учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России т2

702 Глава 39. Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ — это его правительство или администрация, т.е. коллегиальный орган, состоящий из министров, руководителей департаментов, управлений и т.п.

Отраслевыеисполнительныеорганыгосударственнойвластисубъекта РФ — это министерства, департаменты, управления и т.д.

Территориальные исполнительные органы государственной власти субъекта РФ создаются как «агенты» главы исполнительной власти субъекта, правительства, администрации на части территории субъекта (например, Москва разделена на административные округа, во главе которых стоят префекты, по должности входящие в состав городского правительства).

Перечисленные органы являются органами государственной власти соответствующего субъекта. Вместе с тем в ч. 2 ст. 77 Конституции РФ записано, и Федеральный закон 1999 г. (п. 3 ст. 17) повторяет эту норму: в пределах ведения и полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Федеральный закон 1999 г. определяет, что структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта в соответствии с конституцией (уставом) субъекта.

§2. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации

1.Основы статуса. Наименование должности

Вактах субъектов РФ, посвященных организации их государственной власти и принятыхдо появления Федерального закона от 6 октября 1999 г., было много своеобразия. В отношении исполнительной власти это выразилось прежде всего в том, что многие субъекты скопировали федеральную модель. Есть Президент РФ как глава государства и федеральное Правительство как орган, возглавляющий исполнительную власть. Субъекты также установили, что есть глава как представитель субъекта («мини-президент»), и есть правительство субъекта, возглавляемое руководителем правительства («мини-премьер»).

Федеральный законодатель не согласился с этой моделью. Он не поддержал идею самостоятельной должности главы субъекта. Наличие двух должностей не оправданно и с практической точки зрения — при относительно малом числе представительских функций и широ-

ком круге забот об экономическом и социальном благополучии субъекта этому лицу лучше самому возглавлять правительство.

Поэтому Федеральный закон 1999 г. отказался от модели специального органа — главы субъекта. Конечно, словосочетание «высшее должностное лицо субъекта РФ» тоже говорит о его неординарном положении в системе всех органов власти субъекта, а не только исполнительных. После принятия указанного Закона в большинстве субъектов РФ самостоятельная должность главы правительства была ликвидирована, правительством непосредственно руководит высшее должностное лицо субъекта. Ряд республик Российской Федерации проигнорировал установки Федерального закона 1999 г., там попрежнему (пока) есть должность главы республики (президента) и наряду с ней должность председателя правительства (главы кабинета).

Еще раз подчеркнем: законодательство Российской Федерации и ее субъектов позволяет воспринимать высшее должностное лицо как представителя субъекта, руководителя высшего коллегиального органа и вместе с тем всей системы исполнительной власти в субъекте.

Подходы к статусу отразились и в наименовании должности. Согласно Федеральному закону 1999 г. (п. 6 ст. 18) наименование должности высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом его исторических, национальных и иных традиций. Честно говоря, каких-то «традиций» в данном вопросе не просматривается, поскольку эта должность является новой в организации управления субъектами РФ. Но достаточно быстро проявились некоторые тенденции в регулировании статуса высшего должностного лица субъекта, сказавшиеся и на наименовании должности.

В целом субъекты РФ закрепили в своем законодательстве следующие наименования данной должности:

президент республики; глава республики;

председатель правительства; губернатор; глава администрации;

мэр.

Пост президента учржден во многих республиках — Татарстан, Башкортостан, Кабардино-Балкария и др. Отдельные республики применяют наименование «главареспублики». При обновлении своих конституций в последние годы республики, сохраняя пост президента, главы, одновременно определили его с учетом положений Феде-

704 Глава 39. Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации

рального закона 1999 г. как высшее должностное лицо, возглавляющее высший исполнительный орган власти. Однако отражение роли этого лица как главы государства, гаранта Конституции, прав и свобод граждан в Констиуциях ряда республик все-таки ощущается. К примеру, в Конституции Удмуртской Республики (в ред. 2002 г.) го-

ворится, что Президент выступает гарантом Конституции, прав и • свобод человека и гражданина, обеспечивает законность и правопорядок. По обновленной в 2002 г. Конституции Республики Башкортостан (ст. 82, 91) ее Президент является главой Республики, а также высшим должностным лицом, возглавляет Правительство. Но в Конституции предусмотрен и пост Премьер-Министра Правительства, назначаемого Президентом с согласия Государственного Собрания Республики (п. 4 ст. 87). По обновленной в 2002 г. Конституции Республики Саха (Якутия) ее Президент является главой Республики, высшим должностным лицом, возглавляет исполнительную власть в республике (ст. 65). Но есть Правительство (ст. 79), которое возглавляет Председатель, назначаемый на должность Президентом с согласия Государственного Собрания Республики (п. 7 ст. 70).

Отдельные республики либо вообще не вводили поста президента, либо отказались от него. Однако они не отказывались от должностного лица с высоким статусом. Таким лицом стал председатель правительства республики, избираемый населением путем прямых выборов. По статусу и характеру полномочий Председатель Правительства мало чем отличается от президентов и глав республик. Примером может служить Республика Тыва. По Конституции 2001 г. (ст. 109—ПО) в Республике устанавливается система органов исполнительной власти во главе с Правительством, возглавляемым Председателем, который является высшим должностным лицом Республики, избирается путем прямых выборов сроком на пять лет.

Субъекты РФ — территориально-государственные образования (края, области) и национально-государственные образования (автономная область, автономный округ) — не используют для должности своего высшего лица наименование «президент». На первом этапе, поскольку президентскими указами для этих, субъектов вводился исполнительный орган — администрация, ее руководитель стал именоваться «глава администрации». Когда руководитель стал избираться путем прямых.выборов, его стали именовать губернатором. В настоящее время чаще используется наименование «губернатор», в ряде субъектов сохраняется наименование «глава администрации». В Санкт-Пе- тербурге сначала была должность мэра, теперь — губернатора.

В единственном субъекте РФ — г. Москве глава исполнительной власти именуется мэром.

2. Порядок замещения должности

До последнего времени Федеральный закон 1999 г. гласил, что указанное лицо избирается гражданами РФ, проживающими на территории субъекта РФ, путем прямых выборов. Правда, в Законе также говорилось — за исключением случаев, когда на день вступления в силу настоящего Федерального закона конституцией (уставом) субъекта РФ предусмотрено наделение гражданина полномочиями высшего должностного лица путем избрания его специально созываемым собранием представителей. Последняя норма была ориентирована в основном на Дагестан, где глава субъекта избирался специально созываемым Конституционным Собранием. Однако когда в Дагестане учредили пост Президента, избираемого населением, эта норма стала вообще отвлеченной.

Как уже говорилось, по Федеральному закону 1999 г. (в ред. 2004 г.) кандидатура на пост высшего должностного лица субъекта РФ предлагается Президентом РФ, и гражданин Российской Федерации решением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта). *

Когда Президент РФ выступил с идеей нового порядка замещения должности главы исполнительной власти, он говорил об избрании этого лица органом законодательной власти субъекта РФ. Логично, что избрание предполагает альтернативные кандидатуры, дискуссии, учет мнения меньшинства, оппозиции и т.д. В силу этих соображений вариант избрания многими был поддержан, в том числе и автором этих строк. Еще в 1996 г. в Конституционном Суде РФ был оспорен устав Алтайского края по ряду позиций, также и в связи с тем, что он предусматривал избрание губернатора края Законодательным Собранием края. Мы отстаивали возможность такого замещения должности. Однако Конституционный Суд тогда выступил за прямые выборы главы исполнительной власти субъекта. Естественно, вариант избрания возник в 2004 г., не было оснований его отвергать.

Однако при опубликовании проекта поправок в Закон появилась приведенная выше формулировка — «наделяется полномочиями». Она вызвала непонимание и единодушную справедливую критику как практиков, в том числе депутатов Государственной Думы, так и ученых. Формулировка непонятна и юридически весьма ущербна. Это даже не утверждение в должности, что было бы по крайней мере понятно. «Наделение полномочиями» делает соответствующее лицо * весьма зависимым от тех, кто вручил ему мандат, особенно — как видно по тексту Закона и будет показано позже — от Президента РФ.

706 Глава 39. Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации

Закон установил определенный порядок представления кандидатов на должность главы исполнительной власти субъекта РФ. Нормы Закона развиты в Положении о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 27 декабря 2004 г.

По Положению, кандидатуры представляются Президенту РФ Руководителем его Администрации. В свою очередь предложения по кандидатурам вносятся Руководителю Администрации Президента РФ полномочным представителем Президента в соответствующем федеральном округе. При внесении предложений по кандидатурам учитываются их авторитет и деловая репутация, опыт публичной (государственной и общественной) деятельности, а также результаты предварительных консультаций с общественными объединениями соответствующего субъекта РФ. Руководителю Администрации Президента вносятся одновременно предложения не менее чем по двум кандидатурам на данную должность. Указанные предложения вносятся не позднее чем за 90 дней до дня истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта, а в случае досрочного прекращения его полномочий — в течение 10 дней. Руководитель Администрации Президента рассматривает предложения по канди-. датурам, проводит необходимые консультации и представляет кандидатуры и соответствующие документы Президенту. В случае отклонения Президентом представленных кандидатур новые кандидатуры представляются Руководителем Администрации Президента в установленные Президентом сроки, обеспечивающие соблюдение норм федерального законодательства, Должностные лица Администрации Президента, подготавливающие и вносящие предложения по кандидатурам, несут ответственность за обоснованность предложений, объективность и достоверность информационных и иных справочных материалов, а также материалов, характеризующих указанные кандидатуры. Не поддерживаются и не представляются Президенту кандидатуры, которые не могут быть приняты на государственную гражданскую службу Российской Федерации по основаниям, установленным федеральным законодательством. К предложению по кандидатуре прилагаются: копия декларации о доходах кандидата и имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, с отметкой соответствующего налогового органа о принятии декларации на рассмотрение; справка о результатах предварительных консультаций по предлагаемой кандидатуре; материалы, харак-

теризующие предлагаемую кандидатуру, а также информационные и иные справочные материалы; заявление гражданина о согласии на рассмотрение его кандидатуры с обязательством в случае наделения его полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ прекратить деятельность, несовместимую в соответствии с федеральным законодательством со статусом этой должности.

В Положении предусматривалось, что оно не применяется в отношении высшего должностного лица субъекта РФ, поставившего перед Президентом вопрос о доверии и досрочном сложении своих полномочий (кроме требований о декларации и имуществе, а также сопроводительных документах). Тем самым действующие главы исполнительной власти могли воспользоваться шансом, когда их кандидатуры рассматривались бы без конкурентов, многочисленных консультаций и т.д. Однако в редакции Положения от 29 июня 2005 г. об особом порядке для действующих глав ничего не говорится. Значит, на них представляются те же самые документы и материалы.

Согласно Закону (п. 3 ст. 18) высшим должностным лицом субъекта РФ может быть гражданин Российской Федерации, достигший 30 лет. Он не может быть одновременно|дспутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации, судьей, замещать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности субъекта РФ или государственные должности государственной службы субъекта, а также выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.)

Гражданин Российской Федерации может быть наделен полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) на срок не более пяти лет. Напомним, что ранее это лицо могло занимать свой пост, не более двух сроков подряд. Теперь это ограничение исключено из Закона.

Полномочия высшего должностного лица субъекта РФ прекращаются досрочно в случаях (ст. 19 Закона):

а) его смерти;

б) отрешения его от должности Президентом в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ;

в) отставки по собственному желанию;

708 Глава 39. Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации

г) отрешения от должности Президентом в связи с утратой доверия Президента, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных Федеральным законом;

д) признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

е) признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

ж) вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;

з) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

и) утраты гражданства Российской Федерации.

Статья 19 претерпела в 2004 г. много изменений, обусловленных новым порядком замещения должности главы исполнительной власти субъекта РФ. Для начала упомянем, что в ней был пункт «к», он предусматривал досрочное прекращение полномочий главы в случае его отзыва избирателями субъекта РФ. Конечно, если нет избрания главы избирателями, не может быть и его отзыва по их голосованию.

Далее. В прежней редакции Закона говорилось (п. 5 ст. 19): решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации о недоверии высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации влечет'за собой немедленную его отставку и возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Теперь решение о недоверии направляется на рассмотрение Президента для решения вопроса об отрешении главы исполнительной власти субъекта РФ от должности. Президент РФ может согласиться с законодательным органом, а может и не согласиться. Конечно, новая редакция нормы значительно ослабила позиции законодательного органа в отношениях с высшим должностным лицом субъекта.

Закон позволяет Президенту прекратить полномочия главы «в связи с утратой доверия Президента РФ», и пределы его усмотрения не ограниченны. Кроме того, в Законе говорится о возможности отрешения от должности главы исполнительной власти Президентом «за ненадлежащее исполнение своих обязанностей», а эта формулировка тоже весьма широка. Получается, что высшее должностное лицо субъекта РФ полностью зависит от Президента РФ.

К тому же решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ принимается законодательным органом власти субъекта по представлению Президента РФ, за ис-

ключением случаев, когда сам Президент отрешает высшее должностное лицо от должности своим Указом.

Решение Президента РФ об отрешении высшего должностного лица субъекта РФ от должности влечет за собой отставку возглавляемого указанным лицом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта. Однако этот орган продолжает действовать до сформирования нового такого органа.

Временно исполняющий обязанности высшего должностного лица субъекта РФ назначается Президентом РФ на период до вступления в должность лица, наделенного полномочиями высшего должностного лица субъекта.

3. Основные функции, направления деятельности, полномочия и акты высшего должностного лица субъекта РоссийскойФедерации

Федеральный закон 1999 г., конституции, уставы субъектов РФ, законы о высшем должностном лице, принятые в ряде субъектов, позволяют обобщенно назвать ряд его функций, направлений деятельности и полномочий.

1. Это лицо выполняет функции и задачи представительства субъекта РФ. Глава исполнительной власти представляет субъект в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти других субъектов, иными органами государственной власти на территории своего субъекта, органами местного самоуправления. Более того, это лицо осуществляет представительство субъекта вне пределов Российской Федерации.

При осуществлении внешнеэкономических связей он вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ.

Выполняя задачи представительства, глава исполнительной власти субъекта может обращаться к Президенту РФ, в палаты Федерального Собрания, к Правительству РФ и отдельным федеральным органам исполнительной власти, а также с запросами в Конституционный Суд РФ. В определенной мере задачи представительства могут сочетаться с участием в осуществлении общегосударственных функций: напомним, что высшее должностное лицо субъекта является по должности членом Государственного совета РФ; через своего представителя в Совете Федерации либо при поддержке органа законодательной власти субъекта, имеющих право законодательной инициативы в Государственной Думе; может инициировать внесение проекта федерального закона; вправе ставить любые общегосу-

710 Глава 39. Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации

дарственные и межрегиональные проблемы перед Президентом, Правительством, представителем Президента в соответствующем федеральном округе.

2. Данное лицо неизбежно призвана отвечать за состояние дел в субъекте, это реально руководитель внутренней политики субъекта (определять ее параметры он может вместе с парламентом субъекта),

консолидирующее лицо в политических и в целом общественных отношениях на территории субъекта. Высшее должностное лицо субъекта выполняет определенные задачи гаранта — он гарант конституции, устава субъекта, призван заботиться об их действии и соблюдении. Он является также гарантом прав и свобод граждан — естественно, не заменяя различные государственные органы на территории субъекта, но думая об объединении их усилий для защиты интересов граждан.

В этом же плане многие субъекты наделяют главу правом (и обязанностью) представлять парламенту субъекта ежегодные доклады о положении в субъекте, обращаться с посланиями к народу (населению) субъекта.

3. Глава исполнительной власти отвечает за управление народнохозяйственным и социально-культурным строительством на территории субъекта. Это осуществляется в разных направлениях: организация руководства объектами, находящимися в ведении субъекта; координация деятельности расположенных на территории предприятий и организаций федеральной собственности, частной собствен-, ности в интересах субъекта; контроль за соблюдением законодательства и законных интересов субъекта в действиях любых должностных лиц, предприятий и учреждений, расположенных на данной территории.

Глава также отвечает за подготовку и представляет в парламент субъекта проект бюджета субъекта, программ социально-экономиче- ского развития субъекта, а также отчеты об их исполнении.

4. Данное лицо возглавляет всю систему исполнительной власти субъекта РФ. Он вправе в соответствии с конституцией, уставом субъекта и в рамках своих полномочий определять структуру исполнительной власти, создавать и ликвидировать соответствующие органы, назначать на должность и освобождать от должности руководителей органов исполнительной власти субъекта. Глава может своими актами определять полномочия и порядок деятельности подразделений исполнительной власти субъекта.

Глава исполнительной власти формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта и в большинстве субъектов яв-

1

ляется его руководителем (хотя по Закону 1999 г. в каждом субъекте должен сам возглавлять этот орган).

Зачастую в законодательстве субъекта главе дано право отправить в отставку не только отдельное лицо, но и весь высший коллегиальный орган исполнительной власти либо принять его отставку.

Глава исполнительной власти может назначать своих представителей либо представителей субъекта РФ при федеральных и иных органах.

Кроме того, глава может участвовать в формировании иных государственных органов на территории субъекта. В частности, он вправе назначать половину членов избирательной комиссии субъекта. Если в субъектах есть конституционные, уставные суды, кандидатуры в их состав для назначения представительным органом субъекта предлагает высшее должностное лицо.

5. Глава исполнительной власти обладает определенными возможностями в отношении подразделений федеральных государственных органов, расположенных на территории субъекта РФ. Ранее с субъектами надо было согласовывать кандидатуры на должности по отдельным органам (например, прокурора субъекта, судей в составе федеральных судов на территории субъекта, руководителей некоторых подразделений федеральных органов исполнительной власти). Глава организовывал сотрудничество с указанными органами и лицами. В соответствии с Указом Президента РФ от 2 июля 2005 г. «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» возможности главы существенно расширены. Он наделен полномочиями поорганизации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта РФ и территориальных органов МВД, МЧС, Минюста России, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной регистрационной службы, Федеральной службы судебных приставов, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим министерствам (п. I). Указом также установлено, что федеральные министры до решения вопроса о кандидате на должность руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти согласовывают кандидатуру с высшим должностным лицом субъекта РФ.

6. Являясь участником деятельности представительного органа' власти субъекта РФ и законодательного процесса, высшее должностное лицо субъекта:

712 Глава 39. Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации

имеет право законодательной инициативы. При внесении законопроекта он может его обозначить как первоочередной, и орган законодательной власти субъекта будет его рассматривать оперативно; вправе участвовать в деятельности парламента субъекта с правом совещательного голоса. Это значит, что он может присутствовать при обсуждении любого вопроса повестки дня и выступать. В зале заседаний представительного органа субъекта для главы исполнительной власти отводится специальное постоянное место. Глава, как правило, имеет также своего полномочного представителя в парламенте субъекта, а также может назначать своих представителей при рассмотре-

нии тех или иных законопроектов; вправе требовать созыва внеочередного заседания органа субъек-

та, а также созывать вновь избранный представительный орган субъекта на первое заседание ранее срока, установленного для этого конституцией (уставом) субъекта;

обнародует законы субъекта, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным органом субъекта.

7. Статус высшего должностного лица проявлятся и в его возможностях в отношении граждан. Это его наградные полномочия: он награждает государственными наградами субъекта, присваивает почетные звания субъекта, представляет к государственным наградам Российской Федерации. Требуется его поддержка для помилования гражданина Президентом РФ. Возможно обращение главы к Президенту РФ для принятия в российское гражданство человека, имеющего заслуги перед Россией.

Высшее должностное лицо субъекта РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента, постановлений Правительства, конституции (устава) и законов субъекта издает указы (постановления) и распоряжения, обязательные к исполнению в субъекте.

§ 3. Основы деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим органом исполнительной власти. Наиболее распространенные наименования этого органа в субъектах — правительство, кабинет министров, администрация. Наименование органа, его структура, порядок формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта с учетом исторических, национальных и иных традиций.

§ 3. Основы деятельности высшего исполнит, органа гос. власти субъекта РФ 713

В трактовке структуры данного органа в субъектах РФ имеются два разных подхода — узкий и широкий. Суть первого заключается в том, что исполнительным органом считается лишь собственно правительство или кабинет министров как совокупность входящих в его состав высших должностных лиц. При втором подходе правительством, администрацией считается вся совокупность органов исполнительной власти, т.е. помимо собственно руководящего органа в него входят отраслевые министерства, комитеты, управления, департаменты, отделы.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ на территории субъекта.

Основные направления деятельности и полномочия высшего исполнительного органа государственной власти обусловлены его ответственностью за экономическое, социальное и культурное строительство в субъекте РФ. Именно этот орган разрабатывает проект бюджета субъекта, проекты программ социально-экономического развития для последующего внесения главой исполнительной власти в законодательный (представительный) орган власти субъекта. Этот же орган

обеспечивает исполнение бюджета субъекта, выполнение названных программ, готовит отчет об исполнении бюджета, выполнении программ, который затем вносится главой исполнительной власти на рассмотрение представительного органа субъекта.

Высший исполнительный орган управляет и распоряжается собственностью субъекта, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъекту в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Он содействует развитию иных форм собственности на территории субъекта, создает условия для функционирования единого рынка на основе сочетания всех форм собственности и демонополизации экономики.

Данный орган участвует в реализации федеральной политики и задач субъекта в области здравоохранения, социальной защиты населения, культуры, науки, образования, экологии, охраны окружающей среды.

В рамках своих полномочий орган осуществляет меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод граждан, охране общественного порядка и борьбе с преступностью.

Высший исполнительный орган субъекта ведет непосредственную работу по обеспечению хозяйственных и иных деловых связей субъ-

714 Глава 39. Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации

екта с федеральными структурами, другими субъектами, зарубежными партнерами. Взаимодействуя с ними, Орган может заключать с ними соглашения.

Орган также обеспечивает формирование всей системы исполнительной власти в субъекте РФ. Кроме того, он взаимодействует с органами местного самоуправления, оказывает им необходимое содействие, особенно в составлении и исполнении бюджета, в хозяйственной деятельности.

Как говорилось ранее, в большинстве субъектов РФ главой высшего коллегиального исполнительного органа власти является высшее должностное лицо — президент, губернатор, глава правительства. В некоторых субъектах имеется специальная должность главы высшего исполнительного органа — как правило, это председатель правительства, премьер-министр. В таком случае отношения органа и его руководителя с главой исполнительной власти субъекта напоминают отношения Правительства и Президента РФ.

Если высший исполнительный орган субъекта представлен правительством, кабинетом министров, тогда у него есть и свои виды юридических актов — постановления и распоряжения. Если используется понятие «администрация субъекта» РФ, тогда соответствующие акты исходят от возглавляющего ее высшего должностного лица субъекта.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать.

Гл а в а 40 КОНСТИТУЦИОННЫЕ (УСТАВНЫЕ) СУДЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Литература

Борова И.Л. Теоретико-правовые аспекты организации конституционных

. (уставных) судов в Российской Федерации: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Ермолов И.А. Роль конституционных судов в осуществлении конституционного контроля в республиках Российской Федерации: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2002; Жеребцова Е.Е. Компетенция конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: Дисс.... канд. юрид. наук. М., 2003; Конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации: Сравнительное исследование законодательства и судебной практики. Нормативные акты / Отв. ред. М.А. Митюков. М., 1999; Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации (правовые основы и практика). М., 1999; Несмеянова С.Э. Проблемы становления и развития органов конституционного контроля в субъектах Российской Федерации/Челябинск, 2003.

§ 1. Основы статуса и компетенции

Возможность субъектов РФ создавать свои органы конституционного правосудия предусмотрена Федеральным конституционным законом 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации». В решении вопроса — учреждать или не учреждать такие суды — субъекты самостоятельны. В настоящее время такие суды созданы в 14 субъектах.

Наименование суда связано с видом субъекта РФ. Конституционными данные суды называются в республиках, поскольку их главным актом является конституция. Соответственно в иных субъектах, где главным актом является устав, суды называются уставными. Какихлибо различий по статусу, полномочиям и деятельности между конституционными и уставными судами нет.

Становление органов конституционного правосудия в субъектах РФ начинается с 1994 г. Почти везде, где такие органы создаются, они именуются соответственно конституционными, уставными судами. Первоначально отдельные субъекты планировали создание органов

конституционного надзора или так называемых квазисудебных органов (но все-таки с определенными судебными функциями). В дальнейшем они заменялись судами. Хотя есть и специфические решения: например, Республика Мордовия в 1994 г. ликвидировала Конституционный Суд; в Иркутской области признали целесообразным ликвидировать Уставную палату под предлогом замены ее Уставным судом, но процесс затянулся на многие годы и пока не завершился. Ряд субъектов предусмотрел в своих главных актах образование органов конституционного правосудия, но реально они пока не созданы (например, Москва, Московская область).

Основы статуса, полномочия, ключевые правила организации и деятельности конституционных, уставных судов определяются конституцией, уставом субъекта РФ. Вместе с тем субъекты принимают специальные законы об этих судах.

Природа конституционного (уставного) суда субъекта РФ в принципе аналогична природе Конституционного Суда РФ. Это судебный орган конституционного контроля, осуществляющий самостоятельно и независимо судебную власть посредством конституционного судопроизводства — той формы судопроизводства, которая предусмотрена ст. 118 Конституции РФ.

Аналогичными — по внешнему оформлению — являются основные полномочия конституционных, уставных судов, направления и организация деятельности. Данные суды могут наделяться задачами судебного нормоконтроля, разрешения споров о компетенции, оценки внутригосударственных договоров субъекта, толкования конституции, устава субъекта.

Конституционный, уставный суд субъекта РФ не подчинен Конституционному Суду РФ, не образует совместно с ним двухзвенную вертикаль конституционного правосудия. Ряд ученых и практиков предлагает создать такую вертикаль: разрешить оспаривание решений конституционных, уставных судов субъектов в Конституционном Суде РФ. Мотивы этого предложения коренятся в том, что.нередко у этих судов база принятия решения состоит из норм федеральных Конституции и нормативных актов; соответственно Конституционный Суд мог бы корректировать практику и «подправлять» конституционные, уставные суды. И все же вопрос о создании вертикали конституционного правосудия пока остается на стадии дискуссий. Естественно, Конституционный Суд РФ и названные суды сотрудничают, федеральный орган старается обобщать единые подходы к оценке законодательства и к организации работы судов субъектов.

В компетенции конституционных, уставных судов различных субъектов РФ есть свои особенности.

Во-первых, конституционные, уставные суды разрешают дела о соответствии конституции, уставу субъекта РФ: законов субъекта; нормативных правовых актов законодательного органа власти субъекта, высшего должностного лица субъекта, высшего исполнительного органа государственной власти, органов местного самоуправления. В сравнении с Конституционным Судом РФ круг объектов конституционного нормоконтроля для суда субъекта пополнен нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. В некоторых субъектах в перечень входят и нормативные правовые акты отраслевых органов исполнительной власти субъекта. В отдельных субъектах органу конституционного правосудия подведомствен также конкретный судебный нормоконтроль в отношении закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.

Во-вторых, в отдельных субъектах конституционные, уставные суды наделены правом оценивать на предмет соответствия основному закону субъекта его договоров: с территориальными единицами иностранных государств; с иными субъектами; с органами местного самоуправления данного субъекта.

В-третьих, в отдельных субъектах РФ конституционные, уставные суды могут разрешать споры о компетенции: между органами государственной власти субъекта; между этими органами и органами местного самоуправления; между органами местного самоуправления.

В-четвертых, к ведению указанных судов (в ряде субъектов) относится толкование конституции, устава субъекта. При этом учитываются соответствующие положения Конституции РФ, а также акты толкования аналогичных ее норм, данные Конституционным Судом РФ. Например, если в основном законе субъекта повторяется норма федеральной Конституции о разделении властей, вряд ли возможно ее толкование органом конституционного правосудия субъекта.

В-пятых, в ряде субъектов конституционный, уставный суд может выступать с законодательной инициативой — как правило, по вопросам своего ведения.

Помимо перечисленных полномочий, которые названы в актах многих субъектов РФ, в отдельных субъектах можно найти и особенности компетенции конституционных, уставных судов. Например, по Конституции Республики Саха (Якутия) в ред. 2002 г. ее Конституционный Суд помимо названных полномочий разрешает дела о соответствии Конституции назначения и проведения республиканского референдума. Конституционный Суд проверяет конституционность актов правоприменительной практики органов исполнительной власти Республики Саха (Якутия). Он дает заключения: о нарушении Кон-

ституции Республики при принятии решения одосрочном прекращении полномочий Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия); о нарушении Конституции придшражении недоверия высшему должностномулицу и руководителям органов исполнительной власти Республики; о наличии или отсутствии препятствий для проведения выборов Президента Республики, народных депутатов; о соответствии законов и иных нормативных актов Республики Саха (Якутия) Конституции РФ и Федеративному договору; о соответствии внутрифедеральныхдоговоров Республики Конституции Республики, Конституции РФ. Конституционный Суд также осуществляет предварительный контроль законов Республики Саха (Якутия) о внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики с точки зрения законодательной процедуры их принятия. Он участвует в разрешении конституционно-правовых споров между Республикой Саха (Якутия) и Российской Федерацией. Интересными в приведенном перечне являются полномочия Конституционного Суда Республики в части оценки правоприменительной практики органов исполнительной власти, предварительного нормоконтроля в отношении актов, связанных с изменением и дополнением Конституции Республики, дачи заключений и особенно участия в разрешении споров с Ррссийской Федерацией.

§ 2. Состав и организация деятельности

Численность судей конституционного, уставного суда субъекта РФ устанавливается реже основным законом, чаще — законом субъекта об этом суде. Как правило, в состав суда назначается от 5 до 9 судей (например, в Дагестане — 5, Татарстане — 6, Якутии — 7, ХантыМансийский автономном округе — 9) со сроком полномочий от 5, 8, 10, 12 лет до неограниченного срока. Возраст, по достижении которого лицо может быть назначено судьей, определяется законодательством субъектов, нижняя планка различна — 25, 30, 35 лет. По-разному оределяется врубъектах и предельный возраст пребывания в должности конституционного, уставного судьи — 60, 65 или 70 лет. Одни субъекты, где установлен конкретный срок, не позволяют стать судьей на следующий срок, другие субъекты на этот счет не содержат ограничений.

Законодательство субъектов Рф содержит ряд дополнительных специальных условий для замещения должности судьи конституционного, уставного суда — безупречная репутация, высшее юридическое образование, стаж работы по юридической специальности не

менее определенного срока (5—10 лет), признанная высокая квалификация в области права.

Судье не позволяется заниматься политической деятельностью, принадлежать к политической партии или общественному движению, заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной или иной творческой деятельности.

Назначение на должность судьи конституционного, уставного суда осуществляет законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. Как правило, кандидатуру на пост судьи вносит высшее должностное лицо субъекта. Соответствующие предложения ему могут вносить депутаты представительного органа субъекта, представительные органы местного самоуправления, суды общей и арбитражной юрисдикции данного субъекта, органы юстиции по данному субъекту, прокурор субъекта, учебные и научные юридические заведения, объединения профессиональных юристов. В отдельных субъектах есть свои особенности во внесении кандидатур, в основном состоящие в том, что часть кандидатур предлагается главой исполнительной власти, другая — руководством представительного органа власти.

Руководство деятельностью конституционного, уставного суда осуществляют председатель суда, заместитель председателя (эта должность не везде предусмотрена) и секретарь суда (то же самое). Указанные лица избираются на должность по-разному: в одних субъектах — сами судьями, в других — представительным органом власти субъекта по представлению главы исполнительной власти или по предложению судей данного суда.

Законы субъектов РФ о соответствующих судах закрепляют необходимые гарантии статуса и неприкосновенности судей конституционных, уставных судов, а также независимого и самостоятельного осуществления судами их полномочий.

Основные правила судопроизводства в конституционных, уставных судах сходны с аналогичными правилами, существующими в Конституционном Суде РФ. Акты конституционных, уставных судов при разрешении дел именуются постановлениями, при даче заключений соответственно заключениями, в остальных случаях — определениями. По вопросам организации работы в заседаниях судов могут приниматься решения, излагаемые в протокольной форме.