учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России т2

622 Глава 35. Сущность конституц. контроля и особенности его создания в России

§ 3. Создание Конституционного Суда РСФСР

При реформе Конституции РСФСР 27 октября 1989 г. к ведению Съезда народных депутатов РСФСР было отнесено «избрание Комитета конституционного надзора РСФСР» (п. 12 ст. 104).

Однако этот Комитет не был создан. А при реформе Конституции РСФСР 15 декабря 1990 г. приведенная формулировка была заменена словами «избрание Конституционного Суда РСФСР».

При конституционной реформе 24 мая 1991 г. в ст. 163, определяющей судебную систему, Конституционный Суд РСФСР поставлен на первое место. В ст. 165 Конституций определено, что Конституционный Суд РСФСР является высшим судебным органом конституционного контроля в РСФСР, осуществляющим судебную власть в форме конституционного судопроизводства. Конституционный Суд состоит из 15 судей.

Причины предпочтения конституционного правосудия состоят в следующем:

суд —независимыйоргангосударства, не входящий вдругиеветви власти. Если орган, причастный к осуществлению конституционного контроля, входит в систему законодательной власти, он становится зависимым от главного органа этой ветви власти — парламента, и тогда чрезвычайно сложно контролировать конституционность его актов. Тем более трудно представить орган конституционного контроля, входящий в систему органов исполнительной власти. Таким образом, суду легче оценивать акты с позиции их соответствия конституции;

всудеприменяютсяправиласостязательностиидоказывания.Судебная оценка актов и действий — это процесс, участники которого находятсявравномположении,Аэтопредполагаетболеевысокуюстепень объективности при исследовании обстоятельств дела и вынесении судебного решения;

по общему правилу, орган конституционного правосудия рассматривает дела по обращениям. Законодательство максимально освобождает суд от инициативы, от «поиска работы», хотя в порядке исключения может допускать по отдельным важным вопросам начало рассмотрения дела по воле самого суда. Кроме того, конституционный судосвобожденотфискальныхфункций,онневыходитзапределыпоступившего обращения, не ведет следствия, не добывает доказательств, исходит из аргументов, представленных сторонами, широко привлекая лишь нормативную основу для вынесения решения;

результат рассмотрения дела в органе конституционного правосудия — обязательное и окончательное судебноерешение. Если оно

признает акт или действия неконституционными, они утрачивают силу с момента вынесения решения. У соответствующего органа нет усмотрения, акт или действие подлежат отмене, их нельзя возобновить повторно, «опрокинув» тем самым решение конституционного суда.

Закон о Конституционном Суде РСФСР был утвержден в окончательной редакции 12 июля 1991 г. V Съездом народных депутатов РСФСР1. В состав Суда избраны 13 из 15 судей Конституционного Суда в конце октября — начале ноября 1991 г. Однако в полном составе Суд так и не был сформирован.

Закон 1991 г. гласил, что Конституционный Суд осуществляет судебную власть путем:

1) рассмотрения в заседаниях дел о конституционности международных договоров и нормативных актов;

2)рассмотрения в заседаниях дел о конституционности правоприменительной практики;

3)дачи заключений в установленных настоящим Законом слу-

чаях.

Конституционный Суд не рассматривает политические вопросы. Конституционный Суд рассматривал дела о конституционности международных договоров РСФСР, имеющих или могущих иметь непосредственное действие на территории РСФСР в качестве правовых норм, если к моменту рассмотрения дела в Суде они не были ратифицированы и не вступили в силу. Нормативными актами, которые могли стать предметом его оценки, были: законы РСФСР и другие нормативные акты Съезда народных депутатов, Верховного Совета РСФСР и Президиума Верховного Совета РСФСР; иные

1Наличие в тот момент двух законодательных органов порой приводило к неувязкам в законодмтельном процессе. И принятие Законао Конституционном Суде — тому подтверждение. Сначала этот Закон был принят Верховным Советом РСФСР 6 мая 1991 г. Постановлением о порядке его введения в действие Верховный Совет определил, что Закон вводится в действие «с момента его опубликования». Вместе с тем Верховный Совет постановил внести Закон «на утверждение очередного Съезда народных депутатов РСФСР» (Ведомости РСФСР. 1991. № 19. Ст. 621,622). Однако IV Съезд народных депутатов Закон не утвердил и постановлением от 25 мая 1991 г. предложил Верховному Совету рассмотреть поправки народных депутатов РСФСР, подготовить в соответствии с поправками проект Закона и внести его на рассмотрение следующего Съезда (Ведомости РСФСР. 1991. № 22. Ст. 779). И лишь V Съезд народных депутатов РСФСР 12 июля 1991 г. утвердил Закон — кстати.по-прежнему значившийся как принятый Верховным Советом 6 мая 1991 г., и ввел его в действие с момента утверждения (Ведомости РСФСР. 1991.№30. Ст. 1015). Обратим внимание нато,что ст. 104 Конституции РСФСР гласила: Съезд «принимает» законы, а не «утверждает» их.

624 Глава 35. Сущность конституц. контроля и особенности его создания в России

нормативные акты высших государственных органов, включая нормативные акты Президента и Совета Министров; законы и другие нормативные акты высших государственных органов республик в составе РСФСР (напомним, что на тот момент края, области и другие единицы еще не были официально объявлены субъектами Федерации).

Конституционный Суд рассматривал дела о конституционности правоприменительной практики по индивидуальным жалобам граждан РСФСР, СССР, иностранцев, лиц без гражданства, юридических лиц, утверждающих, что их основные права и законные интересы нарушены или не защищены вступившим в законную силу окончательным решением суда или иного государственного органа, а также должностного лица, действующего на территории РСФСР. При этом надо было доказать неприменение или недолжное применение нормативного акта, что было результатом сложившегося обыкновения. Кроме того, можно было также доказывать, что акт правоприменения по индивидуальной жалобе хотя принят не в соответствии с обыкновением, но сам способен создать обыкновение правоприменительной практики.

По запросу Съезда народных депутатов, Верховного Совета РСФСР или Президиума Верховного Совета, а также высших органов государственной власти республик в составе РСФСР Конституционный Суд мог давать заключения: 1) о соответствии Конституции действий и решений Президента РСФСР, а также прочих высших должностных лиц РСФСР и республик в ее составе, если согласно Конституции РСФСР неконституционность их действий и решений служит основанием для их отрешения от должности или приведения в действие иного специального механизма их ответственности; 2) о соответствии Конституции ратифицированных или вступивших в силу без ратификации международных договоров РСФСР; 3) о соответствии Конституции РСФСР договоров между РСФСР и СССР, РСФСР и другими союзными республиками, РСФСР и республиками в составе РСФСР, а также между республиками в составе РСФСР; 4) о соотношении Конституции РСФСР и законов СССР, а также других нормативных актов высших органов власти Союза ССР. Причем Закон устанавливал, что все перечисленные заключения Конституционный Суд мог давать «по собственной инициативе».

Перечисленные полномочия Конституционного Суда РСФСР свидетельствовали о том, что он был в первую очередь органом конституционного контроля. В определенной ситуации Конституционный Суд мог выступить и как государственный суд, поскольку его за-

ключение о несоответствии Конституции действий и решений Президента и иных высших лиц российского государства и республик в составе РСФСР было основанием для приведения в действие механизмов их ответственности.

При реформе Конституции РФ 21 апреля 1992 г. в нее была включена ст. 1651, посвященная компетенции Конституционного Суда РФ. Вероятно, учитывая реальности, связанные с объявлением России федерацией, состоящей не только из республик, но и из краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, расширила компетенцию Конституционного Суда.

В частности, Конституционный Суд получил право оценивать: акты «федеральных органов исполнительной власти» (т.е., по существу, любых министерств и ведомств); конституции и уставы субъектов РФ, иные акты представительных и исполнительных органов субъектов; договоры между субъектами (ранее это был предмет только заключений Суда); конституционность политических партий и иных общественных объединений; споры о компетенции между федеральными органами, между ними и органами субъектов; давать заключение о наличии у соответствующего федерального должностного лица стойкой неспособости по состоянию здоровья осуществлять связанные с его должностью полномочия — по представлению государственной медицинской комиссии; о наличии оснований для отрешения от должности такого лица, а также должностного лица субъекта РФ.

Вприведенных конституционных новеллах проявляется природа Конституционного Суда как органа конституционного нормоконтроля, но одновременно и как государственного суда (поскольку такие вопросы, как оценка конституционности политических партий

ииных общественных объединений, оценка способности должностного лица оставаться на должности, заключение о наличии оснований для отрешения от должности и т.п., не являются нормоконтролем).

В1992—1993 гг. обострились отношения между Президентом РФ, с одной стороны, и Съездом народных депутатов и Верховным Советом РФ, с другой. Эти государственные органы не могли найти взаимопонимания по вопросам стратегии государственного руководства

иэкономических реформ. В этих условиях Конституционный Суд РФ и особенно его Председатель В.Д. Зорькин Предпринимали усилия для поиска путей сотрудничества названных органов в рамках Конституции РФ, Эти усилия в декабре 1992 г. привели к временному примирению. Однако довольно скоро начался новый виток на-

626 Глава 35. Сущность констигуц. контроля и особенности его создания в России

пряженных отношений. Дважды в 1993 г. (март и сентябрь) Конституционный Суд оценивал действия Президента как противоречащие Конституции.

Конечно, это сильно осложнило отношения Президента и Конституционного Суда, поставило под угрозу само его существование. Президент изложил свое мнение одействиях Конституционного Суда в Указе от 7 октября 1993 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации». По мнению Президента, Конституционный Суд оказался «в глубоком кризисном состоянии. Дважды в течение 1993 г. Конституционный Суд РОССИЙСКОЙ Федерации своими поспешными действиями и решениями ставил страну на грань гражданской войны. Но когда угроза гражданской войны становилась реальной, Конституционный Суд Российской Федерации бездействовал». Мы уже говорили во втором разделе книги, что как раз действия Президента ставили страну на грань опасного развития событий. Тем не менее Президент принял решение «констатировать невозможностьдеятельности Конституционного Суда Российской Федерации в неполном составе и не созывать его заседания до принятия новой Конституции Российской Федерации» (п. 1 Указа). Таким образом, это был запрет на деятельность Конституционного Суда. Кроме того, Президент предложил будущему Федеральному Собранию «рассмотреть в качестве первоочередного вопрос об организационно-правовых фомах осуществления конституционного правосудия в Российской Федерации» (п. 2).

Итак, само существование Конституционного Суда было поставлено под угрозу. Дело в том, что в своем проекте Конституции РФ, представленном в конце апреля - начале, мая 1993 г., Президент хотя и сохранял Конституционный Суд, но существенно сужал его полномочия, а ряд его прежних прав передавался стоявшему над всеми судебными органами Высшему судебному присутствию. Конституционное совещание не поддержало эту идею, по его проекту Конституционный Суд сохраняет свои полномочия, хотя тоже урезанные. Готовя для вынесения на референдум страны окончательный проект конституции, Б.Н. Ельцин всерьез задумывался о ликвидации Конституционного Суда, с возможным возложением его функций на специальную коллегию в составе Верховного Суда РФ. Однако окружение смогло убедить Б.Н. Ельцина в необходимости сохранения Конституционного Суда.

Разумеется, теперь он должен был забыть о праве давать заключения о соответствии деятельности высших должностных лиц государства Конституции, тем более делать это по своей инициативе.

Конституционный Суд еще долгое время не смог работать. Причины были и организационные — теперь Суд состоял из 19 судей и, следовательно, к имеющимся 13 судьям надо было добавить еще 6, и правовые — шла разработка Федерального конституционного закона о Конституционном Суде РФ, который был принят обеими палатами Федерального Собрания, а затем подписан Президентом РФ 21 июля 1994 г.

Глава 36 КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

Литература

Авакьян С.А. Нормативное значение решений конституционных судов // Вестник Московского ун-та. Серия 11 «Право». 2004. № 4; Баглай М.В. Конституционное правосудие в Российской Федерации. Ереван, 1999; Белкин А.А. Конституционная охрана: три направления российской идеологии и практики. СПб., 1996; БланкенагельА. «Детство, отрочество, юность» российского Конституционного Суда. М., 1996; Конституционный судебный процесс: Учебник для вузов / Отв. ред. М.С. Саликов. М., 2003. Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. Учеб. пособие для студентов юридических вузов и факультетов. М. 1998; Лазарев Л.В.

Сравнительно-правовое исследование законодательства и судебной практики. Томск, 1999; Несмеянова С.Э. Конституционное правосудие в Российской Федерации. Учеб. пособие. Екатеринбург, 2000; Несмеянова С.Э. Конституционный судебный контроль в Российской Федерации: Проблемы теории и практики. Екатеринбург, 2004; Умнова И.А. Федерализм и конституционное правосудие в России. М., 1999; Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»: Комментарий / Отв. ред. Н.В. Витрук, Л.В. Лазарев, Б.С. Эбзеев. М., 1996; Хабриева Т.Я. Правовая охрана конституции. Казань, 1995; Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практиика. М., 1998; ШульженкоЮ.Л. Конституционный контроль в России. М., 1995; Шулъженко Ю.Л. Институт конституционного надзора в Российской Федерации. М., 1998; Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный Суд. М., 1997.

§ 1. Нормативные правовые основы деятельности Конституционного Суда Российской Федерации

Нормативные правовые основы статуса, компетенции и организации деятельности Конституционного Суда составляют прежде всего нормы Конституции РФ. В ч. 1 ст. 11 говорится, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют наряду с Президен-

§ 1. Нормативные правовые основы деятельности Конституционного Суда РФ 629

том, парламентом, Правительством также и суды Российской Федерации. Это означает, что Конституционный Суд как часть судебной системы относится к органам государственной власти страны. Глава 7 Конституции, в которой находится большинство норм, обращенных к Конституционному Суду, называется «Судебная власть», т.е. признает, что Конституционный Суд есть орган судебной власти как одной из ветвей в системе разделения властей.

В соответствии с Конституцией (ч. 2 ст. 118) судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, администра- • тивного и уголовного судопроизводства. Таким образом, мы видим здесь выделение особой формы «конституционного судопроизводства».

Наконец, в Конституции имеется ст. 125, специально посвященная Конституционному Суду. Статьи 83 (п. «е»), 102 (п. «ж» ч. 1), 128 (ч. 1) регулируют назначение на должность судьи Конституционного Суда. • ..

Полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда устанавливаются Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» (в ред. 2005 г.).

Отдельным аспектам статуса Конституционного Суда посвящены также нормы Федерального конституционного закона 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» и Федерального закона 1995 г. «О статусе судей в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями).

По вопросам обеспечения деятельности Конституционного Суда и его судей принят ряд иных нормативных актов.

Многие аспекты организации деятельности Конституционного Суда отражены в Регламенте Конституционного Суда, который принят самим Судом.

Федеральный конституционный закон 1994 г. определяет (ст. 1), что Конституционный Суд — судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства.

Эта формулировка, по сути, отражает те основные идеи, о которых мы ранее говорили. Конституционный Суд:

один из видов судебных органов; принимает решения, являющиеся окончательными и обязатель-

ными. Констатируя, что акт не соответствует Конституции, суд тем самым лишает его юридической силы;

работает исключительно по обращениям. Инициатором может быть в одном случае — внося в Государственную Думу проект федерального закона;

630 Глава 36. Конституционный Суд РФ на современном этапе

осуществляет судопроизводство со всеми элементами состязательности и равенства участников процесса. .

Основные цели деятельности Конституционного Суда: защита основ конституционного строя; зашита основных прав и свобод человека и гражданина;

обеспечение верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории Российской Федерации.

Конституционный Суд РФ решает исключительно вопросы права, т.е. он стоит вне политики, не является и не может быть ни участником политических, процессов, нц арбитром в политических спорах.

Надо понимать, что многие вопросы, по которым компетентные органы и лица обращаются в Конституционный Суд, имеют политическую подоплеку. Но Конституционный Суд выделяет в каждом деле только правовую составляющую, дает оценку лишь нормам права. Конечно, решения Конституционного Суда могут вызвать политический резонанс, иметь политические последствия. Но это обусловлено переплетением политических и конституционно-правовых моментов в принятых кем-то решениях, ставших предметом внимания Суда.

Далее: Конституционный Суд принимает решения на основе Конституции, а сама Конституция не может быть предметом его оценки.

Конечно, Конституция может быть несовершенной, но с этим Конституционный Суд ничего не в состоянии сделать. Путем толкования норм Суд может сделать текст понятнее, избегая оценочных суждений в адрес Конституции и ее норм,

Наконец, Конституционный Суд не является высшей инстанцией для других судов, включая Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд. В этот Суд нельзя жаловаться на конкретные судебные решения.

И граждане, и суды вправе обращаться в Конституционный Суд в случае, если закон, примененный или подлежащий применению в конкретном деле, им кажется не соответствующим Конституции. Кроме того, ст. 3 Закона о Конституционном Суде гласит, что Конституционный Суд при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

Конституционный Суд состоит из 19судей, назначаемых на должностьСоветомФедерациипопредставлениюПрезидента.Конституционный Суд вправе осуществлять свою деятельность при наличии в его составе не менее трех четвертей от общего числа судей. Полномочия Суда не ограничены определенным сроком.

§ 2. Полномочия Конституционного Суда РФ и вопросы их реализации 631

Основными принципами деятельности Конституционного Суда являются независимость, коллегиальность, гласность, состязательность и равноправие сторон.

Решения Суда обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

Федеральный конституционный закон 1994 г. содержит ст. 7 «Гарантии деятельности Конституционного Суда Российской Федерации». В ней говорится, что Конституционный Суд независим в организационном, финансовом и материально-техническом отношениях от любых других органов. Финансирование Суда производится за счет федерального бюджета и обеспечивает возможность независимого осуществления конституционного судопроизводства в полном объеме. В федеральном бюджете ежегодно предусматриваются отдельной статьей необходимые для обеспечения деятельности Суда средства, которыми он распоряжается самостоятельно. Смета расходов Суда не может быть уменьшена по сравнению с предыдущим финансовым годом.

Конституционный Суд самостоятельно и независимо осуществляет информационное и кадровое обеспечение своей деятельности. Имущество, необходимое Суду для осуществления его деятельности и находящееся в его оперативном управлении, является федеральной собственностью.

Какое бы то ни было ограничение правовых, организационных, финансовых, информационных, материально-технических, кадровых и других условий деятельности Конституционного Суда, установленных Федеральным конституционным законом об этом органе, не допускается.

§2. Полномочия Конституционного Суда Российской Федерации

ивопросы их реализации

Полномочия Конституционного Суда достаточно подробно определены в ст. 125 Конституции РФ и ст. 3 Федерального конституционного закона 1994 г. Для удобства изложения и восприятия их можно разделить на ряд групп.

1.ДелаосоответствииКонституцииРоссийскойФедерации

определенныхвидовюридическихактов

Конституционный Суд вправе оценивать конституционность нормативных актов определенного круга (указанного в ч. 2 ст. 125

632 Глава 36. Конституционный Суд РФ на современном этапе

Конституции РФ) органов государственной власти и договоров между ними. Правом на обращение в Суд с запросом о проверке конституционности таких нормативных актов и договоров обладают Президент, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.

1. Предметом оспаривания в Конституционном Суде могут быть

федеральные акты.

Первыми надо назвать в этом блоке федеральные законы. В своем большинстве федеральные законы являются нормативными актами. И все же некоторые из них трудно считать нормативными, например законы о материальном обеспечении семей депутатов Государственной Думы, безвременно ушедших из жизни. Однако и в таких законах можно видеть предмет обращения в Конституционный Суд, хотя неясно, что здесь оспаривать с точки зрения конституционности.

Конституция РФ и Федеральный конституционный закон предусматривают возможность оценки Конституционным Судом на предмет соответствия Конституции нормативных актов Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства. Ненормативные акты, принимаемые названными органами, не подлежат оспариванию в Конституционном Суде, Гражданский процессуальный кодекс РФ допускает их оспаривание в Верховном Суде РФ.

Однако ни Конституция, ни Закон не предусматривают возможности оспорить в Конституционном Суде нормативный правовой акт министерства, федеральной службы, федерального агентства, постановления пленумов Верховного Судан Высшего Арбитражного Суда, которые нередко учеными причисляются к числу нормативных актов и источников права, а также нормативные акты Генерального прокурора, Центризбиркома и других федеральных государственных органов.

2.К ведению Конституционного Суда относится оценка соответствия Конституции РФ конституции республик, уставов других субъектов РФ. Предметом оценки Конституционного Суда являются также законы и иные нормативные акты субъектов РФ, изданные по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов.

3.Конституционный Суд полномочен оценивать с позиций соответствия Конституции РФ договоры между органами государственной

§ 2. Полномочия Конституционного Суда РФ и вопросы их реализации 633

власти Российской Федерации и субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ. Возможность таких договоров (и соглашений) предусмотрена ст. 11, 78 Конституции РФ. В литературе они получили наименование «внутригосударственные договоры».

4. В Конституционном Суде можно оспорить на предмет соответствия Конституции РФ не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации. Договоры, вступившие в силу, не подлежат рассмотрению в этом Суде.

Запрос о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора Российской Федерации допустим, если: он подлежит согласно Конституции РФ и федеральному закону ратификации Государственной Думой или утверждению иным федеральным органом государственной власти; заявитель считает такой договор не подлежащим введению в действие и применению в Российской Федерации из-за его несоответствия Конституции РФ.

Следует заметить, что Конституция и Федеральный конституционный закон в целом исходят из того, что подача запроса о проверке конституционности заключенного и еще не вступившего в силу международного договора является не обязанностью, а правом соответствующих субъектов, реализуемым по их усмотрению. Однако есть и некоторые исключения из этого общего правила. При решении вопроса о принятии иностранного государства или его части в состав России заключается международный договор Российской Федерации и соответствующего государства. И далее Федеральный конституционный закон 2001 г. о порядке принятия и образования нового субъекта РФ определяет: после подписания международного договора Президент РФ обращается в Конституционный Суд с запросом о проверке соответствия Конституции РФ данного международного, договора. Если Конституционный Суд признает договор соответствующим Конституции, он вносится в Государственную Думу на ратификацию. Норма Закона сформулирована так, что у Президента нет выбора — он должен обратиться в Конституционный Суд с запросом об оценке подобного договора.

Возникает вопрос: что значит оценивать соответствие актов и внутригосударственных договоров Конституции? Что при этом устанавливает Конституционный Суд? Статья 86 «Пределы проверки» Федерального конституционного закона 1994 г. дает ответ: Конституционный Суд РФ устанавливает соответствие Конституции РФ нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними: 1) по содержанию норм; 2) по форме нормативного акта или

договора; 3) по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие; 4) с точки зрения установленного Конституцией РФ разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; 5) с точки зрения установленного Конституцией РФ разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти; 6) с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, установленного Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Проверка конституционности нормативных актов органов государственной власти, и договоров между ними, принятых до вступления в силу Конституции РФ, производится Конституционным Судом только по содержанию норм.

Следовательно, каждое из перечисленных положений может быть основанием для оценки акта с точки зрения его конституционности.

Закон устанавливает: предмет и пределы проверки при оценке международных договоров те же самые, что и при оценке конституционности вступивших в силу актов и внутригосударственных договоров.

Все перечисленные четыре категории дел относятся к области абстрактного нормоконтроля, причем при оценке актов федерального уровня, актов субъектов РФ, внутригосударственных договоров речь идет о последующем нормоконтроле, а не вступивших в силу международных договоров — о предварительном нормоконтроле, хотя и со стадии уже принятого, но еще не вступившего в силу акта.

2. Споры о компетенции, разрешаемые Конституционным Судом Российской Федерации

В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным судом 1994 г. Конституционный Суд разрешает споры о компетенции трех уровней:

а) между федеральными органами государственной власти (образно говоря, споры по федеральной «горизонтали»), например, между Президентом и Советом Федерации, между Президентом и Государственной Думой, между Советом Федерации и Государственной Думой, между каждой из палат и Правительством. Под категорию «органов государственной власти». Российской Федерации подходят многие органы — министерства являются федеральными исполнительными органами государственной власти, суды — судебными органами государственной власти. Любым федеральным органам госу-

§ 2. Полномочия Конституционного Суда РФ и вопросы их реализации 635

дарственной власти нельзя отказать в обращении в Конституционный Суд по спору о компетенции между ними. Другое дело, что в ряде случаев интересы целесообразности и субординации почти исключают такие споры. Например, вряд ли Правительство будет через Конституционный Суд «судиться» с Президентом, а министерство — с Правительством или с Президентом;

б)между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ (споры, условно говоря, по «вертикали»). Рассмотрение соответствующего дела в Конституционном Суде может начаться по инициативе любого органа власти уровня Федерации или субъекта РФ;

в) между высшими государственными органами субъектов РФ (споры по «горизонтали»). Это могут быть споры между органами различных субъектов РФ. Надо полагать, что под «высшими государственными органами субъектов» подразумеваются те органы, которые представляют и защищают интересы субъектов. Но приведенные слова в буквальном их понимании не исключают и споров между органами одного и того же субъекта, если их нельзя разрешить на уровне самого субъекта, например их компетенция определена федеральным актом.

При оценке предмета спора учитываются разные компоненты. Прежде всего, Федеральный конституционный закон 1994 г.

(ст. 94) допускает ходатайство органа (органов) государственной власТи, если оспариваемая компетенция определяется Конституцией РФ.

Правда, в той же статье Закона сказано, что споры о компетенции Конституционный Суд РФ рассматривает исключительно с точки зрения установленных Конституцией РФ разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти, а также с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, между высшими государственными органами субъектов РФ, установленного Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о раз-

граничении предметов ведения и полномочий. Логика последнего правила, надо полагать, связана с тем, что сама Конституция РФ в ч. 3 ст. 11 позволяет разграничение предметов ведения и полномочий между органами Федерации и органами субъектов как в нормах Конституции, так и в названных договорах.

Вместе с тем сказанное означает: спор по поводу компетенции, определенной не Конституцией и указанными договорами, а законом

636 Глава 36. Конституционный Суд РФ на современном этапе

или иным нормативным актом, не будет рассматриваться Конституционным Судом.

Не менее существенно и то, что это должен быть спор о материальной компетенции, т.е. о самих полномочиях. Закон говорит, что рассмотрение дела о соответствии нормативного акта, являющегося предметом спора о компетенции, Конституции РФ по содержанию норм, форме, порядку его подписания, принятия, опубликования или введения в действие возможно только на основании отдельного запроса и в соответствии с порядком рассмотрения дел о конституционности нормативных актов.

Есть и такое условие: спор не касается вопроса о подведомственности дела судам или о подсудности. Таким образом, при возникновении такого спора стороны должны поставить вопрос не перед Конституционным Судом, а перед законодателем.

Кроме того, если даже позволительно рассмотрение дела в Конституционном Суде, он устанавливает, что спор не был или не может быть разрешен иным способом; иначе говоря, избегает всех случаев подмены других органов, которые могут разрешить спор. Дополнительно Конституционный Суд устанавливает, что заявитель ранее обращался к соответствующим органам с письменным заявлением о нарушении ими определенной Конституцией РФ и договорами компетенции заявителя либо об уклонении этих органов от осуществления входящей в их компетенцию обязанности; однако в течение месяца со дня получения такого письменного заявления не были устранены указанные в нем нарушения. Если же орган обращался к Президенту РФ с просьбой об использовании согласительных процедур, предусмотренных ст. 85 Конституции РФ, надо установить, что Президент также в течение месяца не использовал эти согласительные процедуры либо такие процедуры не привели к разрешению спора. Ходатайство же самого Президента допустимо, если он использовал согласительные процедуры, но разногласия между, органами остались и они подведомственны Конституционному Суду РФ как споры о компе-

,тенции.

По итогам рассмотрения спора о компетенции Конституционный Суд принимает одно из следующих решений: 1) подтверждающее полномочие соответствующего органа государственной власти издать акт или совершить действие правового характера, послужившие причиной спора о компетенции; 2) отрицающее полномочие органа соответственно издать акт или совершить действие. Если Суд признает издание акта не входящим в компетенцию издавшего его органа государственной власти, акт утрачивает силу со дня, указанного в решении.

§ 2. Полномочия Конституционного Суда РФ и вопросы их реализации 637

Вприведенных правилах просматривается, что в Российской Федерации отдается предпочтение варианту, когда спор возникает между заинтересованными сторонами, претендующими на конкретное полномочие.

3.Проверка Конституционным Судом Российской Федерации конституционности закона, примененного или подлежащего

применению в конкретном деле

Всоответствии с ч. 4 ст. 125 Конституции РФ Конституционный Суд по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.

Как указывалось выше, проверку конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, принято называть конкретным нормоконтролем. Слово «конкретный»

вданном случае связано не с оценкой закона, а с конкретностью дела,

всвязи с которым оценивается закон. Субъект, обращающийся в Конституционный Суд, обязан доказать: а) физическое или юридическое лицо — что они, их интересы страдают в результате применения или угрозы применения соответствующего закона; б) суд — что он вынесет решение на основе закона, в конституционности которого сомневается. При отсутствии этих условий Конституционный Суд вправе отказать в принятии дела к своему рассмотрению.

По законодательству конкретный нормоконтрольраспространяется только на законы. Он не может касаться оценки нормативных актов Президента, Правительства и т.д. Кроме того, Суд проверяет конституционность федерального закона, оставляя законы субъектов РФ для оценки их судами.

Для случаев обращения в Конституционный Суд физического или юридического лица с жалобой в науке конституционного права используется понятие «конституционная жалоба». Обращение в Суд с жалобой может быть как индивидуальным, так и коллективным.

Что касается обращения обычного суда в Конституционный Суд, то в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» говорилось, что суд применяет непосредственно Конституцию, когда придет к убеждению о противоречии федерального закона Конституции. Такая свобода усмотрения суда не была поддержана Конституционным Судом. В постановлении от 16 июня 1998 г. по делу о толковании ст. 125,126 и

638 Глава 36. Конституционный Суд РФ на современном этапе

127 Конституции РФ Конституционный Суд определил: если суд приходит к выводу о несоответствии закона Конституции, он обязан обратиться с запросом в Конституционный Суд. Таким образом, вопрос о соответствии закона Конституции находится в исключительном ведении Конституционного Суда.

В период с момента вынесения решения обычного суда об обращении в Конституционный Суд и до принятия постановления последним производство по делу или исполнение вынесенного судом по делу решения приостанавливаются.

Если Конституционный Суд признал закон, примененный в конкретном деле, не соответствующим Конституции РФ, данное дело подлежит пересмотру компетентным органом в обычном порядке.

4.ТолкованиеКонституцииРоссийскойФедерации

В соответствии с ч. 5 ст. 125 Конституции по запросам Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства, органов законодательной власти субъектов РФ Конституционный Суд дает толкование Конституции РФ.

Вопрос о том, что есть толкование Конституции, является сложным. Сознательно его упрощая, можно определить толкование как разъяснениеКонституционнымСудомсмыслаисодержаниянормыКонституции, обусловливающее дальнейшее применениеэтой нормы только с учетом акта толкования.

Толкование может выглядеть как вывод Конституционного Суда:

обопределенном содержании нормы Конституции, если само это содержание из нормы прямо не видно, и его надо выводить путем интерпретации нормы. Например, ст. 10 Конституции говорит о том, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе принципа разделения властей. Содержание данного принципа в норме Конституции не конкретизировано, и в понимании его приходится ориентироваться на толковательные положения решений Конституционного Суда;

о предпочтении одного варианта из нескольких возможных в применении (реализации) нормы Конституции. Например, нормы ст. 102 и 103 Конституции о принятии палатами Федерального Собрания своих постановлений большинством голосов от общего числа парламентариев в соответствующей палате можно было толковать так: а) большинством от общего, установленного Конституцией числа членов палаты; б) большинством от числа реально состоящих в палате парламентариев; в) большинством от числа присутствующих на заседании палаты парламентариев. Конституционный Суд своим толкованием

§ 2. Полномочия Конституционного Суда РФ и вопросы их реализации 639

ряда статей Конституции РФ, данным в постановлении от 12 апреля 1995 г., определил, что надо руководствоваться первым вариантом;

о том, что определенное правило не поглощается имеющимися нормами Конституции, а существует как самостоятельное. Например, толкуя норму ст. 136 Конституции РФ о том, что поправки к гл. 3—8 Конституции принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, Конституционный Суд определил, что акт о поправке не является сам по себе конституционным законом, он лишь принимается по процедуре такого закона, но представляет собой самостоятельный вид актов Российской Федерации — закон РФ о поправке к Конституции.

Исходя из такого понимания толкования, решения Конституционного Суда, в которых содержится толкование, зачастую имеют нормативное значение и являются источниками права, в том числе и конституционного.

Федеральный конституционный закон 1994 г. определяет, что толкование Конституции РФ, данное Конституционным Судом, является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений.

5.ЗаключениеКонституционного СудаРоссийской Федерации

особлюденииустановленногопорядкавыдвиженияобвинения

ПрезидентаРоссийскойФедерации

В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом 1994 г. Конституционный Суд дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Такое заключение дается Конституционным Судом по запросу Совета Федерации.

Без такого заключения Совет Федерации не вправе рассматривать вопрос об обвинении Президента на своем заседании. Конституционный Суд не оценивает суть обвинения. В соответствии со ст. 93 Конституции РФ наличие в действиях Президента признаков государственной измены или иного тяжкого преступления подтверждается заключением Верховного Суда. Задача Конституционного Суда — оценить, что процедура возбуждения и хода дела об обвинении Президента не нарушает норм ни Конституции РФ, ни соответствующего законодательства.

640Глава 36. Конституционный Суд РФ на современном этапе

6.Решение Конституционного Суда Российской Федерации

осоответствии Конституции Российской Федерации инициативы проведения референдума Российской Федерации

Согласно Федеральному конституционному закону 2004 г. «О референдуме Российской Федерации», получив документы, на основании которых назначается референдум, Президент направляет их Конституционному Суду с запросом о соответствии Конституции инициативы по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума.

Конституционный Суд рассматривает обращение, принимает по нему решение и направляет его Президенту. Если Конституционный Суд признал инициативу проведения референдума соответствующей Конституции, Президент вправе назначить референдум. Хотя Закон о референдуме не говорит о том, что Конституционный Суд дает заключение, а предусматривает лишь принятие решения о конституционности инициативы референдума, реально это выглядит как заключение Конституционного Суда.

7. Осуществление Конституционным Судом Российской Федерации права законодательной инициативы

Право законодательной инициативы принадлежит Конституционному Суду «по вопросам его ведения» (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ).

Мы касались вопроса о законодательной инициативе высших судебных органов государства в разделе о парламенте Российской Федерации. Поэтому нет необходимости здесь повторяться. Отметим лишь, что Конституция подразумевает под вопросами ведения судов то, что чаще всего становится предметом их рассмотрения и обусловлено компетенцией судов. Конституционный Суд исключительно редко использует свое право законодательной инициативы.

8. Направление Конституционным Судом посланий Федеральному Собранию Российской Федерации

Возможность направления Конституционным Судом таких посланий Федеральному. Собранию предусмотрена Конституцией РФ, причем они должны быть заслушаны на совместном заседании обеих палат парламента (ст. 100). Хотя в ст. 125 Конституции РФ и ст. 3 Федерального конституционного закона о Конституционном Суде об этом специально не сказано, все-таки при анализе полномочий Кон-

§ 2. Полномочия Конституционного Суда РФ и вопросы их реализации 641

ституционного Суда о его праве на послания надо сказать специально. Принятие посланий происходит на пленароном заседании Конституционного Суда.

На практике Конституционный Суд лишь однажды в 1993 г. направлял послание парламенту. С того времени данная возможность Конституционным Судом не использовалась. Быть может, это объясняется неясностью предмета послания. По всей видимости, послания Конституционного Суда могли бы быть посвящены прежде всего двум проблемам: состоянию нормативного и особенно законодательного регулирования общественных отношений в государстве, необходимости заполнения пробелов в таком регулировании; состоянию правоисполнения, говоря шире — законности в государстве.

9. Иные полномочия Конституционного Суда Российской Федерации

Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде РФ, перечисляя полномочия Суда, завершает его следующими словами: «осуществляет иные полномочия, предоставляемые ему Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и федеральными конституционными законами; может также пользоваться правами, предоставляемыми ему заключенными в соответствии со статьей 11 Конституции Российской Федерации договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля».

В этой формулировке заложено два момента.

Во-первых, допустимо закрепление компетенции Конституционного Суда в иных нормах, заложенных в строго определенных видах актов. В самой Конституции других норм о компетенции, кроме указанных выше, нет. Федеративный договор играет скромную роль, пополнение его нормами компетенции Конституционного Суда вряд ли реально. Что касается федеральных конституционных законов, расширяющих если не компетенцию, то по крайней мере объем деятель-^ ности, то речь может идти о назначении федерального референдума и принятии в Российскую Федерацию нового субъекта РФ.

Во-вторых, предполагая наделение Конституционного Суда полномочиями во внутригосударственных договорах, Федеральный конституционный закон 1994 г. не обязывает Суд их реализовывать, а говорит, что он может пользоваться правами, предоставляемыми ему