учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России т2

также некоторых других государственных органов и органов местного самоуправления; во-вторых, оценка действий или бездействия органов и должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления; в-третьих, рассмотрение дел об административных правонарушениях. В настоящее время рассматривается вопрос о создании административных судов (административной юстиции) с отнесением к их ведению указанных категорий дел, естественно, с изъятием таких дел из ведения других судов. В связи с этой перспективой надо учитывать, что ряд дел, вытекающих из публичных правоотношений, связан конкретно с конституционными правоотношениями; и тогда уж следовало бы подобные дела отнести к ведению конституционных судов.

§ 4. Основы статуса судей в Российской Федерации

Основы статуса судей в Российской Федерации установлены Конституцией РФ, Законом РФ от 26 июня 1992 г. (в ред. от 5 апреля 2005 г.) «О статусе судей в Российской Федерации», Федеральным конституционным законом 1996 г. о судебной системе РФ, а также рядом иных законов.

Как устанавливают Закон 1992 г. и Закон 1996 г., судьями являются лица, наделенные в соответствии с Конституцией РФ и данными актами полномочиями осуществлять правосудие и исполняющие свои обязанности на профессиональной основе.

Закон 1992 г. одним из первых отразил принцип единства статуса судей, указав, что особенности правового положения некоторых категорий судей определяются федеральными законами, в случаях, предусмотренных ими, также законами субъектов РФ, а особенности правового положения судей Конституционного Суда РФ — федеральным конституционным законом.

Названный Закон закрепил требования, предъявляемые к судье-: он обязан неукоснительно соблюдать Конституцию РФ и другие законы. При исполнении своих полномочий, а также во внеслужебных отношениях судья должен избегать всего, что могло бы умалить авторитет судебной власти, достоинство судьи или вызвать сомнение в его объективности, справедливости и беспристрастности. Судья не имеет права быть депутатом, третейским судьей, арбитром, принадлежать к политическим партиям и движениям, осуществлять предпринимательскую деятельность, а также совмещать работу в должности судьи с другой оплачиваемой работой, кроме научной, преподавательской, литературной и иной творческой деятельности.

Общие условия пребывания в должности судьи устанавливает Конституция РФ. Согласно ст. 119 судьями могут быть граждане РФ, достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет. Федеральным законом могут быть установлены дополнительные требования к судьям судов РФ. Положения Конституции развиты в ряде актов. В частности, судьей Конституционного Суда РФ может быть гражданин, достигший 40-летнего возраста, имеющий стаж работы по юридической профессии не менее 15 лет. Кроме того, как увидит читатель из следующего раздела книги, он должен соответствовать еще ряду условий. Закон 1992 г. определил, что судьей Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ может быть гражданин, достигший возраста 35 лет, при стаже работы по юридической профессии не менее 10 лет; судьей суда общей юрисдикции субъекта РФ, окружного (флотского) военного суда, федерального арбитражного суда округа — гражданин, достигший возраста 30 лет, при стаже работы по юридической профессии не менее семи лет; судьей арбитражного суда субъекта РФ, конституционного (уставного) суда субъекта РФ, районного суда, гарнизонного военного суда, а также мировым судьей может быть гражданин, достигший возраста 25 лет, при стаже работы по юридической профессии не менее пяти лет.

В России введено конституционное правило, согласно которому

полномочия судьи не ограничены определенным сроком, за исключением случаев, предусмотренных федеральными конституционными законами и федеральными законами. Предельный возраст пребывания в должности судьи — 70лет. Судья федерального суда, за исключением судей Конституционного Суда, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, в первый раз назначается на должность сроком на три года, по истечении которого он может быть назначен на ту же должность без ограничения срока полномочий до достижения им предельного возраста пребывания в должности судьи. Срок полномочий и предельный возраст пребывания в должности для судей конституционных (уставных) судов субъектов РФ устанавливаются законами соответствующих субъектов. Мировой судья в первый раз назначается (избирается) на должность на срок, установленный законом соответствующего субъекта РФ, но не более чем на пять лет, а при повторном и последующих назначениях (избраниях) — на срок, установленный законом соответствующего субъекта РФ, но не менее чем на пять лет.

Конституционно установленный порядок наделения полномочиями судей состоит в том, что судьи высших судов РФ (Конституци-

онный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд) назначаются на должность Советом Федерации по представлению Президента РФ (п. «е»ст. 83 и п. «ж»ч. 1 ст. 102 Конституции РФ), а судей всех остальных федеральных судов назначает Президент РФ (п. «е» ст. 83 Конституции РФ). Судей конституционных (уставных) судов субъектов РФ назначает на должность законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, как правило, по представлению высшего должностного лица субъекта РФ. Мировые судьи назначаются (избираются) на должность законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ либо избираются на должность населением соответствующего судебного участка в порядке, установленном законом субъекта РФ.

Кроме общих требований, законодательство устанавливает кон- ституционно-правовой порядок занятия определенной (руководящей) должности в составе суда. Например, Председатель, заместитель Председателя и судья-секретарь Конституционного Суда РФ избираются самим Конституционным Судом РФ тайным голосованием на трехлетний срок. Председатель Верховного Суда РФ, Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ назначаются на должность Советом Федерации сроком на шесть лет по представлению Президента РФ при наличии положительного заключения Высшей квалификационной коллегии судей РФ. Заместители Председателей названных судов назначаются на должность Советом Федерации сроком на шесть лет по представлению Президента РФ, основанному на представлении соответственно Председателя Верховного Суда РФ, Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ, при наличии положительного заключения Высшей квалификационной коллегии судей Рф.

Председатели, заместители председателей судов общей юрисдикции субъектов РФ, военных судов, всех арбитражных судов назначаются на должность Президентом РФ сроком на шесть лет по представлению соответственно Председателя Верховного Суда РФ либо Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ при наличии положительного заключения Высшей квалификационной коллегии судей РФ. Председатели, заместители председателей районных судов назначаются на должность Президентом РФ сроком на шесть лет по представлению Председателя Верховного Суда РФ при наличии положительного заключения соответствующих квалификационных коллегий судей субъектов РФ. Председатели, заместители председателей конституционных (уставных) судов субъектов. РФ назначаются на должность в порядке, определяемом законами соответствующих субъектов РФ.

•

Конституционными гарантиями для судей являются их несменяемость и неприкосновенность.

Несменяемость судей, обеспечивается, во-первых, как мы могли видеть, пожизненностью полномочий для большинства судей, особо вескими основаниями для приостановления и досрочного прекращения полномочий всех судей (если это не собственное желание судьи); во-вторых, специальными требованиями относительно участия судьи в начавшемся судебном процессе (процессуальные кодексы закрепляют правило: дело рассматривается одним и тем же судьей или одним и тем же составом суда; если кто-либо из судей лишен возможности продолжать участие в судебном заседании, то он заменяется другим судьей и судебное разбирательство начинается сначала); в-треть- их, тем, что судья не подлежит переводу на другую должность или в другой суд без его согласия.

Неприкосновенность судьи закреплена на конституционном уровне (ст. 122). Закон 1992 г., развивая норму Конституции, определяет, что неприкосновенность судьи включает неприкосновенность личности, неприкосновенность занимаемых им жилых и служебных помещений, используемых им личных и служебных транспортных средств, принадлежащих ему документов, багажа и иного имущества, тайну переписки и иной корреспонденции. Также установлено, что судья, в том числе после прекращения его полномочий, не может быть привлечен к какой-либо ответственности за выраженное им при осуществлении правосудия мнение и принятое судом решение, если только вступившим в законную силу приговором суда не будет установлена виновность судьи в преступном злоупотреблении либо вынесении заведомо неправосудных приговора, решения или иного судебного акта. Закон предусматривает специальную и достаточно сложную процедуру для возбуждения уголовного дела в отношении судьи, его привлечения в качестве обвиняемого, избрания в отношении судьи в качестве меры пресечения заключения под стражу, осуществления оперативно-розыскных мероприятий, а также следственных действий. Говоря кратко, решение вопроса восходит на уровень Генерального прокурора РФ, требуется заключение специальной судебной коллегии и согласие соответствующей квалификационной коллегии судей.

Глава 34 КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ СТАТУСА

ПРОКУРАТУРЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Литература

АмирбековК.И..Проблема конституционности общенадзорной функции прокуратуры России // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 5; Бессарабов В.Г. Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации: Автореф.дисс....докт. юрид. наук. М., 2001;ДегтяреваН.Н. Конституционно-правовой статус прокуратуры в Российской Федерации: институциональный и сравнительный анализ: Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. М., 2000; Мельников Н.В. Прокурорская власть // Государство и право. 2002. № 2.

§1. Конституционно-правовая природа и назначение прокуратуры

ипрокурорского надзора

Существование прокуратуры Российской Федерации предусмотрено Конституцией РФ. В ее главе 7 «Судебная власть» имеется лишь одна статья (ст. 129), посвященная прокуратуре, в которой весьма туманно говорится о статусе и назначении прокуратуры.

С одной стороны, вызывает множество вопросов помещение указанной статьи, в главе 7 —получается, что прокуратура является частью судебной власти. Мы обращались к данному вопросу в разд. III «Основы конституционного строя» данного учебного курса. Поэтому, не повторяясь, можно лишь еще раз констатировать: у прокуратуры нет функции вынесения судебных решений; она может инициировать такие решения, что вправе делать и другие субъекты права, а также оспаривать вынесенные судебные решения, обладая в обоих случаях более существенными возможностями, чем иные органы и лица. Таким образом, прокуратура в большей мере, чем другие субъекты права, взаимодействует с судом. И все-таки это не делает ее частью судебной власти, в силу чего позволителен вывод о прокуратуре как о самостоятельной ветви государственной власти в РФ.

С другой стороны, в Конституции РФ ничего не говорится о конкретном предназначении прокуратуры. Статья 129 (ч. 5) закрепляет:'

«Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом». Поэтому для понимания природы и назначения прокуратуры надо обратиться к соответствующему специальному закону. Им является Федеральныйзакон о прокуратуре Российской Федерации, первоначально принятый 17января 1992г. (тогда еще не было категории «федеральный закон»), в 1995 г. получивший новую редакцию уже в качестве федерального закона и действующий в настоящее время смногочисленными изменениями и дополнениями — в последней редакции от 4 ноября 2005 г. (далее — Закон о прокуратуре).

Данный Закон определяет (ст. 1), что прокуратура Российской Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующихна территории РФ. Вместе с тем, гласит Закон, прокуратура выполняет и иные функции, установленные федеральными законами.

Обобщая нормы законодательства, можно выделить следующие главные конституционные функции прокуратуры.

1. Прежде всего, это осуществление прокурорского надзора. Его задачи широки — надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов (в широком смысле слова), прав и свобод граждан определенными государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и учреждениями любых форм собственности, поиск и нахождение актов и действий, не соответствующих закону, и принятие мер к их пресечению средствами прокурорского реагирования, надзор за органами, ведущими следствие и дознание, а также исполняющими наказания.

Соответственно широки и возможности прокуроров. Если прокурор считает незаконным тот или иной акт, то он приносит протест в орган или должностному лицу, которые издали такой акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо про-, курор обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством.

Защищая права и свободы личности, прокурор рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. В случае, если для граждан обращение в суд для защиты нарушенного права по объективным причинам затруднено либо нарушение приобрело

особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших.

Надзор в отношении следствия, дознания специальных органов и учреждений дает прокурору право знакомиться с уголовными делами, присутствовать при проведении следственных действий и т.д., а также в любое время посещать учреждения, исполняющие наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, беседовать с задержанными и заключенными под стражу, незамедлительно своим постановлением освобождать тех, кто незаконно задержан, и т.д.

При осуществлении своей надзорной деятельности прокурор использует разнообразные средства реагирования. Помимо принесения

протеста, возможно представление прокурора об устранении нарушений закона — оно вносится в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные Нарушения закона. Есть и такое средство, как предостережение о недопустимости нарушения закона —

оно используется в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях. Наконец, прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении.

2.В рамках, обозначенных законом, следователи прокуратуры осуществляют предварительное расследование по достаточно широкому кругу уголовных дел.

3.В целях обеспечения законности, интересов государства, прав и свобод граждан прокурор участвует в рассмотрении дел судами. Осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя. Он вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

Генеральный прокурор РФ принимает участие в заседаниях Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ. Он вправе обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. :

Прокурор или его заместитель в пределах своей компетенции приносит в вышестоящий суд кассационный или частный протест либо протест в порядке надзора, а в арбитражный суд,— апелляционную или кассационную жалобу либо протест в порядке надзора на незаконное или необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда. Усмотрев, что решение, приговор, определение

или постановление суда являются незаконными или необоснованными, прокурор приносит протест в порядке надзора или обращается с представлением к вышестоящему прокурору.

Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Пленум Верховного Суда РФ, Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ с представлениями о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным, административным и иным делам.

4. Прокуратура является координационной инстанцией для правоохранительных органов по борьбе с преступностью — органов внутренних дел, безопасности, по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенной службы и др. Прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утверждаемым Президентом РФ.

5. Прокуратура вправе инициировать правотворческий процесс, т.е. принятие нормативных актов компетентными органами. Статья 9 «Участие в правотворческой деятельности» Закона о прокуратуре гласит: «Прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов». По существу можно говорить, что здесь закреплено, хотя и в косвенной форме, право законодательной и правотворческой инициативы соответственно Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов РФ. Согласно упомянутому Закону Генеральный прокурор РФ, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий, Правительства РФ, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления. Прокурор субъекта РФ, города, района, приравненные к ним прокуроры, их заместители и.по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления соответствующего и нижестоящего уровней.

Таковы основные функции прокуратуры. Кроме этого, Закон о прокуратуре обозначил исходные начала деятельности прокуратуры.

610 Глава 34. Конституционные основы статуса прокуратуры в РФ

Говоря обобщенно, они состоят в том, что органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от государственных органов всех уровней, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с законами, действующими на территории РФ. В свою очередь, требования прокурора, вытекающие из его полномочий, закрепленных указанным Законом, подлежат безусловному исполнению в установленный срок; неисполнение требований прокурора и следователя, вытекающих из их полномочий, а также уклонение от явки по их вызову влекут за собой установленную законом ответственность.

Органы прокуратуры информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.

Прокурорам и следователям органов прокуратуры запрещается быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления. Прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность общественных объединений, преследующих политические цели, и их организаций в органах и учреждениях прокуратуры не допускаются. Прокуроры и следователи в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений. Прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой.

§ 2. Система органов прокуратуры

Согласно ст. 129 Конституции РФ прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Расшифровывая эту норму, Закон о прокуратуре (ст. 11) гласит, что систему прокуратуры РФ составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры. Создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускаются.

Возглавляет систему Генеральный прокурор РФ. Как уже мог видеть читатель из Других разделов книги, он назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Срок полномочий Генерального прокурора РФ пять лет. Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания и •Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению. Совету Федерации указанный доклад Генеральный прокурор представляет лично на заседании палаты.

Генеральный прокурор РФ имеет первого заместителя и заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Советом Федерации по представлению Генерального прокурора РФ. В прокуратуре РФ образуется коллегия, а также, на правах структурного подразделения, Главная военная прокуратура, возглавляемая заместителем Генерального прокурора РФ — Главным военным прокурором.

Согласно Конституции РФ и Закону прокуроры субъектов РФ назначаются на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, определяемыми субъектами РФ.

Прокурорыгородов ирайонов, прокуроры специализированныхпрокуратур назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ, подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ.

616 Глава 35. Сущность конституц. контроля и особенности его создания в России

женко Ю.Л. Комитет конституционного надзора — специализированный орган пр правовой охране Основного закона СССР // Конституционная реформа в СССР: актуальные проблемы. М., 1990; Шульженко Ю.Л. О понятии «правовая охрана конституции» // Государство и право. 2002. № 7; Юдин Ю.А., Шульженко Ю.Л. Конституционное правосудие в федеративном государстве (сравнительно-правовое исследование). М., 2002.

§ 1. На пути к введению института конституционного контроля

Сущность конституционного контроля состоит в оценке соответствияразличныхнормативныхправовых актов государства его основному закону — конституции; принимая решение о признании акта противоречащим конституции, орган конституционного контроля одновременно объявляет об утрате актом юридической силы, прекращении его действия.

Наряду с понятием «конституционный контроль» есть и понятие

«конституционный надзор». Он состоит в том, что компетентный орган, находя акт несоответствующим конституции, предлагает органу, принявшему-его, либо вышестоящему органу отменить этот акт.

Таким образом, различие между конституционным контролем и конституционным надзором состоит прежде всего в силе соответствующих решений: орган конституционного контроля вправе либо отменить акт, либо объявить его утратившим силу; орган конституционного надзора сам неможет этого сделать и только предлагает иным органам отменить акт, оцениваемый им как неконституционный.

Путь к введению конституционного контроля был нелегким в нашем государстве.

С появлением конституции как главного документа, определяющего основы общественного строя и государственной организации, возник и вопрос о соответствии ей всех иных правовых актов в государстве. Отсюда неизбежной стала оценка этих актов на предмет соответствия конституции.

Однако сразу же стали ключевыми такие вопросы: кто должен осуществлять конституционный контроль; каковы его пределы и средства.

В непростой борьбе с единовластием исполнительной власти зародились парламенты как главные органы нормотворчества. Охраняя высшую силу и авторитет законов, добиваясь их соответствия конституции, парламенты предпочитали видеть в конституционном контроле средство обеспечения соответствия иных — подзаконных — актов как конституции, так и законам. Естественно, они хотели и зачастую брали на себя задачи конституционного контроля. В этой ситуаций

конституционный контроль, по существу, выражался в парламентском контроле. Таким образом, при этом способе специальный (специализированный) конституционный контроль заменялся как бы попутной деятельностью главного представительного органа государства либо созданного при нем органа.

Этот вариант конституционного контроля — если его можно назвать конституционным — существовал и в нашем государстве. Он не позволял прежде всего усомниться в качестве законов государства и заподозрить их в несоответствии конституции. Официально это был контроль за соответствием конституции и законам иных нормативных правовых актов.

Например, Конституция СССР 1977 г. позволяла высшему органу государственной власти страны — Верховному Совету СССР решать все вопросы, отнесенные Конституцией к ведению СССР (ст. 108). А к ведению Союза ССР в лице его высших органов государственной власти Конституция относила, помимо прочего, «обеспечение единства законодательного регулирования на всей территории СССР»

(п. 4 ст. 73). В палатах Верховного Совета были комиссии, к ведению которых относились и вопросы соответствия иных актов законам государства. Вместе с тем Конституция СССР закрепляла задачи конституционного контроля за Президиумом Верховного Совета

СССР — постоянно действующим органом Верховного Совета СССР,

который был подотчетен Верховному Совету и имел право в пределах, указанных в Конституции, осуществлять функции высшего органа власти СССР в период между его сессиями. В п. 4 ст. 121 Конституции говорилось, что Президиум Верховного Совета СССР «осуществляет контроль за соблюдением Конституции СССР и обеспечивает соответствие конституций и законов союзных республик Конституции и законам СССР».

Как видим, о предмете контроля на союзном уровне Конституция говорит довольно отвлеченно. Но ясно, что не мог же орган, подотчетный Верховному Совету СССР, контролировать соответствие принимаемых им законов СССР Конституции СССР. К тому же сам Президиум организовывал деятельность Верховного Совета и подготовку законов; именно в нем они проходили шлифовку, и ставить в этой ситуации вопрос о конституционности принятого закона значило бы признать свою недоработку.

Надо сказать, что многие страны мира довольно быстро избавились от иллюзии «священности» и «безгрешности» законов государства. Хотя они и являются высшими актами государства, все равно могут в чем-то противоречить конституции и к тому же быть дефектными.

618 Глава 35. Сущность конституц. контроля и особенности его создания в России

Кроме того, в условиях либо официально проповедуемого, либо фактически существующего разделения властей, а также наличия политической и парламентской оппозиции могут быть различные мнения о конституционности не только подзаконных актов, но и самихзаконов. Наконец, регионы государства, особенно в федерациях, вправе не согласиться с позициями закона как центрального документа и найти в нем угрозу своим интересам. Сдругой стороны, и центр может выявить ущербность законов субъектов федерации, региональных территориальных единиц. Поэтому началось создание специального, отделенного от парламента, конституционного контроля. .

Кому же поручить функцию конституционного нормоконтроля? Целесообразно возложить ее на специализированный орган, не входящий в систему законодательной и исполнительной власти. Появились разные модели:

функция оценки разных актов, в том числе и законов, принятых парламентом государства, а также актов главы государства поручается высшему суду судебной системы государства — особенно типичным является роль Верховного Суда США;

создается специальный суд для выполнения функций конституционного контроля в форме судебной оценки нормативных актов (конституционные суды Австрии, ФРГ и десятков других стран);

задачи конституционного контроля отданы специальной палате высшего суда страны (например, в Швейцарии);

создается специальный государственный орган для оценки конституционности нормативных актов — не суд, но все-таки весьма похожий на него орган, характеризуемый в литературе как «квазисудебный» орган — конституционный совет (например, Франция).

Особенности этих путей формирования конституционного контроля состоят в следующем: во-первых, это отделенные от парламента специальные органы; во-вторых, законы государства для них также предмет конституционного контроля; в-третьих, важнейший фактор — последствия конституционного контроля: признание акта противоречащим конституции означает утрату силы, прекращение действия этого акта,

Итак, первое назначение конституционного контроля состоит в оценке соответствия конституции иных нормативных актов государства.

Орган конституционного контроля может оценивать такое соответствие в общем и целом, без связи с конкретными делами и правоотношениями. Такой вариант получил влитературе наименование аб-

страктногонормоконтроля.

Но может быть и так, что граждане, юридические лица и органы публичной власти просят орган конституционного контроля оценить конституционность нормативного акта, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Такой вариант получил наименованиесоответственноконкретногонормоконтроля.

Если орган конституционного контроля оценивает проект закона либо принятый, но еще не вступивший в силу акт, это принято называтьпредварительнымнормоконтролем.Приоценкеакта,вступившеговюридическуюсилу,речьидетопоследующемнормоконтроле.

Вместе с тем государства, решая вопрос о задачах органов конституционного контроля, столкнулись еще с одной проблемой. Дело в том, что создание системы государственного руководства, парламентов, выборов, появление политических партий и т.п. заставилодумать об обеспечении должного поведения соответствующих субъектов конституционно-правовых (государственно-правовых) отношений, о путях течения конституционно-политических процессов. Появилась необходимость введения государственно-правовой (конститу- ционно-правовой) ответственности за такое поведение и такие процессы со стороны специального органа (суда), применяющего меры этой ответственности.

В итоге постепенно сложилась компетенция соответствующих ор-

ганов как органов конституционного контроля и своеобразных государ-

ственных судов. Наряду с задачами нормоконтроля органы конституционного контроля занимаются сегодня и спорами о компетенции, дают заключения о соблюдении процедур смещения с должности главы государства, оценивают конституционность политических партий, конституционность процедур назначения референдума и т.д.

Конституционный контроль в нашей стране, хотя и опосредованно, ноне исключал определенные конституционные конфликты. Поэтому в Конституции и говорилось о контроле за ее соблюдением, об обеспечении соответствия актов субъектов Федерации союзных республик Конституции и законам Союза ССР.

§ 2. Комитет конституционного надзора СССР

Создание этого органа было одним из шагов политических и конституционных реформ, предпринятых по инициативе М.С. Горбачева. 1 декабря 1988 г. в Конституцию и законодательство СССР были внесены изменения и дополнения, главные из которых: учреждение Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, работающего на постоянной основе, какпервый шаг на пути к профессио-

620 Глава 35. Сущность конституц. контроля и особенности его создания в России

нальному парламенту; создание предпосылок выборов на основе состязательности; учреждение Комитета конституционного надзора

СССР.

Сам факт создания специализированного органа был победой тех, кто выступал за введение института конституционного контроля в нашей стране. В соответствии со ст. 125 Конституции СССР Комитет конституционного надзора СССР избирался Съездом народных депутатов СССР сроком на 10 лет из числа специалистов в области политики и права в составе Председателя, заместителя Председателя и 21-го члена Комитета, включая представителей от каждой союзной республики. Лица, избранные в Комитет, при выполнении своих обязанностей независимы и подчиняются только Конституции СССР.

Сложность подходов к роли данного института конституционного права напрямую отразилась на его наименовании («надзор») и полномочиях.

Комитет по собственной инициативе или по поручению Съезда народных депутатов СССР представлял Съезду заключения о соответствии Конституции СССР проектов,законов СССР, подлежащих рассмотрению Съездом. Однако он не имел права оценивать законы, принятые Съездом.

По своей инициативе, по поручению Съезда и по предложениям самого Верховного Совета СССР и высших органов власти союзных республик Комитет представлял заключения о соответствии актов Верховного Совета СССР и его палат, а также проектов актов этих органовКонституции СССРизаконам СССР, принятым Съездом. В отношении конституций и законов союзных республик, актов Совета Министров СССР и правительств союзных республик Комитет осуществлял наблюдение за их соответствием Конституции и законам

СССР. Также по своей инициативе, по поручению Съезда и по предложениям ряда органов он мог давать заключения о соответствии Конституции СССР и законам СССР актов других государственных органов и общественных организаций.

Однако у Комитета не было ощутимых прав в отношении актов. Статья 125 Конституции СССР гласила, что выявив противоречие акта или его отдельных положений Конституции или законам СССР,

Комитет всего лишь направлял органу, издавшему акт, свое заключение для устранения допущенного нарушения. Принятие заключения приостанавливало исполнение акта или его положений. И Комитет мог входить с представлением в вышестоящий орган для отмены противоречащих Конституции или закону СССР актов. А в отношений актов союзных республик его роль была вообще туманной.

Итак, создание Комитета было само по себе прогрессивным шагом. Но слабость позиций стала ощущаться с самого начала. Поэтому уже через год, 23 декабря 1989 г. вместе с принятием Закона СССР о Комитете конституционного надзора СССР были внесены изменения и дополнения в ст. 125 Конституции СССР, усилившие позиции Комитета. Он получил право:

оцениватьне толькопроекты, нои законы и иные акты, принятые Съездом народныхдепутатов СССР, — правда, не по своей инициативе, а по предложениям не менее одной пятой народных депутатов

СССР, Председателя Верховного Совета СССР, высших органов государственной власти союзных республик;

давать заключения о соответствии конституций союзных республик Конституции СССР, а законов республики — также законам СССР;

рассматривать разногласия между Союзом и республиками, между союзными республиками, между союзными республиками и на- ционально-государственными, национально-территориальными образованиями по поводу конституционности актов, принятых их органами государственной власти и управления;

давать оценку актам Правительства СССР с точки зрения соответствия союзным законам;

давать заключения о соответствии международных договорных и иных обязательств СССР и союзных республик Конституции СССР и законам СССР;

оценивать нормативные правовые акты тех государственных органов и общественных организаций, в отношении которых не осуществляется прокурорский надзор;

по своей инициативе представлять заключения о соответствии Конституции СССРИ законам СССР актоввысшихорганов государственной власти и управления СССР, других органов, образуемых или избираемых Съездом или Верховным Советом СССР;

приостанавливать действие соответствующего акта (его отдельных положений), кроме закона СССР, принятого Съездом народных депутатов СССР, и конституции союзной республики.

Акт или его отдельные положения, которые по заключению Комитета нарушают права и свободы граждан, теряли силу с момента принятия такого заключения.

В принципе Комитет конституционного надзора СССР был уже на пути к транформации в орган конституционного контроля. Об этом свидетельствует последнее новшество — утрата юридической силы актов на основании заключения Комитета. Однако прекращение существования СССР поставило точку на деятельности Комитета.