учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России т2

522 Глава 29. Законодательный процесс в Федеральном Собрании

ной Думой без отзывов на них Правительства, отзывов, предложений, замечаний других субъектов права законодательной инициативы, если отзывы, предложения, замечания не были представлены в установленный Советом Государственной Думы срок.

В соответствии со ст. 118 Регламента при рассмотрении Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции РФ, его актуальности и практической значимости.

Обсуждение начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, или его представителя и содоклада представителя ответственного комитета.

Обсуждение законопроекта, внесенного Президентом, Советом Федерации, Правительством, законодательными (представительными) органами субъектов, Конституционным Судом, Верховным Судом или Высшим Арбитражным Судом РФ, начинается с обоснования представителями указанных субъектов права законодательной инициативы необходимости принятия закона и заканчивается их заключительным словом, в котором содержится анализ высказанных в ходе обсуждения законопроекта предложений и замечаний.

В случае если законопроект не может быть рассмотрен Государственной Думой по причине отсутствия на ее заседании субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, или его представителя, рассмотрение законопроекта переносится на другое заседание Думы. Если при рассмотрении законопроекта на заседании палаты вновь отсутствует субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, или его представитель, по предложению представителя ответственного комитета законопроект рассматрива-' ется Думой без участия указанного субъекта права законодательной инициативы или его представителя. Обсуждение законопроекта в таком случае начинается с доклада представителя ответственного комитета.

При рассмотрении законопроекта по решению палаты, принятому большинством голосов депутатов, принявших участие в голосовании, может быть отведено время для ответов на вопросы депутатов Думы по существу законопроекта, а затем заслушиваются предложения и замечания депутатских объединений, депутатов Государственной Думы, полномочного представителя Президента в Государственной Думе, полномочного представителя Правительства в Государственной Думе, представителей законодательных (представительных) органов субъектов РФ, других лиц, приглашенных для участия в обсуждении.

При рассмотрении законопроекта, предусматривающего расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, в обязательном порядке заслушивается заключение Правительства.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок, или принять закон, за исключением законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, или отклонить законопроект.

После окончания обсуждения законопроекта на голосование ставится предложение о принятии его в первом чтении. Если по итогам голосования предложение о принятии законопроекта в первом чтении не набрало необходимого числа голосов, то он считается отклоненным без дополнительного голосования. Это решение оформляется постановлением Государственной Думы. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.

При внесении альтернативных законопроектов Государственная Дума рассматривает их одновременно посредством рейтингового голосования. Если по итогам голосования несколько законопроектов набрали достаточное для их принятия число голосов, то принятым в первом чтении считается законопроект, набравший наибольшее число голосов. Если по итогам рейтингового голосования ни один из законопроектов не набрал достаточного для принятия числа голосов, то на окончательное голосование ставится законопроект, получивший наибольшее число голосов. Законопроект считается принятым в первом чтении, если при окончательном голосовании за него проголосовало более половины от общего числа депутатов. Результат голосования оформляется постановлением Государственной Думы.

Не принятые Государственной Думой альтернативные законопроекты считаются отклоненными. Решение оформляется постановлением Думы без дополнительного голосования. Копии постановлений Думы вместе с отклоненными законопроектами направляются субъектам права законодательной инициативы.

В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума в постановлении о принятии законопроекта в первом чтении устанавливает срок представления поправок к законопроекту. Этот срок, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов — менее 30 дней. Если у депутатов имеются предложения об установлении иного, чем в проекте постановления Государст-

524 Глава 29. Законодательный процесс в Федеральном Собрании

венной Думы, срока подачи поправок к законопроекту, последний устанавливается решением, принимаемым большинством голосов от общего числа депутатов Думы.

Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении.

В случае принятия законопроекта в первом чтении, за исключением законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, председательствующий может поставить на голосование предложение ответственного комитета о принятии закона, исключая процедуры второго и третьего чтений, при наличии заключения Правового управления Аппарата Государственной Думы, отражающего результаты правовой и лингвистической экспертиз. Если имеются возражающие против этого, предложения, председательствующий предоставляет каждому из них до трех минут для обоснования своей позиции. Представитель ответственного комитета вправе высказать мнение ответственного комитета по каждому возражению либо снять предложение о принятии закона. По окончании обсуждения, если ответственным комитетом не снято предложение о принятии закона, председательствующий ставит на голосование предложение ответственного комитета о принятии закона, исключая процедуры второго и третьего чтений. Федеральный закон считается принятым, если за его принятие проголосовало большинство от общего числа депутатов Думы. Если решение не принято, то работа над законопроектом продолжается в установленном Регламентом порядке.

4.Подготовка и проведение второго чтения законопроекта

вГосударственной Думе

Всоответствии со ст. 120 Регламента Государственной Думы поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вносятся в ответственный комитет в виде изменения редакции статей, либо в виде дополнения законопроекта конкретными статьями, либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта.

Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вправе вносить субъекты права законодательной инициативы, указанные в ч. 1 ст. 104 Конституции РФ.

Ответственный комитет изучает и обобщает внесенные поправки. Он вправе проводить независимую экспертизу поправок на соответствие Конституции РФ и федеральным конституционным законам. В случае признания ответственным комитетом поправок противоречащими Конституции РФ, федеральным конституционным законам

указанный комитет сообщает об этом авторам поправок. В случае невнесения субъектом права законодательной инициативы корректив в свое предложение ответственный комитет вправе возвратить поправку автору без включения ее в таблицы поправок. Автор поправок вправе уточнять их в ходе обсуждения в ответственном комитете.

Если в процессе второго чтения изменяется название законопроекта, то он вносится на рассмотрение палаты с новым названием, а его первоначальное название приводится ниже в скобках. Законопроект, принимаемый в третьем чтении, должен иметь название в последней утвержденной редакции. Такие же требования предъявляются к оформлению проектов постановлений Думы.

Сгруппированные по статьям законопроекта поправки рассматриваются на заседании ответственного комитета. О времени заседания уведомляются субъект права законодательной инициативы либо его представитель, а также субъекты, внесшие поправки к законопроекту, либо их представители.

Ответственный комитет может согласиться с поправками и включить их в текст законопроекта, рекомендовать Думе принять таблицу поправок, одобренных комитетом, внести в палату таблицу поправок, рекомендуемых комитетом к отклонению, а также таблицу поправок, по которым не было принято решений. Депутатам Думы, внесшим законопроект или поправки к нему, ответственный комитет обеспечивает возможность участия в подготовке законопроекта к рассмотрению во втором чтении.

Вместе с законопроектом, подготовленным к рассмотрению во втором чтении, и проектом постановления Думы, определяющего порядок дальнейшей работы над законопроектом, ответственный комитет представляет таблицу поправок, одобренных комитетом и включенных в текст законопроекта (таблица № 1), таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению (таблица № 2), и таблицу поправок, по которым не было принято решений (таблица № 3).

Таблица поправок № 1 должна содержать текст законопроекта, к которому предлагается поправка, данные об ее авторе, содержание поправки, новую редакцию текста законопроекта с учетом предлагаемой поправки, краткую мотивировку решения комитета. Таблица поправок № 2 должна содержать текст законопроекта, к которому предлагается поправка, данные об ее авторе, содержание поправки, новую редакцию текста законопроекта с учетом предлагаемой поправки, краткую мотивировку решения комитета. Таблица поправок № 3 должна содержать текст законопроекта, к которому предлагается по-

526 Глава 29. Законодательный процесс в Федеральном Собрании

правка, данные об ее авторе, содержание поправки, новую редакцию текста законопроекта с учетом предлагаемой поправки.

По поручению ответственного комитета Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта и подготавливает заключение.

Ответственный комитет направляет в Совет Государственной Думы для последующего представления на рассмотрение палаты: проект постановления Думы по законопроекту; три названные выше таблицы поправок; текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых к принятию (с выделением изменений текста законопроекта, принятого в первом чтении); заключение Правового управления Аппарата на законопроект.

Ответственный комитет представляет законопроект на рассмотрение Государственной Думы во втором чтении в течение четырех месяцев со дня принятия законопроекта в первом чтении, если постановлением Думы не установлен иной срок. В этот срок не засчитываются периоды между сессиями Думы.

Совет Государственной Думы принимает решения о включении законопроекта, подготовленного к рассмотрению во втором чтении, в календарь рассмотрения вопросов Думой, о направлении законопроекта Президенту, в Совет Федерации, Правительство, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, депутатам Думы и определяет докладчика по законопроекту — представителя ответственного комитета.

Если, по мнению ответственного комитета, подготовка законопроекта к рассмотрению Государственной Думой во втором чтении нецелесообразна либо законопроект утратил актуальность, ответственный комитет вносит на рассмотрение Думы мотивированное предложение об отклонении законопроекта.

Согласно Регламенту Думы (ст. 123) в начале второго чтения законопроекта в Государственной Думы с докладом выступает представитель ответственного комитета.

Докладчик сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в ответственном комитете, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Примечательно, что согласно Регламенту затем выступает полномочный представитель Президента в Думе и лишь после этого — представитель субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, а за ним — полномочный представитель" Правительства в Думе.

Председательствующий выясняет, имеются ли возражения депутатских объединений, депутатов Государственной Думы или пригла-

шенных на ее заседание представителей иных субъектов права законодательной инициативы против поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст законопроекта, рассматриваемого во втором чтении. Если возражений не имеется, председательствующий ставит на голосование вопрос о принятии в целом поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст данного законопроекта.

Если у депутатов или у приглашенных на заседание представителей иных субъектов права законодательной инициативы имеются возражения против внесения в текст законопроекта каких-либо поправок из числа рекомендуемых ответственным комитетом к принятию, то председательствующий сначала ставит на голосование вопрос о принятии поправок, против которых не имеется возражений, а затем отдельно каждую поправку из тех, по которым имеются возражения. Автор поправки, представитель ответственного комитета, а также депутат Думы или представитель иного субъекта права законодательной инициативы, имеющие возражения, могут обосновать свои позиции в выступлениях продолжительностью до трех минут. После этого на голосование ставится вопрос о принятии поправки.

Если при голосовании таблицы поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к принятию, Государственная Дума не соглашается с предложением комитета, председательствующий ставит на голосование отдельно каждую из поправок. Возражающий против принятия поправки субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, или его представитель либо депутат Думы, полномочный представитель Президента в Думе, полномочный представитель Правительства в Думе, представитель ответственного комитета могут обосновать свои позиции в выступлениях продолжительностью до трех минут. После этого на голосование ставится предложение о принятии поправки.

. Далее Дума переходит к рассмотрению поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению. Председательствующий выясняет, имеются ли у депутатов или у приглашенных на заседание представителей иных субъектов права законодательной инициативы возражения против рекомендаций ответственного комитета.

Если Дума соглашается с мнением ответственного комитета об отклонении поправок, то далее председательствующий ставит на голосование поправки, против отклонения которых у авторов поправок были возражения. Автор поправки и представитель ответственного комитета могут обосновать свои позиции в выступлениях продолжительностью до трех минут. После этого на голосование ставится предложение о принятии поправки.

528 Глава 29. Законодательный процесс в Федеральном Собрании

Если при голосовании таблицы поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для отклонения, Дума не соглашается с предложением ответственного комитета, председательствующий ставит на голосование отдельно каждую из поправок. Автор поправки и представитель ответственного комитета могут обосновать свои позиции в выступлениях продолжительностью до трех минут. После этого на голосование ставится предложение о принятии поправки.

Далее председательствующий ставит на голосование предложение о принятии каждой поправки, включенной в таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений. Автор поправки может обосновать свою позицию в выступлении продолжительностью до трех минут.

По окончании голосования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет.

После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта председательствующий ставит на голосование предложение о Принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Это решение направляется субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект.

Решением Думы, принятым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, законопроект может быть возвращен к процедуре первого чтения.

Законопроект, не принятый во втором чтении, не может быть включен в проект календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой без решения Совета Думы. В этом случае Дума принимает решение о доработке или об отклонении законопроекта. В случае отклонения законопроекта, повторно рассмотренного во втором чтении, такой законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит.

Голосование по вопросу о принятии закона в целом во втором чтении может быть проведено по предложению депутатов Думы только при наличии окончательного текста законопроекта, а также правовой

илингвистической экспертизы.

Вслучае если ответственный комитет вносит на рассмотрение Государственной Думы предложение об отклонении законопроекта, принятого в первом чтении, в Совет Государственной Думы для последующего представления на рассмотрение Государственной Думы направляются: а) текст законопроекта, принятого в первом чтении;

б) отзыв или заключение Правительства на законопроект (при их наличии); в) оформленные в виде таблицы поправки, к законопроекту; г) заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы на законопроект, принятый в первом чтении; д) заключение ответственного комитета с обоснованием Необходимости отклонения законопроекта, принятого в первом чтении; е) проект постановления Думы об отклонении законопроекта, принятого в первом чтении.

Рассмотрение предложения ответственного комитета об отклонении законопроекта, принятого в первом чтении, начинается с доклада представителя комитета. Докладчик сообщает о ходе подготовки законопроекта к рассмотрению во втором чтении и мотивах внесения предложения ответственного комитета об отклонении законопроекта, принятого в первом чтении. Затем могут выступить полномочный представитель Президента в Государственной Думе, полномочный представитель Правительства в Государственной Думе, представители депутатских объединений, а также субъект права законодательной инициативы (или его представитель). После окончания обсуждения с заключительным словом выступает докладчик.

Затем на голосование ставится проект постановления Думы об отклонении законопроекта, принятого в первом чтении. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.

Если палата не приняла постановление Государственной Думы об отклонении законопроекта; принятого в первом чтении, ответственный комитет продолжает работу по его подготовке к рассмотрению во втором чтении. В этом случае Дума может своим поручением установить ответственному комитету срок для подготовки законопроекта ко второму чтению, а также может своим решением, принятым большинством голосов от общего числа депутатов палаты, назначить другой ответственный комитет и установить срок подготовки данного законопроекта к рассмотрению во втором чтении. Указанное решение оформляется постановлением Думы без дополнительного голосования.

Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения — с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы — возможных внутренних противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и для редакционной правки, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст при рассмотрении его во втором чтении.

По завершении этой работы законопроект представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в проект порядка работы Думы.

530 Глава 29. Законодательный процесс в Федеральном Собрании

Следует также напомнить, что решение о принятии поправок к проекту федерального закона принимается большинством голосов от общего числа депутатов. Решение о принятии поправок к проекту федерального конституционного закона принимается не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов Думы.

5. Третье чтение законопроекта в Государственной Думе

Согласно ст. 125 Регламента Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для голосования в целях его принятия в качестве закона. Если в процессе второго чтения в законопроект были внесены изменения, Совет Государственной Думы направляет текст законопроекта и заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Президенту, в Совет Федерации, Правительство, депутатам Государственной Думы.

При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению в целом либо отдельных разделов, глав, статей.

Законопроект, не принятый Думой в третьем чтении, считается отклоненным. Решение оформляется постановлением Думы без дополнительного голосования. В исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения.

Федеральный закон принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Проект закона Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральный конституционный закон считаются одобренными, если за их одобрение проголосовало не менее чем две трети от общего числа депутатов Государственной Думы.

Одобренные Государственной Думой проекты законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы с соответствующими постановлениями Думы, стенограммами заседаний Государственной Думы, заключениями Правительства и другими необходимыми материалами оформляются ответственным комитетом совместно с Аппаратом Государственной Думы и в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.

6. Рассмотрение закона Советом Федерации

Прежде чем говорить о соответствующих процедурах в Совете Федерации, обратим внимание на три нормы Конституции РФ.

«Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой» (ч. 4 ст. 105).

«В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы» (ч. 5 ст. 105).

«Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

а) федерального бюджета; б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;

д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;

е) войны и мира» (ст. 106).

Как уже отмечалось, принятые Думой законы направляются в Совет Федерации. Вместе с законом в Совет Федерации направляются стенограмма заседания Государственной Думы и материалы, представленные при внесении законопроекта в Думу.

ВРегламенте Совета Федерации (ч. 4 ст. 103) записано следующее: «Отсутствие в документах и материалах, сопровождающих поступившие из Государственной Думы федеральные законы по вопросам введения или отмены налогов, освобождения от уплаты налогов, выпуска государственных займов, изменения финансовых обязательств государства, другие федеральные законы, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, заключения Правительства Российской Федерации может служить основанием для отклонения Советом Федерации указанных федеральных законов». Таким образом, прямо не предусмотрено, что при отсутствии заключения Правительства палата запрашивает такое заключение.

ВРегламенте Совета Федерации есть и такое правило: вместе с принятым Государственной Думой федеральным законом по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в Со-

532 Глава 29. Законодательный процесс в Федеральном Собрании

вет Федерации направляется информация о позиции органов государственной власти субъектов РФ по этому федеральному закону. Это означает повышенное внимание палаты к мнениям, высказанным субъектами.

Поступивший из Государственной Думы федеральный закон регистрируется в Совете Федерации в течение одного часа и в срок, не превышающий 24 часов, вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется всем членам Совета Федерации. Дополнительно поступившие из Государственной Думы документы и материалы, сопровождающие федеральный закон, регистрируются в Совете Федерации и рассматриваются на заседании палаты вместе с этим федеральным законом.

Установленный ч. 4 ст. 105 Конституции РФ 14-дневный срок, в течение которого Совет Федерации рассматривает поступивший из Государственной Думы федеральный закон, исчисляется со дня, следующего за днем регистрации этого федерального закона в Совете Федерации.

Началом рассмотрения в Совете Федерации федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции обязательному рассмотрению в Совете Федерации, по ч. 6 ст. 103 Регламента палаты считается включение в повестку дня заседания палаты соответствующего вопроса или издание Председателем Совета Федерации соответствующего распоряжения. Но ч. 4 ст. 105 Конституции предусматривает 14-дневный срок для рассмотрения закона в Совете Федерации, предполагая начало этого срока с поступления акта в Совет Федерации. Регламент Совета Федерации допускает возможность небольшого продления срока — или заседание, где он будет включен в повестку дня, состоится попозже, или Председатель палаты «затянет» с изданием своего распоряжения.

После поступления и регистрации в Совете Федерации принятого Государственной Думой федерального закона Председатель Совета Федерации или по его поручению первый заместитель либо заместитель Председателя по согласованию с председателями комитетов, комиссий Совета Федерации определяет комитет (комиссию) палаты, ответственный за рассмотрение федерального закона, и в срок, не превышающий 24 часов, направляет федеральный закон в этот комитет (комиссию), а также в Правовое управление Аппарата Совета Федерации для подготовки заключений. Можно передать федеральный закон для подготовки заключения нескольким комитетам, комиссиям Совета Федерации, определив комитет (комиссию), ответственный за рассмотрение закона.

Для подготовки заключений комитету (комиссии) Совета Федерации, ответственному за рассмотрение федерального закона, Правовому управлению Аппарата Совета Федерации устанавливается срок, как правило, не менее 72 часов с момента поступления в Совет Федерации принятого Государственной Думой федерального закона.

Члены Совета Федерации вправе организовать обсуждение федерального закона в субъектах РФ и при наличии замечаний направить их в комитет (комиссию) Совета Федерации, ответственный за его рассмотрение.

Комитет (комиссия) Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона, предварительно рассматривает принятый Государственной Думой федеральный закон и принимает по нему заключение путем открытого голосования большинством голосов от общего числа членов комитета, комиссии. Если федеральный закон передан нескольким комитетам, комиссиям для подготовки заключения, то каждый из них представляет свое заключение в комитет (комиссию) Совета Федерации, ответственный за его рассмотрение. Кроме того, в этот комитет (комиссию) не позднее чем за 24 часа до начала заседания представляется заключение Правового управления Аппарата Совета Федерации.

В своем заключении ответственный комитет (комиссия) должен указать, подлежит ли федеральный закон в соответствии со ст. 106 Конституции обязательному рассмотрению в Совете Федерации. При рассмотрении федеральных законов, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в заключении формируется обобщенная позиция органов государственной власти субъектов РФ, принявших соответствующие решения и направивших их в Совет Федерации. Также дается оценка федерального закона и рекомендуется Совету Федерации: а) одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой; б) отклонить федеральный закон — с изложением мотивов, по которым комитет, комиссия палаты считает необходимым его отклонить.

Кроме того, ответственный комитет (комиссия) может представить проект необходимых, по его мнению, изменений и дополнений к тексту федерального закона.

Рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения докладчиком заключения ответственного комитета (комиссии) и проекта постановления Совета Федерации, Внесенного комитетом, комиссией. С содокладом может выступить председатель или заместитель председателя либо по поручению комитета-(комиссии) член комитета

534 Глава 29. Законодательный процесс в Федеральном Собрании

(комиссии) Совета Федерации, подготовившего заключение. Затем слово предоставляется представителю Правительства для оглашения официального отзыва Правительства о рассматриваемом федеральном законе (такой отзыв может не оглашаться на заседании Совета Федерации, если его текст был представлен членам Совета Федерации в письменной форме). Заключение Правового управления Аппарата Совета Федерации также представляется в письменной форме.

После выступления представителя Правительства Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации принимает решение одобрить или отклонить федеральный закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты.

При рассмотрении федерального закона после оглашения заключения ответственного комитета (комиссии) Совета Федерации слово для ответов на вопросы может быть предоставлено официальному представителю Президента или официальному представителю Правительства при рассмотрении палатами Федерального Собрания этого федерального закона.

По результатам обсуждения федерального закона Совет Федерации принимает одно изследующих решений:

а) одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон;

б) отклонить принятый Государственной Думой федеральный закон.

Федеральный закон считается одобренным, если за его одобрение проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации. Решение об одобрении оформляется постановлением Совета Федерации.

По результатам рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, председательствующий ставит на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае недостаточной подготовленности вопроса, в частности отсутствия необходимых материалов и документов, палата вправе принять решение о переносе вопроса о рассмотрении федерального закона на следующее заседание. Указанное решение принимается большинством голосов от числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании, но не менее чем 46 голосами. Если решение не принято, председательствующий ставит на голосование вопрос об одобрении федерального закона.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 1996 г. о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ четко записал, что одобрение закона Советом Федерации может быть выра-

жено как в активной форме — путем голосования, так и в пассивной форме: федеральный закон считается одобренным, если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Участие (активное или пассивное) Совета Федерации — обязательный этап законотворческой процедуры.

В другом своем постановлении от 23 марта 1995 г. о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ Конституционный СУД определил, что рассмотрение федерального закона в Совете Федерации должно начаться не позднее 14 дней после его передачи в палату из Государственной Думы. Если Совет Федерации не завершил в 14-дневный срок рассмотрение, закон не считается одобренным, и его рассмотрение продолжается на следующем заседании Совета Федерации до вынесения решения о его одобрении или отклонении. Итак, перенос рассмотрения на следующее заседание возможен, но уже с принятием решения по существу.

Соответственно в Регламенте палаты теперь записано: в случае принятия решения о переносе на следующее заседание Совета Федерации вопроса о рассмотрении принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации, его рассмотрение должно быть завершено на следующем заседании Совета Федерации принятием решения об одобрении или отклонении этого федерального закона. Решение об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона, переданного на рассмотрение Совета Федерации и не подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции обязательному рассмотрению в Совете Федерации, должно быть принято до истечения 14-дневного срока. Другое дело, чтб это за решение. В ст. 108 Регламента (в ред. 2002 г.) записано, что при переходе к вопросу повестки дня о рассмотрении принятого Государственной Думой федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, председательствующий вправе внести предложение не рассматривать указанный закон. Если ни один из членов Совета Федерации не настаивает на его рассмотрении на заседании палаты, то по истечении 14-дневного срока закон считается одобренным Советом Федерации без рассмотрения. Иначе говоря, все равно предполагается реакция Совета Федерации на закон.

Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. Решение об отклонении оформляется постановлением Совета Федерации. В постановлений об отклонении могут содержаться: а) предложение о создании согласительной комиссии для преодоления воз-

никших разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой; б) поручение комитету (комиссии) Совета Федерации, ответственному за рассмотрение, и сопредседателю согласительной комиссии от Совета Федерации подготовить и направить в Государственную Думу поправки к закону, отклоненному Советом Федерации. Обоснование решения об отклонении может быть оформлено в виде пояснительной записки к постановлению Совета Федерации с указанием тех положений федерального закона, по которым необходимо преодолеть возникшие разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой. Постановление Совета Федерации об отклонении закона вместе с этим законом в пятидневный срок со дня принятия постановления Председателем Совета Федерации направляется в Государственную Думу.

В соответствии со ст. 110 Регламента Совета Федерации принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации федеральный закон и постановление Совета Федерации в пятидневный срок со дня принятия постановления Председателем Совета Федерации направляются Президенту для подписания и официального . опубликования. Постановление Совета Федерации об одобрении федерального закона направляется также в Государственную Думу.

Федеральный закону одобренный Советом Федерации без рассмотрения, по истечении 14-дневного срока Председателем Совета Федерации направляется Президенту для подписания и официального опубликования, о чем уведомляется Государственная Дума.

7. Преодоление разногласий, возникших при отклонении федеральных законов Советом Федерации

При отклонении федерального закона Советом Федерации у Государственной Думы есть несколько возможностей:

принять закон в прежней редакции без каких-либо изменений; для этого требуется не менее двух третей голосов (ч. 5 ст. 105 Конституции РФ);

принять закон простым большинством голосов от общего числа депутатов в редакции, отличающейся от ранее рассматривавшейся Советом Федерации и, следовательно, не согласованной с ним; в этом случае Совет Федерации будет рассматривать федеральный закон как вновь принятый по описанной выше процедуре;

принять закон с теми изменениями и дополнениями, которые предлагает Совет Федерации (вплоть до запятых) простым большинством голосов. Затем Закон направляется в Совет Федерации для

одобрения с последующим направлением его текста Президенту Председателем Совета Федерации.

В случае неодобрения Советом Федерации закона, поступившего из нижней палаты, Совет Думы передает такой закон на заключение ответственного комитета. По итогам рассмотрения закона ответственный комитет вносит на рассмотрение Думы проект постановления, в котором может предложить Думе одно из следующих решений: а) снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения в связи с отклонением его Советом Федерации; б) создать по предложению либо с предварительного согласия Совета Федерации согласительную комиссию на паритетных началах для преодоления возникших между палатами разногласий; в) принять федеральный закон в ранее принятой Государственной Думой редакции (ст. 127 Регламента).

При буквальном прочтении нормы Регламента получается, что первым делом Дума решает вопрос о снятии закона с дальнейшего рассмотрения, постановление на этот счет принимается большинством голосов от общего числа депутатов.Думы; если же палата не соглашается с предложением ответственного комитета о снятии закона с дальнейшего рассмотрения, тогда председательствующий ставит на голосов вание палаты вопрос о принятии закона в ранее принятой Думой редакции — для этого требуются не менее двух третей голосов депутатов. На деле, конечно, палата пытается найти взаимопонимание с Советом Федерации. Поэтому Регламент Думы определяет: если Совет Федерации отклонил федеральный закон и не предложил Государственной Думе создать согласительную комиссию, то ответственный комитет может запросить у Совета Федерации предварительное согласие на создание такой комиссии. Если Совет Федерации предложил Думе создать согласительную комиссию либо дал предварительное согласие на ее создание, ответственный комитет вносит на рассмотрение палаты проект постановления Думы о создании согласительной комиссии. В проекте постановления указывается срок работы в составе согласительной комиссии избранных в нее депутатов Думы. И лишь если Совет Федерации не предложил Государственной Думе создать согласительную комиссию и не дал предварительного согласия на ее создание, ответственный комитет предлагает Думе одно из названных решений, т.е. согласиться с верхней палатой и снять закон с рассмотрения или преодолеть ее вето двумя третями голосов.

Большинством голосов от общего числа депутатов Дума принимает постановление о создании согласительной комиссии, об избрании в ее состав депутатов Думы и сопредседателя комиссии от Думы. Постановление направляется в Совет Федерации, а также Президенту, в

538 Глава 29. Законодательный процесс в Федеральном Собрании

Правительство, если постановление палаты предусматривает приглашение их представителей.

Сопредседатель согласительной комиссии и другие ее члены образуют депутацию Государственной Думы в этой комиссии. Она рассматривает каждое возражение Совета Федерации в отдельности, стремясь выработать единый текст федерального закона. Согласительная комиссия вправе принимать решение об изменении редакции отдельных статей федерального закона, в отношении которых не имелось возражений Совета Федерации, если такое изменение обусловлено новой редакцией статей федерального закона, выработанной на основе предложений Совета Федерации, поддержанных комиссией. Решения комиссии принимаются раздельным голосованием депутации Думы и депутации Совета Федерации. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство членов каждой депутации. Решение принимается открытым голосованием, если иной порядок не установлен комиссией.

По итогам каждого заседания и по результатам своей работы согласительная комиссия составляет протокол и сопоставительную таблицу статей закона, в которые были внесены изменения. В указанной таблице содержатся предложения о преодолении разногласий. Мнения полномочных представителей Президента, Правительства в Государственной Думе и в Совете Федерации, участвующих в заседании комиссии с правом совещательного голоса, фиксируются в протоколе отдельно по каждому принятому комиссией решению. До подписания заключительных протокола и сопоставительной таблицы федеральный закон в редакции согласительной комиссии направляется сопредседателем комиссии от Думы в Правовое управление Аппарата Государственной Думы для проведения правовой и лингвистической экспертиз. Заключительные протокол и сопоставительная таблица подписываются сопредседателями комиссий от Совета Федерации и от Думы.

Федеральный закон в редакции согласительной комиссии, завизированный сопредседателями комиссии от Государственной Думы и от Совета Федерации, а также заключительные протокол, сопоставительная таблица и заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы вносятся на повторное рассмотрение Думы сопредседателем согласительной комиссии от Думы.

Если депутациями не преодолено разногласие хотя бы по одному возражению Совета Федерации, согласительная комиссия принимает решение о прекращении дальнейшей работы, которое подписывается сопредседателями согласительной комиссии от Государственной Думы и от Совета Федерации и направляется в ответственный комитет. Последний информирует Думу об итогах работы согласительной

комиссии и вносит на рассмотрение палаты проект постановления Думы, в котором предлагает Думе одно из названных решений, т.е. либо снять закон с рассмотрения, либо принять его не менее чем двумя третями голосов.

Если установленный срок деятельности согласительной комиссии истек, а работа депутаций по преодолению разногласий не завершена, то либо работа согласительной комиссии продлевается, либо палата принимает одно из названных выше решений.

При рассмотрении федерального закона в редакции согласительной комиссии с докладом выступает сопредседатель комиссии от Государственной Думы. Федеральный закон в редакции согласительной комиссии считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Думы.

В этом случае Совет Федерации своим постановлением одобряет новую редакцию закона.

Если же федеральный закон в редакции согласительной комиссии не набрал необходимого для принятия числа голосов, председательствующий на заседании Государственной Думы ставит на голосование палаты вопрос о принятии его в ранее принятой Думой редакции. То же самое придется делать палате и в случае неодобрения Советом Федерации новой редакции закона, поступившей из Думы. Если предложение о принятии федерального закона, отклоненного Советом Федерации, в ранее принятой Государственной Думой редакции при голосовании не набрало необходимого числа голосов, закон считается отклоненным и дальнейшему рассмотрению не подлежит. Результат голосования оформляется постановлением Думы.

Как говорилось ранее, одобренный Советом Федерации закон направляется Председателем палаты Президенту для подписания и официального опубликования. И в том случае, когда Совет Федерации не стал рассматривать закон в 14-дневный срок, по его окончании Председатель Совета Федерации направляет федеральный закон Президенту для подписания и обнародования. Если федеральный закон принят Государственной Думой не менее чем двумя третями голосов в прежней редакции в порядке преодоления позиции Совета Федерации, принятый в таком порядке федеральный закон направляется Президенту РФ Председателем Государственной Думы.

8. Подписание и обнародование закона Президентом Российской Федерации

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 107) Президент в течение 14 дней подписывает федеральный закон и обнародует его.

540Глава 29. Законодательный процесс в Федеральном Собрании

ВФедеральном законе от 14 июня 1994 г.. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (в ред. 1999 г.) дано однозначное толкование термина «обнародование». Это доведение сведений об акте иными средствами по сравнению с официальным опубликованием. Следовательно, положение Конституции о том, что Президент обнародует законы, надо понимать расширительно — прежде всего именно он обеспечивает их официальную публикацию и помимо этого может обнародовать их иными способами.

Характерно, что Совет Федерации функцию Президента по обнародованию закона (ч. 1 ст. 107 Конституции) решил прямо связать именно с официальным опубликованием акта. В Регламенте Совета Федерации говорится о направлении закона Президенту для подписания и официального опубликования.

Федеральный закон 1994 г. о порядке опубликования различает несколько дат и сроков.

Датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции (ч. 1 ст. 2). Эта формулировка исходит из того, что по Конституции законы «принимает» Государственная Дума, а Совет Федерации их только «одобряет». Однако до окончательного принятия мы все-таки имеем дело еще не с законом, а с его проектом. Конечно, при преодолении Думой вето верхней палаты на законе действительно стоит этот день как дата его принятия. Но если процесс идет «мирно», на законе мы видим две даты — принятие Государственной Думой и одобрение Советом Федерации.

Датой принятия федерального конституционного закона считается день его одобрения палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией РФ (ч. 2 ст. 2). Эта формула Закона неясна. Ведь федеральный конституционный закон принимается каждой палатой не в один день, а в разное время1. И выходит, что у закона есть не день, как говорит Закон, а «дни» принятия.

Федеральные конституционные, законы, федеральные законы

подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после

1 Случаи рассмотрения федеральных законов и тем более федеральных конституционных законов в один день обеими палатами крайне редки. Например, Федеральный конституционный закон о внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон о Правительстве РФ был принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации 25 декабря 1997 г. См.: СЗ РФ. 1998. № 1.Ст. 1. Бюджетный кодекс РФ был принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации 17 июля 1998 г. См.: СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

подписания Президентом. Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее 10 дней после дня принятия. Международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десятидней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления в силу.

Итак, применительно к закону РФ приходится различать пять дат: принятие Думой, одобрение Советом Федерации, подписание Президентом, официальное опубликование, вступление в силу. Для простого гражданина важнейшей является последняя дата — день вступления закона в силу. На практике датой акта чаще всего считают день его подписания Президентом.

9. Отклонение федерального закона Президентом Российской Федерации (вето Президента).

Повторное рассмотрение палатами отклоненного закона

Согласно ч. 3 ст. 107 Конституции РФ, если Президент в течение 14 дней с момента поступления федерального закона отклонит его, Государственная Дума и Совет Федерации в установленном порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом в течение семи дней и обнародованию.

Отклонение федерального закона Президентом в литературе называют «президентское вето». В федеральном законодательстве термин «вето» не используется, но на практике весьма распространен. Как известно, различаются абсолютное и относительное (отлагательное) вето. При абсолютном вето отклонение главой государства закона означает, что акт не будет принят. При относительном (отлагательном) вето закон повторно рассматривается парламентом (палатами парламента) и принимается либо с учетом предложенных главой государства поправок, либо в прежней редакции — но в последнем случае не простым, а квалифицированным большинством голосов парламента, его палат, т.е. глава государства вправе задержать (отложить) на какое-то время принятие закона, но парламент может настоять на своем желании, и закон появится.