учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России т2

362 Глава 25. Президент Российской Федерации по Конституции 1993 г.

ментационного обеспечения Президента; по межрегиональным и культурным связям с зарубежными странами (появилось в 2005 г.); по работе с обращениями граждан; пресс-службы и информации Президента: протокольно-организационное управление Президента; экспертное управление Президента.

Естественно, в Администрации Президента просматривается определенная субординация должностных лиц. Руководитель Администрации Президента и два его заместителя стоят на первом месте, за ними следуют помощники Президента. Руководитель Администрации и помощники Президента подчиняются Президенту. Руководитель Администрации координирует деятельность помощников и распределяет вопросы, относящиеся к их ведению. Заместители Руководителя Администрации, также являясь помощниками Президента, по поручению Руководителя Администрации осуществляют кадровые назначения в Администрации, решают иные организационные вопросы. Заместитель по поручению Руководителя Администрации в случае его временного отсутствия исполняет его обязанности.

Помощники, пресс-секретарь и руководитель протокола Президента по вопросам, отнесенным к их компетенции, имеют право обращаться к соответствующим федеральным министрам и руководителям иных федеральных органов исполнительной власти. Помощники, пресс-секретарь и руководитель протокола Президента по решению Президента могут возглавлять самостоятельные подразделения Администрации (например, один из помощников Президента возглавляет Государственно-правовое управление), а также обеспечивать деятельность Государственного совета РФ, иных совещательных

иконсультативных органов при Президенте.

ВУказе от 25 марта 2004 г. установлено, что советники Президента подчиняются Президенту и образуют аппарат его советников, в состав которого входят департаменты, обеспечивающие их деятельность. Руководитель Администрации координирует деятельность советников Президента и распределяет вопросы, относящиеся к их ведению. Советники Президента имеют право при подготовке докладов Президенту запрашивать от федеральных министров и руководителей иных федеральных органов исполнительной власти информацию по вопросам, отнесенным к их компетенции. Координация деятельности советников Президента может быть возложена на одного из заместителей Руководителя Администрации — помощника Президента. Советники Президента по его поручению могут обеспечивать деятельность совещательных и консультативных органов при Президенте.

Поскольку полномочные представители Президента в федеральных округа являются должностными лицами Администрации, в Указе от 25 марта 2004 г. установлено, что их деятельность координирует Руководитель Администрации. Деятельность других полномочных представителей Президента — в Совете Федерации, Государственной Думе, Конституционном Суде РФ — координирует заместитель Руководителя Администрации.

В соответствии с Положением общееруководство Администрацией осуществляет Президент. Ему в Администрации непосредственно подчиняются:

Руководитель Администрации, заместители Руководителя Администрации, помощники Президента, пресс-секретарь, руководитель протокола, полномочные представители Президента в федеральных округах, советники, полномочные представители Президента в Совете Федерации, Государственной Думе, Конституционном Суде, старшие референты и референты;

Секретарь Совета Безопасности РФ (напомним, что положение Секретаря как должностного лица Администрации Президента определено Федеральным законом о безопасности и Положением о Совете Безопасности, утверждаемым Президентом).

Президент: назначает на должность и освобождает от должности в Администрации должностных лиц, непосредственно ему подчиненных, а также начальников управлений, руководителей иных самостоятельных подразделений Администрации и заместителей Секретаря Совета Безопасности; определяет иных лиц в Администрации, назначаемых на должность и освобождаемых от должности им непосредственно и подчиняющихся ему; утверждает положения об управлениях Президента, иных самостоятельных подразделениях Администрации.

Руководитель Администрации Президента: представляет Администрацию в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, органах местного самоуправления, а также в российских, международных и иностранных организациях; осуществляет общее руководство деятельностью начальников управлений Президента, руководителей иных самостоятельных подразделений Администрации; распределяет обязанности между заместителями Руководителя Администрации; координирует деятельность помощников и советников Президента, распределяет вопросы, относящиеся к их ведению; координирует деятельность полномочных представителей Президента в федеральных округах; по поручению Президента и при реализации функций, возложенных на Админист-

364 Глава 25. Президент Российской Федерации по Конституции 1993 г.

рацию, вносит в Правительство предложения о подготовке проектов федеральных законов, указов и распоряжений Президента, а также о< принятии постановлений и распоряжений Правительства; представляет Президенту на утверждение проекты положений об управлениях Президента, иных самостоятельных подразделениях Администрации; представляет Президенту кандидатуры для назначения на должность и вносит Президенту предложения об освобождении от должности соответствующих должностных лиц; утверждает по представлению заместителей Руководителя Администрации и помощников Президента структуру и штатную численность управлений, иных самостоятельных подразделений Администрации, оперативное руководство которыми на них возложено и (или) которые они возглавляют; утверждает по представлению Секретаря Совета Безопасности структуру и штатную численность аппарата Совета Безопасности; утверждает по представлению полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах структуру и штатную численность их аппаратов; утверждает перечень сведений, подлежащих засекречиванию в Администрации; назначает на должность и освобождает от должности руководителя Секретариата Руководителя Администрации Президента РФ и его заместителей, заместителей начальников управлений Президента и заместителей руководителей иных самостоятельных подразделений Администрации, заместителей полномочных представителей Президента в федеральных округах, иных работников самостоятельных подразделений Администрации; определяет полномочия заместителей Руководителя Администрации по назначению на должность и освобождению от должности иных должностных лиц, их поощрению и применению к ним мер дисциплинарного взыскания; издает распоряжения по вопросам деятельности Администрации, отнесенным к его компетенции; обеспечивает проведение аттестации работников Администрации, присваивает квалификационные разряды работникам Администрации, кроме тех работников, квалификационные разряды которым присваиваются Президентом; организует исполнение поручений Президента; запрашивает и получает необходимую информацию от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также от организаций; организует подготовку и осуществляет представление в установленном порядке бюджетной заявки по вопросам обеспечения деятельности Президента, содержания Администрации, содержания и обеспечения деятельности полномочных представителей Президента в федеральных округах и содержания их заместителей, а также содержа-

ния Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека; распоряжается бюджетными средствами в соответствии со сметой Администрации; имеет право по поручению Президента вносить в смету Администрации отдельные изменения, которые не должны приводить к превышению расходования средств, выделяемых из федерального бюджета на соответствующий год; имеет право поручить одному из заместителей Руководителя Администрации распоряжаться бюджетными средствами в соответствии со сметой Администрации.

Заместители Руководителя Администрации издают распоряжения Администрации по вопросам ее деятельности в соответствии с распределением обязанностей и в порядке, установленном Руководителем Администрации.

Непосредственное обеспечение деятельности Руководителя Администрации, заместителей Руководителя Администрации и помощников Президента (кроме случаев, устанавливаемых Руководителем Администрации) осуществляет Секретариат Руководителя Администрации.

Помощники Президента: подготавливают предложения Президенту по реализации его полномочий; подготавливают с участием управлений Президента, иных самостоятельных подразделений Администрации аналитические, справочные, информационные материалы для Президента; подготавливают предложения по перспективным и текущим планам работы Президента; участвуют совместно с управлениями Президента, иными самостоятельными подразделениями Администрации, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ в подготовке государственных, официальных и иных визитов, официальных встреч, бесед, переговоров, рабочих поездок Президента, его встреч с гражданами, представителями политических партий и иных общественных объединений; обеспечивают по решению Президента или Руководителя Администрации деятельность Государственного совета РФ, иных совещательных и консультативных органов при Президенте; подготавливают проекты поручений Президента и исполняют отдельные его поручения.

Помощники Президента при реализации возложенных на них функций: взаимодействуют с управлениями Президента, иными самостоятельными подразделениями Администрации; направляют по поручению Президента и Руководителя Администрации на рассмотрение управлений Президента, иных самостоятельных подразделений Администрации поступившие на имя Президента обращения и

366 Глава 25. Президент Российской Федерации по Конституции 1993 г,

другие материалы для подготовки проектов решений; обращаются к федеральным министрам и иным членам Правительства РФ, руководителям федеральных органов исполнительной власти, не входящим в состав Правительства, по вопросам, отнесенным к компетенции помощников Президента, и получают от них соответствующую информацию; представляют предложения по поступившим на рассмотрение Президента проектам федеральных законов, указов и распоряжений Президента; подписывают служебные документы в пределах своей компетенции; возглавляют по поручению Президента или Руководителя Администрации рабочие группы, создаваемые для подготовки мероприятий с участием Президента; пользуются банками данных Администрации, Правительства; представляют Руководителю Администрации, а также одному из заместителей Руководителя Администрации в соответствии с распределением обязанностей кандидатуры для назначения на должность и вносят им предложения об освобождении от должности работников, обеспечивающих деятельность помощников Президента.

Помощники Президента по решению Президента могут возглавлять самостоятельные подразделения Администрации. Число помощников Президента определяется Президентом РФ. Как установлено в Положении 2004 г., для целей настоящего Положения пресссекретарь Президента и руководитель протокола Президента имеют статус помощника Президента. По решению Руководителя Администрации на них может быть возложено руководство соответственно Управлением пресс-службы и информации Президента и Протоколь- но-организационным управлением Президента.

Советники Президента: подготавливают для Президента аналитические, справочные, информационные материалы и рекомендации по вопросам, отнесенным к их ведению в соответствии с распределением обязанностей; обеспечивают по поручению Президента или Руководителя Администрации деятельность совещательных и консультативных органов при Президенте РФ; исполняют отдельные поручения Президента. Советники Президента при реализации возложенных на них функций: взаимодействуют с управлениями Президента, иными самостоятельными подразделениями Администрации; подписывают служебные документы в пределах своей компетенции; возглавляют по поручению Президента или Руководителя Администрации рабочие группы, создаваемые для подготовки мероприятий с участием Президента; пользуются банками данных Администрации, Правительства. Число советников Президента определяется Президентом.

Старшие референты и референты Президента осуществляют подготовку тезисов выступлений и обращений Президента, аналитических справок и записок, ведут информационно-консультативную работу, исполняют отдельные поручения Президента и Руководителя Администрации. Число старших референтов и референтов Президента определяется Президентом.

Полномочные представители Президента представляют интересы Президента в федеральных органах государственной власти и органах государственной власти субъектов РФ. Обеспечение деятельности полномочных представителей Президента осуществляют их аппараты. Полномочные представители Президента в федеральных округах представляют Руководителю Администрации кандидатуры для назначения на должность и вносят ему предложения об освобождении от должности своих заместителей, а также помощников полномочных представителей Президента. Другие работники аппаратов полномочных представителей Президента назначаются на должность и освобождаются от должности полномочными представителями Президента по согласованию с Управлением Президента по кадровым вопросам и государственным наградам. С введением нового порядка замещения должности высшего должностного лица субъекта РФ кандидатуры (две) на этот пост представляет Руководителю Администрации Президента полномочный представитель в соответствующем федеральном округе.

Администрация Президента является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации, наименованием «Администрация Президента Российской Федерации», расчетные и текущие счета в банках и других кредитных организациях.

рии парламентского строя. СПб., 1912; Страшун Б.А. Социализм и демократия. Социалистическое народноепредставительство. М., 1976; ТахтаревК.М. Отпредставительствакнародовластию. СПб., 1907; Чичерин Б.Н. Онародном представительстве. М., 1866; Шеховцов В.А. Развитие российского парламентаризма. Владивосток, 2002.

Парламент России — Федеральное Собрание — существует с 12 декабря 1993 г. В этот день одновременно проводились всенародное голосование по проекту ныне действующей Конституции РФ и первые выборы в обе палаты Федерального Собрания — Совет Федерации и Государственную Думу.

Согласно ст. 94 Конституции РФ 1993 г.: «Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом Российской Федерации». Федеральное Собрание наряду с Президентом, Правительством, судами осуществляет государственную власть (ст. 11), т.е. является представительнымизаконодательныморганомгосударственнойвластиРоссийской Федерации.

§ 1. Положение парламента в системе государственных органов

Роль парламента и в целом представительных органов в государстве зависит от модели (концепции), взятой за основу при определении их статуса и положения в системе органов государства (в целом и на своем уровне). Поэтому первый вопрос, вставший перед Россией, — какому варианту отдать предпочтение. А эти варианты могут быть различными.

При характеристике разделения властей в третьем разделе книги отмечалось, что один из них известен и может быть назван принципом верховенствапредставительныхорганов(«верховенстваСоветов»).Они имеют право принять к своему рассмотрению любой вопрос, отнесенный к ведению государства, соответствующей территории. Другие государственные органы в подавляющем большинстве формируются представительными органами и подотчетны им. После Октябрьской революции 1917 г. и до 90-х гг. эта модель была конституционной основой нашей представительной и в целом государственной системы.

Так, Конституция СССР 1936 г. гласила: Советы депутатов трудящихся составляют политическую основу СССР (ст. 2); вся власть в

СССР принадлежит трудящимся города и деревни в лице Советов депутатов трудящихся (ст. 3). В Конституции СССР 1977 г. (ст. 2) и соответственно в Конституции РСФСР 1978 г. (ст. 2) говорилось, что вся власть в СССР, РСФСР принадлежит народу, он осуществляет ее че-

рез Советы народных депутатов, составляющие политическую основу

СССР, РСФСР. Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов. Согласно ст. 108 Конституции СССР высший орган государственной власти — Верховный Совет СССР был «правомочен решать все вопросы, отнесенные настоящей Конституцией к ведению Союза ССР». То же самое текстуально провозглашала Конституция РСФСР (ст. 104) по отношению к Верховному Совету РСФСР. После учреждения Съезда народных депутатов РСФСР (1989 г.) такое правило было закреплено по отношению к нему.

Другая модель представительных органов основана на принципе разделения властей. Об этом принципе говорилось в разд. 3 книги. Применительно к представительным органам здесь отметим следующее:

во-первых, представительные органы какого-либо специального, провозглашенного в конституции, верховенства в государстве, в том числе по отношению к другим органам, не имеют. Они не могут рассматривать любые вопросы компетенции государства, не вправе решать за другие органы (вместо них) дела, отнесенные по закону к ведению данных органов. Следовательно, представительные органы рассматривают и решают лишь вопросы, которые отданы в их ведение, т.е. на основе разделения полномочий между государственными органами, что и получило наименование «разделение властей» и является исходным в данном принципе;

во-вторых, при этой модели у представительных учреждений есть средства воздействия на другие органы, и прежде всего на исполнительные. Они вправе контролировать исполнение ими законов. Однако и другие органы имеют свои средства воздействия на представительные органы, возникает система сдержек и противовесов.

Идея разделения властей получила популярность в нашей стране в период радикальных конституционных реформ. Как говорилось ранее, она стала одной из основ конституционного строя России. Статья 10 Конституции 1993 г. гласит: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».

Однако не получилось и «классического» (если о нем вообще можно говорить в какой-то системе) уравнивания статуса органов государственной власти. Маятник качнулся в другую сторону: возможности воздействия Президента на палаты Федерального Собрания, а также на законодательные органы власти субъектов РФ стали такими

большими, что можно говорить о его главенствующем положении по отношению к представительным органам вообще и конкретно к федеральному парламенту внутри системы разделения властей.

Но тем не менее в основе новой модели государственной власти в России и ее федерального парламента лежит выполнение Федеральным Собранием, каждой палатой лишь им отведенных функций, невозможность их приоритета перед другими государственными органами.

§ 2. Принцип постоянной деятельности

Другой вопрос, который пришлось решать: какими должны быть представительные учреждения, особенно на общегосударственном уровне — периодически собирающимися либо постоянно работающими?

В советском государстве возобладала концепция «Советов как работающей корпорации». По этой модели:

во-первых, Советы соединяли в себе функции и представительных, и в немалой степени исполнительных органов. Фактически это существовало на словах, поскольку специальные исполнительные органы на уровне местных Советов входили в их систему (организационную структуру), а на центральном уровне организационно отделялись от высших представительных органов. Неизбежные для самих представительных органов отдельные их распорядительные полномочия (например, по передаче средств из одной статьи бюджета в другую, назначению лица на должность и т.п.) не есть исполнительная власть. Тем не менее в период борьбы с так называемым всевластием Советов эту идею соединения функций представительных (законодательных) и исполнительно-распорядительных органов им, как говорится, припомнили; чтобы показать ущербность теории, фактически остававшейся лишь лозунгом;

во-вторых, депутаты Советов сами должны и принимать решения, и проводить их в жизнь, и контролировать исполнение. А для этого они должны не отрываться от народа, сочетать депутатские функции с производственной деятельностью, т.е. не порывать с основным местом работы. Следовательно, неизбежно исключается для основной массы депутатов выполнение депутатских функций лишь в представительном органе на постоянной (профессиональной) основе.

Сама по себе идея участия депутатов в организации выполнения принятых решений достаточно конструктивна. И все упирается в то, как и на каком уровне ее осуществлять. В большинстве стран мира де-

путаты представительных органов местного уровня не являются освобожденными лицами. Они выполняют свои функции в городском или ином местном собрании (представительном органе) в сочетании с основной работой. Далеко не всегда и не все депутаты представительных органов более высокого территориального уровня (область, провинция и т.п.) переходят на постоянную работу в эти представительные учреждения.

Таким образом, это вопрос не столько социалистической или несоциалистической окраски представительных органов и их концепции, сколько целесообразности. Как правило, с уровня законодательных собраний субъектов федеративных государств, а уж тем более на общегосударственном уровне депутаты выполняют свои задачи на освобожденной основе, т.е. переходят в парламент, получают там заработную плату (по терминологии некоторых стран — возмещение, вознаграждение) и не могут заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавания, науки, творчества.

В нашей стране до 1989 г. депутаты Верховного Совета СССР, до 1990 г. депутаты Верховного Совета РСФСР таковыми не являлись. Сессии этих Советов проводились два раза в год, шли два-три дня. Правда, последнее десятилетие (после принятия Конституции

СССР 1977 г.) перед очередной сессией примерно за месяц стали собираться и работать постоянные комиссии (их тоже стало много). Депутатам высших органов власти возмещались расходы, связанные с депутатской деятельностью, в виде скромной (хотя и ощутимой в сопоставлении с заработной платой обычного труженика) твердой суммы, да еще командировочные расходы — оплата проезда, гостиницы и суточных (они, правда, были выше, нежели у обычных командированных граждан).

Сам по себе отказ в советское время от постоянно работающего общегосударственного парламента теоретически был несостоятелен в СССР (соответственно в РСФСР). Даже при модели работающей корпорации высший представительный орган мог бы заседать гораздо чаще и дольше. Скорее всего, регулярно работающий парламент просто не был нужен номенклатурной бюрократии, которая видела в нем потенциальную угрозу своему монопольному положению в стране.

У представительных органов, включая и парламент государства, безусловно, можно найти много недостатков. Но в то же время есть немало важных задач, которые представительный орган власти должен либо решать, либо держать под своим контролем, особенно на уровне всего государства. Отсутствие постоянно функционирующего парламента не означало, что не было необходимости в решении этих

376 Глава 26. На пути к современной модели парламента

задач. Однако одни из них попросту не решались должным образом, а другие были взяты на себя органами компартии либо по их поручению иными органами государства, что в равной степени было отрицательным фактором.

Парламентские учреждения уступили место формирующимся по строгой модели формально представительным органам, где хватало и рабочих, и крестьян, и женщин, и молодежи, и выходцев из других слоев общества. Не было одного — постоянной работы, ощутимого влияния этих органов в стране, наличия авторитета представительной системы и его поддержания на высоком уровне.

К сожалению, с идеей парламентаризма в России произошло то же самое, что и со многими другими идеями либерального толка.. Зародившись как благие начинания, представительные учреждения в России, и прежде всего Государственная дума начала XX в., показали себя во многом с отрицательной стороны.

Напомним, что парламентаризм — в какой бы стране мира он ни зарождался — проявляет достаточно быстро свои минусы: очень маленькая прослойка в парламенте депутатов из рабочих, крестьян, трудовой интеллигенции (учителя, врачи, рядовые инженеры и т.п.); преобладание представителей капитала, отсюда — коррупция; беспомощность депутатов перед аппаратом чиновников и превращение парламентов в безвластные дискуссионные клубы и др. Минусы парламентаризма заслоняют его достоинства — во многом они не были реализованы и в России, особенно в части своевременного принятия эффективных законов, утверждения бюджета, парламентского контроля за органами государственного управления и чиновничеством, широкого обращения к общественному мнению.

На фоне очевидных недостатков, отсутствия парламентских традиций было не так трудно объявить об отказе от буржуазного парламентаризма в пользу социалистических представительных учреждений, обладавших для простого населения явным плюсом хотя бы в том, что они состояли из самих рабочих, крестьян и иных близких им трудовых слоев. А поскольку такие органы сами должны были и принимать решения, и проводить их в жизнь, то высокого профессионализма вроде бы и Не требовалось — особенно на фоне идеи о том, что каждый простой человек, участвуя в управлении государством, быстро научится этому.

Трудно сомневаться в искренности В.И. Ленина, когда он писал в работе «Государство и революция»: «Раз в несколько лет решать, какой член господствующего класса будет подавлять, раздавлять народ в парламенте, — вот в чем настоящая суть буржуазного парламента-

ризма, не только в парламентарно-конституционных монархиях, но и в самых демократических республиках»1. По его идее, в новом обществе представительные учреждения остаются, но парламентаризма, как особой системы, как разделения труда законодательного и исполнительного, как привилегированного положения для депутатов, здесь пет. «Без представительных учреждений мы не можем себе представить демократии, даже и пролетарской демократии, без парламентаризма можем и должны»2.

Хотя идея парламентаризма была раскритикована не вообще, а как буржуазная модель, она оказалась все-таки вообще дискредитированной. Новые органы народного представительства по организационной структуре, формам работы, низкому образовательному уровню депутатов (делегатов) и их неумению выполнять соответствующие функции оказались малоэффективными. Чиновники от партии и государства довольно быстро похоронили те ожидания от новых представительных органов, которые были, по крайней мере на словах, у вождя социалистической революции.

В итоге в нашей стране само слово «парламент» стало ассоциироваться с буржуазным строем и не очень-то разрешалось употреблять. Где-то с 60—70-х гг. его стали изредка использовать, да и то ставя в кавычки и подчеркивая, что с буржуазным парламентом наши представительные учреждения в целом и верховные советы соответственно СССР, РСФСР, другой союзной республики не имеют ничего общего.

Однако постепенно пришло осознание того, что есть функции представительных органов власти, и особенно общегосударственных, которые — хочется это кому-то или нет — надо осуществлять более или менее постоянно.

Создание длительно работающих представительных учреждений стало одним из важнейших шагов политических реформ в период перестройки и демократизации общества, начатых в СССР по инициативе М.С. Горбачева.

Освещая в разделе II историю конституционных реформ, мы уже говорили, что на уровне Союза ССР 1 декабря 1988 г. вместо преж- . него Верховного Совета СССР учреждаются два органа — Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет СССР. Конституция

СССР предусмотрела, что Съезд — высший орган государственной власти СССР; он правомочен принять к своему рассмотрению и ре-

шить любой вопрос, отнесенный к ведению Союза ССР (ст. 108). Таким образом, по существу, именно Съезд стал наследником прежнего Верховного Совета; правда, последний состоял из 1500 депутатов, а Съезд — из 2250 (750 избирались от территориальных избирательных округов, 750 — от национально-территориальных избирательных округов, 750 были избраны общественными организациями). Устанавливалось, что очередные заседания Съезда проводятся один раз в год (по конституционной реформе 14 марта 1990 г. — не реже одного раза в год).

Верховный Совет СССР, сохранив прежнее название и деление на палаты — Совет Союза и Совет Национальностей, — по своему статусу и организации работы стал в значительной мере новым органом. Конституция определила, что Верховный Совет СССР — постоянно действующий законодательный, распорядительный (это определение 14 марта 1990 г. из Конституции исключено) и контрольный орган государственной власти СССР (ст. 111). Палаты равны по численности, В общей сложности в обеих палатах Верховного Совета состояло чуть более 540 депутатов. Этот численный состав приближал Верховный Совет СССР к парламентам (или их нижним палатам) многих стран мира и, главное, был рассчитан на постоянную работу. Согласно ст. 112 Конституции Верховный Совет СССР ежегодно созывался «на очередные — весеннюю и осеннюю — сессии продолжительностью, как правило, три-четыре месяца каждая». Сессии состояли из раздельных и совместных заседаний палат, а также проводимых в период между ними заседаний постоянных комиссий палат и комитетов Верховного Совета СССР. Как говорилось ранее, компетенция Верховного Совета СССР была существенно расширена, к ней отнесены многие вопросы, ранее решавшиеся Президиумом Верховного Совета СССР или Советом Министров СССР.

Читатель уже видел, что при конституционной реформе в РСФСР 27 октября 1989 г. также учреждается «тандем» Съезд народных депутатов — Верховный Совет. Новый Верховный Совет — орган Съезда (в этом особенность российских конституционных положений по сравнению с союзными), постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти РСФСР (ст. 107). Верховный Совет РСФСР впервые получает двухпалатную структуру (Совет Республики и Совет Национальностей). До этого, как отмечалось в разд. V книги, хотя РСФСР и считалась федеративным государством, Верховный Совет был однопалатным.

Численный состав нового Верховного Совета РСФСР — чуть более 250 депутатов. В работе комитетов участвует еще около 200 депута-

§ 3. Проблема природы и функций парламентско-представительных учреждений 379

тов, но они не входят в Верховный Совет. С самого начала Верховный Совет РСФСР стал работать длительный период, прерываясь лишь на каникулы и на время выездов депутатов в округа для работы с избирателями. Но это не означало полного освобождения всех депутатов от других обязанностей. Ряд депутатов — членов Верховного Совета, особенно из Совета Национальностей, оставался на прежних (преимущественно руководящих) должностях в регионах, хотя эти депутаты подолгу работали в Верховном Совете, его комитетах и комиссиях палат. Многие народные депутаты, не входившие в число членов Верховного Совета, перешли на постоянную работу в Верховный Совет, покинув прежние должности.

По Конституции РФ депутаты Государственной Думы работают на

профессиональной постоянной основе; эти депутаты не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности (ч. 3 ст. 97). На первый созыв (1993— 1995 гг.) было сделано одно исключение — члены Правительства РФ могли быть одновременно депутатами Государственной Думы (п. 9 второго раздела Конституции РФ 1993 г.).

Вторая палата (Совет Федерации) в первом созыве (1993— 1995 гг.) состояла из депутатов, избранных по субъектам РФ (по два от каждого). Депутатам было разрешено осуществлять свои полномочия на непостоянной основе (п. 9 второго раздела Конституции РФ). С 1995 г. членами палаты стали по должности руководители представительных и исполнительных органов власти субъектов РФ, они сохраняли свои посты в субъектах, поэтому объективно могли выполнять функции в палате только на непостоянной основе. По Федеральному закону 2000 г. о порядке формирования Совета Федерации, один представитель избирается органом законодательной власти субъекта РФ, второй назначается главой субъекта. Оба представителя работают в палате на постоянной профессиональной основе, получая за это вознаграждение, и тоже не имеют права на занятие иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавания, науки и творчества.

§ 3. Проблема природы и функций парламентско-представительных учреждений

Вопрос о том, чем заниматься представительным учреждениям в России, и прежде всего парламенту, какие функции осуществлять, —. один из острейших в политике и конституционно-правовом регулировании.

380Глава 26. На пути к современной модели парламента

ВРоссийской Федерации эта проблема на начальном этапе имела на общегосударственном уровне еще и один «свой», внутренний ракурс — пришлось решать, какому количеству представительных орга-

нов выполнять задачи парламента. :

Сначала на уровне СССР, а затем и в Российской Федерации была введена система: Съезд народных депутатов — Верховный Совет.

В концепции Съезда причудливо переплелись различные, казалось бы, даже не совсем совмещаемые идеи. Сторонники «съездовской системы» напоминали о «соборности», использовавшейся на Руси тогда, когда надо было, во-первых, объединять народ, во-вто- рых, направлять во власть лучших представителей всех слоев населения, в-третьих, решать ключевые вопросы настоящего и будущего государства и общества. Таким образом, в Съездах предполагалось как бы «переплавлять» мудрость народа через его достойных представителей в исторические решения о путях дальнейшего развития страны. Вместе с тем на съездовскую систему были своя надежда у сохранявшей руководящие позиции коммунистической партии — она рассчитывала предложить Съезду такие проекты политических и законодательных решений, которые он одобрит, поэтому мудрость народа выразится как бы в поддержке тех вариантов развития, которые предлагает КПСС. Наконец, партийная и государственная бюрократия также в принципе терпимо отнеслась к съездовской системе, отводя ей роль органа, где будет выпускаться «демократический пар», что мало помешает прежнему стилю руководства государством, а то и обществом.

Благодаря Съезду народных депутатов СССР, состоявшему из 2250 депутатов и избиравшемуся, как говорилось, по трем каналам (по территориальным и национально-территориальным избирательным округам и руководящими органами общесоюзных общественных организаций), на политическую арену пришли новые прогрессивные политики, сделавшие немало для становления и укрепления демократических процессов в стране.

Вместе с тем Съезд стал при формировании Верховного Совета

СССР «ситом», с помощью которого в число депутатов, заседающих постоянно в Москве и принимающих основную массу законов и иных важных решений, отбирались прежде всего те, в ком руководство КПСС и государства надеялось увидеть своих союзников. Не во всем это получилось. В Верховный Совет вошли и такие достойные депутаты, которые с самого начала по ходу работы становились критически настроенными к конкретным шагам и методам, используемым этим руководством.

§ 3. Проблема природы и функций парламентско-представительных учреждений 381

Создание парламента «о двух головах» породило проблему взаимоотношений Съезда народных депутатов и Верховного Совета.

Юридически Съезд был выше Верховного Совета. По Конституции к его ведению относилось решение ключевых вопросов. Более того, Съезд мог рассмотреть и решить любой вопрос, отнесенный к ведению СССР. Но при одном заседании в год реально влиять на процессы в стране было трудно. Уже на первом Съезде ряд демократически настроенных депутатов поставил вопрос о том, что именно Съезд должен взять на себя полноту власти, видя опасность его превращения в декоративный орган и фактической концентрации основных парламентских функций в Верховном Совете, «умело» сформированном руководством. Но вместе с тем трудно было представить постоянно действующий парламент с таким огромным количеством депутатов.

РСФСР оказалась единственной из 15 союзных республик, входивших в СССР, которая пошла на создание модели: Съезд народных депутатов — Верховный Совет. В сравнении с союзным уровнем отношения между Съездом народных депутатов и Верховным Советом в России были более мирными и конструктивными. Однако неудобства наличия двух парламентских органов были очевидны с самого начала. Ведь по Конституции Съезд не только мог принять к своему ведению любой вопрос компетенции Российской Федерации, но и отменить решение Верховного Совета. Законы могли исходить как от Верховного Совета, так и от Съезда. Не исключалось дублирование. Поэтому и здесь проблема «кто главнее» оставалась.

При подготовке официального проекта новой Конституции РФ с самого начала прорабатывалось однозначное решение — Россия будет иметь один общегосударственный парламентский орган. Проект Конституции РФ, подготовленный Конституционной комиссией, созданной Съездом народных депутатов РСФСР в июне 1990 г., многократно обсуждавшийся самим Съездом, по данному поводу какихлибо принципиальных разногласий не вызывал. Участь федерального парламента из двух органов была в общем-то давно предрешена.

Итак, по Конституции РФ 1993 г. Федеральное Собрание в единственном числе является парламентом Российской Федерации.

Более существенным стал другой вопрос: какие черты, функции отразить в органе, именуемом парламентом, в связи с какими факторами возникает гамма институтов, в совокупности обозначаемых как «парламентаризм»?

Речь идет о представительном учреждении, т.е. о коллегиальном органе, в который входят лица, избираемые непосредственно народом