 «Правительство Российской Федерации» (ст. 110— 117) и рядом норм других глав. Специальным актом является Федеральный Конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. 2005 г.). Причем в тексте Конституции (ч. 2 ст. 114) говорится, что федеральным конституционным законом определяется «порядок деятельности Правительства», но Закон 1997 г. по предмету регулирования гораздо шире — его нормы отражают статус, положение в государственном механизме, полномочия и порядок деятельности Правительства.

Как уже указывалось, в ч. 1 ст. 110 Конституции РФ говорится, что исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации. Закон 1997 г. (ст. 1) полнее определяется статус Правительства. Наименование данной статьи гласит, что Правительство — «высший исполнительный орган государственной власти» Российской Федерации. Следовательно, в иерархии органов исполнительной власти Российской Федерации Правительство занимает первое место. Более того, в ст. 1 Закона определено, что «Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации»: А это означает: когда по вопросам ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъ-

ектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов включаются в единую систему, главным ее звеном также является Правительство.

Поофициальной конституционно-правовой позиции Правительство — орган, организующий исполнение Конституции, законов Российской Федерации, международных договоров и указов Президента. Это вытекает из Конституции РФ и закреплено в ст. 4 Закона 1997 г.: «Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации».

В реальности Правительство, конечно же, участвует в руковод-

стве государством и осуществлении всей государственной политики

(тем более, что членами Правительства являются министры иностранных дел, обороны, внутреннихдел и т.д.). По нормам Конституции и Закона о Правительстве оно занимается всеми проблемами внутренней и внешней политики, обороноспособности и безопасности государства. Но так сложилось на практике, что в первую очередь Правительство ведает вопросами народного хозяйства страны, соци- ально-культурного строительства. Однако в большей мере соответствующие вопросы находятся в центре внимания Президента, а усилия Правительства концентрируются Президентом на экономической, социальной, культурно-просветительской сферах.

Выполняя свои функции, Правительство заинтересовано в наличии хорошей нормативной правовой базы. В этом плане задачей Правительства можно считать подготовку и обеспечение прохождения в парламенте необходимых законов РФ, подготовку нормативных актов Президент а, а также принятие в целях регулирования общественных отношений собственных нормативных актов в развитие Конституции РФ, федеральных законов и актов Президента.

С учетом сказанного можно выделить следующие главные задачи, которые реализует Правительство:

участие в руководстве государственным, хозяйственным и соци- ально-культурным строительством в стране;

организация и контроль исполнения Конституции РФ, законов Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации и указов Президента органами исполнительной власти;

руководство и организация деятельности органов исполнительной власти в РФ;

участие в правотворческом процессе посредством подготовки проектов нормативных актов, передаваемых парламенту и Президенту РФ или принимаемых самим Правительством РФ.

Определяя место Правительства в системе органов государствен-

ной власти государства, следует иметь в виду такие моменты. Прежде всего Правительство является и по Конституции, и в ре-

альности Правительством Президента РФ. При введении поста Президента в 1991 г. в Конституции РФ было прямо сказано, что Президент руководит Правительством РФ. В Конституции 1993 г. слов о руководстве нет. Но и юридически, и фактически у Президента есть все возможности для руководства Правительством.

Многие аспекты взаимоотношений Президента и Правительства были рассмотрены в разделе книги о Президенте РФ. Президент вправе председательствовать на заседаниях Правительства и Президиума Правительства. Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики страны, а Правительство участвует в ее реализации. Перед каждым новым Президентом прежнее Правительство слагает полномочия, а Президент фактически начинает свою деятельность с подбора кандидатуры Председателя и формирования состава Правительства. Он может в любое время отправить Правительство в отставку. Акты Правительства должны соответствовать, помимо Конституции и законов, также и указам Президента, при обнаружении соответствующего противоречия Президент вправе отменить акт Правительства.

В Федеральном конституционном законе о Правительстве есть ст. 30 «Обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия Правительства Российской Федерации и других органов государственной власти». В ней говорится, что Президент в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Законом обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства и других органов государственной власти. Специальным Указом Президента определяются основныелинии согласованного функционирования и взаимодействия обоих государственных органов.

Закон также определяет (ст. 32) особенности руководства некоторыми федеральными органами исполнительной власти. Президент в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранныхдел,

предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ. Президент руководит непосредственно и через федеральных министров деятельностью федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении соответствующих федеральных министерств. Президент распределяет функции между этими федеральными органами исполнительной власти. В случае изменения в установленном порядке системы и структуры федеральных органов исполнительной власти до принятия федеральных законов о внесении соответствующих изменений в федеральные законы Президент может перераспределять установлен- ] ные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых он руководит.

Правительство в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента координирует деятельность названных выше федеральных органов исполнительной власти. Таким образом, несмотря на прямой «выход» на Президента, эти органы не становятся независимыми от Правительства, на них распространяется координирующая роль Правительства.

В соответствии с ч. 3 ст. 115 Конституции постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента могут быть отменены Президентом.

Конституция РФ (ч. 3 ст. 92) гласит, что во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства. Срок такого исполнения мо- I жет быть определен самим Президентом или реальными обстоятельствами, если предполагается последующее возвращение Президента к исполнению своих функций. Если же исполнение полномочий Президента прекращается окончательно, то не позднее трех месяцев должны состояться выборы нового Президента, и это предопределяет срок осуществления полномочий Президента со стороны Председателя Правительства.

Взаимоотношения Правительства с иными системами федеральных органов строятся в соответствии с принципом разделения властей, т.е. каждая ветвь власти действует самостоятельно и имеет предусмотренные законодательством средства воздействия на иные органы.

Например, Государственная Дума вправе давать согласие на кандидатуру Председателя Правительства. Однако если она трижды откажет Президенту в даче такого согласия, он вправе сам назначить Председателя Правительства, а Думу распустить и назначить новые выборы. СоставПравительстваформируется Президентомсамостоятельно, Государственная Дума и Совет Федерации могут сообщить Президенту свое мнение о кандидатах в состав Правительства и желательных фигурах. Это мнение ни к чему не обязывает Президента. В литературе и среди депутатов Государственной Думы давно предлагалось усилить влияние палат парламента на формирование Правительства. Государственная Дума даже принимала федеральный закон о том, что Президент должен получать ее согласие на кандидатуры заместителей Председателя Правительства и так называемых силовых министров. Однако все это не пошло далее первого-второго чтений.

У палат парламента есть определенные средства контроля за деятельностью Правительства и его членов — парламентские запросы, т.е. запросы палаты, обращенные к Правительству в целом или отдельному его члену и требующие его пояснений по проблеме, волнующей парламентариев. Это могут быть и запросы отдельных депутатов Думы и членов Совета Федерации. Кроме того, у палат есть право на так называемый правительственный час, когда кто-то из членов Правительства или руководителей иных федеральных органов исполнительной власти приглашается на заседание палаты и должен сделать сообщение по вопросу, интересующему членов соответствующей палаты.

К средству контроля в отношении Правительства относится также право Государственной Думы на выражение недоверия (доверия) Правительству РФ. Эта процедура, как показано ранее, может кончиться отставкой Правительства, однако может иметь и другой финал — роспуск Государственной Думы Президентом, пожелавшим сохранить «свое» Правительство и «пожертвовавшим» Думой.

Говоря о конструктивных взаимоотношениях Правительства с палатами парламента РФ, надо иметь в виду прежде всего законодательный процесс. Правительство входит в число субъектов права законодательной инициативы, т.е. вправе вносить проекты законов в Государственную Думу. Оно дает письменные заключения на, образно говоря, финансовоемкие законопроекты. Правительство может направлять в Думу поправки к любым законопроектам, а также официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах.

Члены Правительства вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат.

У Правительства есть полномочный представитель в каждой палате парламента. Кроме того, для представления в палатах Федерального Собрания внесенного Правительством РФ законопроекта может быть назначен официальный представитель (официальные представители) Правительства. Для защиты позиций Правительства по за- I ключениям, поправкам и официальным отзывам поручением Председателя Правительства или его заместителя может быть направлен специальный представитель, полномочия которого определяются в поручении. Представители Правительства присутствуют на заседани- , ях палат Федерального Собрания при рассмотрении федеральных законов и законопроектов, где им предоставляется слово в соответствии с регламентами палат.

Правительство представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении за прошедший финансовый год одновременно с проектом бюджета на следующий финансовый год.

Что касается взаимоотношений Правительства и органов судебной власти, обе системы самостоятельны. Законодательство позволяет оспаривать нормативные акты Правительства на предмет их соответствия Конституции РФ в Конституционном Суде РФ. В отношении оспаривания законности нормативных, а также ненормативных актов Правительства возможно обращение и в Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд. В свою очередь, Правительство тоже может обращаться в судебные органы для защиты интересов государства, своих позиций, оспаривать акты иных государственных органов.

Правительство в пределах своих полномочий: производит финансирование судов только из федерального бюджета и обеспечивает возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом; обеспечивает исполнение судебных решений.

Характеризуя основы взаимоотношений Правительства и органов государственной власти субъектов РФ, еще раз отметим, что в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Правительство в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ.

Правительство в срок не более одного месяца рассматривает внесенные в установленном порядке в Правительство предложения законодательных (представительных) или исполнительных органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и сообщает указанным органам о результатах рассмотрения внесенных предложений.

Оно направляет в законодательные и исполнительные органы субъектов РФ проекты своих решений по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов. Предложения указанных органов субъектов РФ по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве.

Правительство в пределах своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, отнесенным к ведению и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ. Оно обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов РФ, способствует взаимодействию указанных органов. В пределах своих полномочий Правительство разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон.

При необходимости Правительство вносит предложения Президенту о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

В соответствии с ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению могут передавать друг другу осуществление части своих полномочий.

§2. Состав Правительства Российской Федерации

ипорядок его формирования

Правительство состоит из членов Правительства — Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства и феде-

578 Глава 32. Правительство Российской Федерации

ральных министров (ч. 2 ст. 110 Конституции РФ). На разных этапах в состав Правительства входили несколько заместителей и из них одиндвое были первыми заместителями Председателя Правительства. По реформе в 2004 г. в составе Правительства предусмотрена должность только одного заместителя. Предполагалось, что каждый министр является своеобразным заместителем Председателя, поскольку руководит ле одной отраслью, а достаточно большим комплексом отраслей народного хозяйства. Однако Указом Президента РФ от 14 ноября 2005 г. была введена должность первого заместителя Председателя Правительства (в особенности для того, чтобы заниматься приоритетными национальными проектами); кроме того, появился еще один заместитель Председателя Правительства — им стал министр обороны РФ, с сохранением данного поста, чтобы координировать деятельность всех ведомств, связанных с оборонным комплексом.

Как отмечалось ранее, деятельность каждого вновь избранного Президента начинается с принятия отставки прежнего Правительства и формирования нового Правительства. В период срока своих полномочий Президент может неоднократно отправлять в отставку либо принимать отставку Правительства, а следовательно, и формировать новый кабинет.

После получения согласия Государственной Думы Президент назначает на должность Председателя Правительства своим указом.

Вопрос об освобождении Председателя Правительства от должности решен в ст. 7 Федерального конституционного закона о Правительстве РФ. В ней говорится, что Председатель Правительства освобождается от должности Президентом РФ: по заявлению Председателя Правительства об отставке; в случае невозможности исполнения Председателем Правительства своих полномочий.

Президент уведомляет Совет Федерации и Государственную Думу Федерального Собрания об освобождении от должности Председателя Правительства в день принятия решения.Освобождение от должности Председателя Правительства одновременно влечет за собой отставку Правительства.

Вслучае временного отсутствия Председателя Правительства его обязанности исполняет заместитель Председателя в соответствии с письменно оформленным распределением обязанностей.

Вслучае освобождения от должности Председателя Правительства Президент вправе до назначения нового Председателя поручить исполнение его обязанностей заместителю Председателя на срок до двух месяцев.

Председатель Правительства не позднее недельного срока после 1 назначения представляет Президенту предложения о структуре феде-

ральных органов исполнительной власти, а также кандидатуры на должности заместителей Председателя и федеральных министров. В Конституции и Законе о Правительстве не оговорено, как юридически Оформляются предложения Председателя Правительства по кандидатурам в состав Правительства. Обычно это является предметом скрытых переговоров.

Член Правительства должен обладать гражданством только РФ; приобретение иностранного гражданства или второго гражданства влечет прекращение полномочий. Кроме того, законодательно установлен еще ряд принципиальных правил, связанных с назначением на должность членов Правительства и их пребыванием в должности.

Одна группа правил касается сведений о доходах и об имуществе членов Правительства. Согласно ст. 10 Закона Председатель Правительства, заместители Председателя Правительства и федеральные министры обязаны при назначении на должность, а впоследствии ежегодно, не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным финансовым годом, представлять в налоговые органы сведения о полученных и являющихся объектами налогообложения доходах, ценных бумагах, имуществе, принадлежащем им на праве собственности. Налоговые органы направляют эти сведения Президенту и в Федеральное Собрание. Такие сведения могут быть опубликованы.

Другая группа правил — это ограничения, связанные с пребыванием в составе Правительства. Согласно ст. 11 Закона члены Правительства не вправе:

быть членами Совета Федерации,.депутатами Государственной Думы, депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и депутатами выборных органов местного самоуправления;

занимать другие должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления;

заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в управлении хозяйствующим субъектом независимо от его организационно-правовой формы. Члены Правительства обязаны передавать в доверительное управление под гарантию государства на время своего пребывания в составе Правительства находящиеся в их собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном федеральным законом;

заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности;

быть поверенными или представителями по делам третьих лиц в органах государственной власти;

использовать в неслужебных целях информацию, средства мате- риально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности;

получать гонорары за публикации и выступления в качестве члена Правительства;

получать в связи с осуществлением своих полномочий от физиче-

. ских и юридических лиц не предусмотренные федеральным законодательством ссуды, подарки, денежное и иное вознаграждение, в том числе услуги, оплату развлечений и отдыха;

принимать без разрешения Президента почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия иностранных государств;

выезжать в служебные командировки за пределы Российской Федерации за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с законодательством, международными договорами Российской Федерации или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями.

Закон о Правительстве по изначальной редакции запрещал членам Правительства занимать должности не только в органах государственной власти и местного самоуправления, но и в общественных объединениях. Однако поправкой от 3 ноября 2004 г. последнее ограничение было исключено из Закона. Это позволяет теперь членам Правительства входить в руководящие органы прежде всего политических партий.

§ 3. Полномочия и акты Правительства Российской Федерации

Основные направления деятельности и полномочия Правительства определяет ст. 114 Конституции РФ. Согласно ч. 1 ст. 114 Правительство Российской Федерации:

а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;

б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;

в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

г) осуществляет управление федеральной собственностью;

д) осуществляет меры по обеспечению Обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;

е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента.

ВЗаконе о Правительстве есть обширная гл. 3 о полномочиях Правительства.

Вней выделены сначала общие вопросы руководства Правительства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти (ст. 12). Правительство руководит работой указанных органов и контролирует их деятельность. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству и ответственны перед ним за выполнение порученных задач.

Правительство распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на данные цели в федеральном бюджете.

Для осуществления своих полномочий Правительство может создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Оно также устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.

Правительствоназначаетнадолжностьиосвобождаетотдолжности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства, и их заместителей, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, по представлению федеральных министров, руководителей органов.и организаций при Правительстве.

Правительство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие.

Правительство вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве.