учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России т2

724 Глава 41, Краткий обзор становления и развития местного самоуправления в РФ

ная часть местных дел может разрешаться самим населением, для решения остальных вопросов оно образует органы местного самоуправления. Сами эти дела потому и считаются местными, что непосредственно затрагивают вопросы повседневной жизни населения. В теории и в законодательстве они могут обозначаться как вопросы местного значения.

Различные государства неодинаково относятся к местному самоуправлению — от его признания и закрепления в качестве конститу- ционно-правового института, причем в разных проявлениях и соотношении с государственной властью, до его отрицания. Говоря обобщенно, можно выделить такие подходы к местному самоуправлению:

признание местного самоуправления как самостоятельной, связанной с государством, но все-таки организационно отделенной от него формой публичной власти населения; при этом подходе органы местного самоуправления не включаются в систему органов государственной власти, а существуют отдельно от них;

непризнание местного самоуправления как явления, обозначение органов, действующих на местах, в качестве части общегосударственной власти, ее низового звена;

придание местным органам обоих качеств, т.е. когда они считаются одновременно и местными органами единой государственной власти, и органами местного самоуправления;

построение управления местными делами по принципу сочетания местного самоуправления для одной их категории с местным государственным управлением — для другой.

Концепция местного самоуправления возникла в государствах с централизованной и зачастую бюрократизированной системой государственного управления (Германия, Англия и др.) в нескольких целях: оформление возможности создания населением (сословиями) местных органов, берущих на себя определенные задачи управления территорией или соучастия в таком управлении наряду с уполномоченными государственными органами и чиновниками; освобождение от засилия представителей (агентов) центральной власти на соответствующих территориях или по крайней мере облегчения положения; привлечение населения к участию в решении местных дел; использование организационных форм привлечения населения и создаваемых им органов местного самоуправления для доведения мнения (позиции) территории до центральной власти и ее представителей на данной территории.

В истории России можно найти проявления каждого из этих подходов, о чем будет сказано далее.

Местное самоуправление обычно связывают с рядом сущностных характеристик. Прежде всего, по назначению и полномочиям это руководство публичными делами, связанными управлением данной территорией. По экономическому фундаменту местное самоуправление должно быть обеспечено муниципальной собственностью, материальными (вещными и финансовыми) средствами, необходимыми для достижения его задач. По организационному выражению местное самоуправление состоит в совокупности форм и средств, позволяющих населению участвовать в его осуществлении непосредственно (местные референдумы, опросы, выборы и др.) и через органы местного самоуправления.

§ 2. Местное государственное управление, земское и городское самоуправление в дереволюционной России

Россия прошла достаточно долгий путь становления системы местного государственного управления и самоуправления. До XVI в. применялась система местного управления через наместников и волостителей. Избираемый на уездном съезде из дворян или детей боярских губной староста (или голова) являлся в Москву, где получал утверждение и наказ. Он выполнял в основном управленческие и правоохранительные задачи, занимался сбором податей, за счет части их и содержался (такого рода управление получило наименование «система кормления»).

С середины XVI в. система кормления упраздняется, вводятся земские учреждения, действовавшие в рамках волостей — земский староста, при нем земский дьяк и так называемые лучшие люди (целовальники, именуемые земскими судьями). Создаются сословнопредставительные выборные органы. Финансово-налоговые функции выполняет земская изба, полицейские — губная изба. В городах управление осуществляют городовые приказчики. С XVII в. вводится система воеводско-приказного управления на местах, при которой указанные учреждения подчиняются назначенным из центра воеводам, принявшим на себя административные, полицейские и военные функции.

В дальнейшем, в XVIII-XIX вв. приказно-бюрократическая система управления государством и его частями укрепляется, но все-таки используются в сочетании с нею некоторые начала сословной выборности. Территориями губерний, на которые делится держава, управляют губернаторы, назначаемые сверху. Вместе с тем закрепляется право сословий занимать значительную часть должностей губерн-

726 Глава 41. Краткий обзор становления и развития местного самоуправления в РФ

ской, уездной и судебной администрации, заведовать сословными нуждами. Вводятся институт дворянских губернских и уездных собраний, должности предводителей губернского и уездного дворянства. В губернских учреждениях (присутствиях) вопросы решаются в коллегиях с участием представителей от сословий.

В городах создается общая городская дума как представительный орган, избираемый населением по шести разрядам городских обывателей. Постоянно действующим городским органом управления является городская управа — шестигласная дума, избираемая общей думой. Вместе с тем есть назначаемые сверху административные лица — городничий, полицмейстер. В уездах дворянство избирало земского исправника (или капитана). Под его председательством действовал земский суд, в который входило два заседателя, избираемых уездным дворянством. Вместе с тем в уезде действовали органы государственной администрации: полицейский округ, уездное казначейство, присутствие по воинской повинности, присутствие по крестьянским делам, училищный совет.

Значительные шаги по введению в России местного (земского) самоуправления были сделаны земской и городской реформами 1864 и 1870 гг. Положением от 1 января 1864 г. «О губернских и земских учреждениях» упразднялись учреждения, ведавшие до этого делами о земских повинностях, общественном призрении, народном продовольствии (квартирные комитеты, дорожные комиссии, комиссии народного продовольствия, больничные советы). Из ведения дворянского самоуправления изымались все дела, относящиеся к местному хозяйству губерний и уездов. Создавалась система земских учреждений; земские избирательные съезды, избиравшие один раз в три года земских гласных (выборных членов земских собраний); земские собрания; земские управы. Земские учреждения создавались на уровне уезда, города, губернии, их не было на уровне волостей.

В состав съезда уездных землевладельцев входили обладатели земельного ценза, ценза недвижимости или определенного годового оборота капитала. В состав городского избирательного съезда входили лица с купеческими свидетельствами, владельцы торгово-про- мышленных заведений с оборотом не менее 6 тыс. руб. и определенным объемом недвижимости. Выборы от сельских обществ производились выборщиками, которых избирали крестьяне на сельских сходах.

Перечень дел, которыми должны были заниматься земства, был достаточно обширным: заведование имуществом, капиталами и денежными сборами земства; заведование земскими благотворитель-

ными заведениями; попечение о развитии народного продовольствия, местной торговли и промышленности; управление взаимным земским страхованием имущества; участие (в хозяйственном отношении) в попечении о народном образовании и народном здравии; раскладка государственных денежных сборов, разверстка которых возло-. жена на земство; взимание и расходование местных сборов.

Уездное земское собрание собиралось ежегодно не позже октября, сессия длилась не более десяти дней. По должности в него входили председатель управления государственных имуществ, городской голова уездного города и другие лица. Губернское земское собрание собиралось ежегодно не позднее декабря на сессию, которая могла длиться не более 20 дней. Кроме гласных в его состав входили лица по должности — уездные предводители дворянства, местные управляющие государственным имуществом и др.

К числу земских учреждений относились земские управы — уездные и губернские. Их личный состав избирался на первом заседании соответствующего земского собрания. Причем права на избрание в их состав были лишены чиновники местных государственных администраций (местных казенных палат, уездных казначейств), а также лица духовного звания. Управа состояла из гласных земских собраний и других лиц, пользовавшихся активным избирательным правом при выборах гласных. Управа была исполнительным земским органом. Уездная управа состояла из председателя и двух членов; кандидатура председателя утверждалась губернатором. Губернская управа состояла из двух членов (их количество могло быть увеличено до шести с разрешения министра внутренних дел) и Председателя, кандидатура которого утверждалась данным, министром; управа выбиралась на три года, ее функции — текущее управление, представление интересов земства, созыв земских собраний, рассмотрение жалоб на уездные управы.

Городовое положение 1870 г. установило следующую систему городского самоуправления: городское избирательное собрание, проводилось каждые три года для избрания гласных; городская дума являлась распорядительным органом; городская управа — исполнительным органом. Городская дума состояла из председателя — городского головы, гласных, а также председателя уездной земской управы и представителя духовного ведомства. Все члены управы избирались думой. Городской голова (он же и председатель управы) утверждался в губернских городах министром внутренних дел, в про,- чих городах — губернатором, а губернские головы двух столиц — императором.

728 Глава 41. Краткий обзор становления и развития местного самоуправления в РФ

Государственный надзор за земскими учреждениями осуществляли губернаторы. Специальным органом административного надзора было губернское по земским и городским делам присутствие. В него входили предводитель губернского дворянства, вице-губер- натор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города, а также один член по выбору губернского земского собрания из числа гласных. У губернатора были важные права: ряд актов самоуправления надо было с ним согласовывать; кроме того, он имел право опротестования актов по мотивам незаконности и нецелесообразности в указанное присутствие. В свою очередь земство могло обжаловать решение присутствия в Правительствующий Сенат.

На уровне волости и отдельных сельских поселений действовали органы крестьянского самоуправления. Жители деревни составляли сельское общество, его органами были сельский сход и староста. Сход решал дела прежде всего хозяйственные, связанные с владением землей, разделом земель в семьях и др. На сходе выбирались сельские должностные лица (сельский староста, сборщик податей, смотритель хлебных магазинов, сельский писарь и др.), раскладывались повинности и сборы.

Волость представляла собой административную единицу, состояла из земель одного или нескольких сельских обществ. В среднем на волость приходилось 20 тыс. человек. Органами волостного управления были волостной сход, волостное правление, волостной старшина, волостной писарь, сотские, десятские и другие должностные лица. Сход состоял из крестьян, избиравшихся от каждого сельского общества, по одному от десяти дворов. Волостное правление, состоявшее из волостного старшины и сельских старост всех обществ, было совещательным органом при волостном старшине. Сотские и десятские — чины полиции. Волостной старшина был исполнительным органом всех вышестоящих властей. Органом надзора за крестьянскими учреждениями являлся земский начальник. Его назначал министр внутренних дел по совместному представлению Губернатора и губернского предводителя дворянства. Земский начальник утверждал волостного старшину, отстранял от должности всех сельских и волостных должностных лиц, имел право ареста крестьян за неисполнение его законных требований до трех дней и наложения штрафа, в отношении должностных лиц сельского и волостного управления — право ареста на срок до семи дней и наложения

. штрафа.

Несмотря на то что влияние государственной администрации на земское самоуправление было довольно чувствительным, все-таки земские реформы 60—70-х гг. XIX в. позволили создать в определенной мере самостоятельную местную власть. С одной стороны, онаделала немало для решения экономических проблем сел, деревень, городов (не надо забывать, что это были первые десятилетия после освобождения крестьян от крепостного права и развития капиталистических отношений в стране), а также для просвещения населения. Сдругой стороны, не толькоимущие сословия, но и простые крестьяне, городские обыватели почувствовали результаты своего участия в осуществлении земского самоуправления как местной публичной власти.

Надо сказать, что опасность рождения нового самосознания населения в отношении участия во власти и попытки земства освободиться от опеки государственной администрации привели в 90-е гг. XIX в. к усилению подчинения земского самоуправления государственному аппарату и ограничению прав земств. Но в целом система земского местного самоуправления сохранилась до 1917 г.

После февральской революции 1917 г. Временное правительство в принципе планировало сохранить в России местное самоуправление как институт власти на местах.

§ 3. Организация местной власти в советский период

После Октябрьской революции 1917 г. советская власть отказалась от концепции местного (земского) самоуправления; был снят вопрос и о самостоятельности и отделенности местных органов власти от государства.

Органами новой власти повсеместно стали Советы рабочих, солдатских (красноармейских) и крестьянских депутатов. Сущностью советской власти является то, какписал В.И. Ленин, что местные Советы объединяются в единую, федеральным союзом скрепленную, общегосударственную советскую власть.

Таким образом, все Советы, включая сельские и поселковые, стали частью единой системы представительных органов государственной власти страны. Население имело право участвовать в выборах местных органов государственной власти. Все эти органы были производными от населения.

Однако не только в наименовании, но и в порядке выборов проводился социально-классовый принцип. Нормы представительства на выборах в городах были меньше, нежели в сельской местности, что

730 Глава 41. Краткий обзор становления и развития местного самоуправления в РФ

позволяло избрать в Советы больше рабочих. В городах депутаты избирались в основном по заводам и фабрикам, по месту жительства голосовало в основном неработающее население. От участия в выборах отстранялись те слои населения, которые были отнесены к эксплуататорским и контрреволюционным элементам; избирательное право не было тайным — как, впрочем, и при земствах, — депутатов избирали на собраниях избирателей открытым голосованием, тайное голосование в стране введено лишь Конституцией СССР 1936 г.; в стране действовала система так называемых многостепенных выборов. При этой системе население прямыми выборами избирало лишь депутатов сельских Советов в деревнях и селах и депутатов городских Советов в городах. По всем последующим звеньям избирались уже не депутаты, а делегаты съездов Советов нижестоящими Советами или съездами Советов из числа депутатов и делегатов данных Советов и иных достойных граждан. Такой порядок, с одной стороны, облегчал выборы, делал их проще и дешевле. Проводить прямые выборы по всей стране было бы трудно. С другой стороны, непрямые выборы были и средством фильтрации их состава, о чем прямо говорил В.И. Ленин. Они позволяли на каждом следующем этапе отсекать от участия в осуществлении советской власти эксплуататорские и иные враждебные элементы, котор-ые могли проникнуть в Советы и расшатывать власть изнутри.

По уровням на местах власть соответствовала административнотерриториальному делению и менялась по мере его изменения. Сначала звеньями территориальной системы были: село — волость — уезд — губерния — РСФСР, далее — село — волость — район — область — РСФСР. В 30-е гг. в результате реформирования администра- тивно-территориального деления в сельской местности на смену волости приходит сельсовет.

По организационной схеме используется модель: съезд Советов — избираемый съездом исполнительный комитет (исполком) — избираемый исполкомом президиум исполнительного комитета. В городах при прямых выборах депутатов применялась модель: Совет и президиум Совета, а также председатель Совета.

Конституция 1936 г. вводит прямые выборы и унифицированную систему органов государственной власти. На местах их три звена: областные (и соответствующие им) Советы; районные, городские Советы; сельские (поселковые) Советы депутатов трудящихся.

Замена «Советов рабочих, красноармейских и крестьянских депутатов» на «Советы депутатов трудящихся» должна показать, что социально общество стало более однородным, состоит только из трудовых элементов, ни прямых врагов, ни эксплуататоров больше нет. Соот-

ветственно вводятся всеобщее избирательное право и прямые выборы.

Упорядочивается система исполнительных органов Советов — на местах повсеместно такими органами стали исполнительные комитеты местных Советов. Они избираются только из депутатов в количестве от 5—6 до 15—17 человек (с учетом уровня). Решают исполкомы все вопросы, отнесенные к ведению местных Советов, кроме тех, которые могут быть решены самими Советами (так называемая исключительная компетенция Совета, круг ее вопросов очень узок). Вводится система двойного статуса исполкомов — это органы соответствующего Совета и вместе с тем исполнительные и распорядительные органы государства. Они входят в систему исполнительнораспорядительных органов как органы государственного управления.

Советы и их исполкомы входят в вертикаль государственной власти. Вышестоящие Советы руководят нижестоящими Советами, направляют их деятельность. Вместе с тем они имеют право отменить решения нижестоящих Советов, причем по основаниям не только незаконности, но и нецелесообразности. Сами же Советы не вправе ни опротестовать, ни обжаловать решения вышестоящих Советов. То же самое касается исполнительных комитетов.

Конституция СССР 1977 г. в принципе сохранила ту же систему. Теперь органы власти именуются Советами народных депутатов. Это подчеркивает не только их природу как органов власти народа, но и то, что социальной основой данной власти является весь советский народ, состоящий из дружественных слоев — рабочих, крестьян и интеллигенции.

На деле все десятилетия советской власти местные Советы, являясь официально полновластными, частью единой общегосударственной власти, были слабыми органами, как и все иные Советы вместе взятые. Причин тому много. Основные из них таковы. Во-первых, Советы очень быстро стали зависимыми от исполнительных органов. Уже в начале 20-х гг. некоторые ученые писали, что на смену совдепии пришла совисполкомия. Во-вторых, и Советы, и исполкомы зависели от соответствующих партийных комитетов, которые зачастую подменяли органы советской власти или предопределяли содержание их решений. В-третьих, существовал так называемый номенклатурный порядок формирования Советов, когда партийный орган перед очередными выборами подбирал кандидатов в депутаты, представлявших рабочих, крестьян и т.д., обеспечивал их избрание в Советы на безальтернативной основе, мало думая о том, насколько эти люди подходят

732 Глава 41. Краткий обзор становления и развития местного самоуправления в РФ

для депутатской работы. В итоге они послушно подчинялись воле партийного руководства. Причем далеко не всегда депутаты были связаны со своими избирателями, поскольку их выдвигали трудовые коллективы, а избирало население по месту своего жительства (нередко депутат работал в одном микрорайне, проживал в другом, а избирался в третьем). В-четвертых, Советы собирались не часто — один раз в два, три, четыре месяца, остальное время депутаты находились в своем трудовом коллективе, не имели нужных навыков работы в представительном органе власти. В-пятых, Советы решали узкий круг вопросов, в основном действовали исполкомы. Материальная база часто была слабой, находившиеся на территории Совета предприятия могли решать гораздо больше задач в части удовлетворения потребностей населения. '

Периодически принимались партийные решения либо совместные акты партийных и государственных органов о повышении роли Советов. Но реально мало что менялось.

Начиная перестройку, М.С. Горбачев и его сторонники хотели ук- репить-позиции непосредственно Советов. Для этого были введены должности председателей Советов наряду с существовавшими должностями председателей исполнительных комитетов. Однако это не дало существенного эффекта, тем более что партия старалась продвинуть на пост председателя Совета соответствующего секретаря партийного комитета. На волне перестройки в Советы пришли новые люди, они хотели изменений в стране и полагали, что это можно сделать через Советы как представительные органы. В итоге Советы стали подменять собой исполнительные органы, вмешиваться в их оперативную деятельность. Таким образом, складывались сложные отношения в организации власти на местах. Надо было вырабатывать новые подходы. ,

§4. Переход к системе местного самоуправления

Вэтой ситуации вновь возникла идея вернуться к местному самоуправлению как принципиальной схеме организации публичной власти в территориальных единицах нижайшего уровня.

Надо было решить несколько вопросов:

1) либо назвать местные Советы органами местного самоуправления, но сохранить их природу органов государственной власти, входящих в единую общегосударственную систему; либо отделить органы местного самоуправления от государственной власти и вывести их из системы государственных органов;

2)либо сохранить отношения руководства, направления деятельности, контроля и подчинения между Советами, т.е. их деление на вышестоящие и нижестоящие; либо установить, что между органами государственной власти и органами местного самоуправления не существует таких отношений и в рамках своих прав и обязанностей органы местного самоуправления самостоятельны. Их отношения должны строиться как отношения сотрудничества. В принципе возможна определенная координация деятельности органов местного самоуправления, но в рамках закона. Контроль возможен лишь в части осуществления государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и использования государственных средств, передаваемых в местные бюджеты;

3)тогда принципиально решается и такой вопрос: по модели советского периода вышестоящие Советы имели право отмены решений нижестоящих местных Советов; в условиях местного самоуправления органы государственной власти могут лишь ставить вопрос об отмене таких актов, если это не делается добровольно, тогда надо добиваться отмены актов в судебном порядке;

4)по модели советского периода была единая государственная собственность и часть этой собственности была в распоряжении местных Советов. По модели местного самоуправления существует и.отдельный вид собственности — муниципальная. Она отделена от государственной власти, находится во владении, пользовании и распоряжении органов местного самоуправления;

5)по модели советского период исполнительный комитет был органом государственного управления, подчиненным и Совету, и вышестоящему органу государственного управления. При переходе к модели местного самоуправления было ясно, что будет переход от коллегиального исполнительного органа к единоличному главе местного самоуправления и что это будет лицо юридически независимое от вышестоящей власти . Но на смену юридически обозначенной подотчетности исполкома Совету в условиях местного самоуправления возникали сложные отношения главы и представительного органа муниципального образования;

6)при Советах штатные работники аппарата исполкома были государственными служащими со всеми вытекающими правами и обязанностями. По модели местного самоуправления соответствующие лица являются муниципальными служащими.

Первым практическим шагом на этом пути стало принятие Закона СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправ-

734 Глава 41. Краткий обзор становления и развития местного самоуправления в РФ

ления и местного хозяйства в СССР». В нем местные Советы воплощали два начала — органов государственной власти и местного (народного) самоуправления. Этот подход был отражен и в изменениях, внесенных в декабре 1990 г. в Конституцию СССР. В ней сохранялось положение о том, что в территориальных единицах органами государственной власти являются соответствующие Советы народных депутатов (ст. 145). Вместе с тем в системе местного самоуправления, кроме местных Советов народных депутатов, могут действовать органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии. Иначе говоря, есть главное звено системы, сочетающее начала государст- - венной власти и самоуправления, есть и звенья чисто общественного характера.

Однако в Российской Федерации уверенно пробивала себе дорогу идея существования местного самоуправления, отделенного от Государственной власти. Она прошла несколько этапов конституционного закрепления.

При реформе Конституции 24 мая 1991 г. название ее разд. VII «Местные органы государственной власти и управления в РСФСР» было дополнено словами «Местное самоуправление». А в наименовании первой главы раздела — гл. 17 «Местные Советы народных депутатов» были добавлены слова «и Органы территориального общественного самоуправления». В ст. 137 Конституции, с которой начинается гл. 17, при перечислении местных органов государственной власти уже не называются районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы. Хотя по общей статье Конституции (ст, 85) все Советы являются единой системой представительных органов государственной власти, в ч. 1 ст. 138 Конституции четко говорится о местном самоуправлении: «Местное самоуправление в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется населением через соответствующие местные Советы народных депутатов как главное звено системы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии». В Законе РСФСР, принятом 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР», местные Советы назывались представительными органами власти — без слова «государственной».

При конституционной реформе 24 мая 1991 г. на смену исполкомам местных Советов пришло понятие «местная администрация». Она была подотчетна местным Советам и вышестоящим исполни-

тельным и распорядительным органам. Но принципиальное новшество состояло в том, что местная администрация уже не являлась органом соответствующего местного Совета.

Следующий важный шаг был сделан при конституционной реформе 21 апреля 1992 г. На этот раз органы местного самоуправления исключены из числа органов государственной власти. При этой реформе была отражена федеративная природа Российской Федерации, субъектами федерации были названы республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Соответственно органы власти субъектов, которые для всех уровней, кроме республик, ранее считались местными органами государственной власти, теперь стали просто органами государственной власти субъектов РФ. В свою очередь, в Конституции было отражено, что местными Советами являются районные, городские, районные в городах, поселковые Советы, они входят в систему местного самоуправления. Таким образом, на конституционном уровне было оформлено полное разделение государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации.

Внутри системы местного самоуправления развитие шло не очень гладко. Особого участия населения в осуществлении местного самоуправления не чувствовалось. Более существенно то, что не находили взаимопонимания представительные органы местного самоуправления и главы администраций. К тому же борьба на верхних этажах власти — между Съездом народных депутатов, Верховным Советом РФ и Президентом РФ сказывалась и на органахместногосамоуправления. Видя свою опору в органах исполнительной власти, в местных администрациях, Президент РФ. укреплял исполнительную вертикаль, частью которой были и местные администрации. В напряженных событияхосени 1993 г. указами Президента РФ от 9 октября и 26 октября была прекращена деятельность районных, городских, поселковых и сельских Советов, их функции стали выполнять соответствующие местные администрации.

Указом Президента от 26 октября 1993 г. было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. В нем обозначены следующие контуры системы местного самоуправления: в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек — собрания, сходы граждан и выборный глава местного самоуправления; с населением до 50 тыс. — выборное собрание представителей41 выборный глава местного самоуправления (глава администрации); свыше 50 тыс. — выборное собрание представителей и

736 Глава 41. Краткий обзор становления и развития местного самоуправления в РФ

назначаемый сверхулибо избираемый населением глава местного самоуправления; в сельских районах — глава местного самоуправления (глава администрации), без указания на то, избирается он или назначается, может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления, входящих в район поселений; на территориях сельсоветов — глава местного самоуправления (глава администрации) тоже без указания на то, избирается он или назначается, можетбытьобразован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления сельских поселений.

В Конституцию РФ 1993 г. включены ст. 12 первой главы и гл. 8 «Местное самоуправление». Статья 12 находится в главе об основах конституционного строя Российской Федерации, следовательно, наличие местного самоуправления является теперь одной из черт нашей системы. Кроме того, ст. 12 закрепляет самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти — значит, организационно отделены от них.

Конституционные положения отражены в Федеральном законе от 28 августа 1995 .г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При подготовке этого акта появилось несколько проектов, ведущими стали парламентский и президентский. По ряду позиций развернулась ожесточенная дискуссия. В частности, президентский законопроект строился на концепции «местного сообщества». Внешне эта идея привлекательна: если мы живем на определенной территории, мы есть сообщество, которое характеризует территориальное единство и коллективное управление общими делами. Однако есть и опасность: сообщество может стать обособленной единицей, своегородакорпоративной, замкнутой сис- темой—не каждый может стать членом сообщества, исключена такая процедура, как прием в сообщество. Не исключено тогда и непринятие в сообщество (общину), отторжение «чужака» по признаку «инородства», непринадлежности к данному слою и др. Федеральный закон отказался от концепции «местного (территориального) сообщества». В развитие Конституции он дает право участия в местном самоуправлении населению, т.е. всемлицам, проживающим на соответствующей территории.

Закон закрепил территориальные основы местного самоуправления, предусмотрев его существование в городских и сельских поселениях — муниципальных образованиях. Вопрос о том, сколько будет уровней местного самоуправления и муниципальных образований,

был оставлен на усмотрение субъектов. В систему органов местного самоуправления Закон включил представительные органы местного самоуправления и глав муниципальных образований, которые могли избираться либо населением, либр представительным органом муниципального образования. Закон закрепил экономические и финасовые основы местного самоуправления.

Гл а в а 42 ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО КОНСТИТУЦИИ 1993 г. И ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ

2003 г.«ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

Литература

Автономов А.С. У истоков гражданского общества и местного самоуправления (очерки). М., 2002;АвтоноМовА.С. Правовые и финансовые основысамоуправления в Российской Федерации: Учеб. пособие. М., 2002; АкмаловаА.А. Модели местного самоуправления. М., 2001; Акмалова А.А. Особенности местного самоуправления в Российской Федерации. Теория вопроса и опыт правового регулирования. М., 2002;Акмолова А.А. Муниципальное право России: Учебник. М., 2002;АкмаловаА.А. Методология исследования соотношения общего и особенного в правовом регулировании и организации местногосамоуправления в РоссийскойФедерации. М., 2003;ВасильевВ.И. Местноесамоуправление.Учеб. и научно-практ. пособие. М., 1999; Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации / Под ред. А.В. Иванченко. М., 2004; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебникдля вузов. М., 2000; Мокрый B.C. Местное самоуправление в России. Конституционно-правовые основы И пути реформирования. Самара, 2003; Муниципальное право РоссийскойФедерации:Учебникдлявузов/Подред. Н.С. Бондаря. М., 2002; Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999; Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. М., 2005.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» — сыграл свою позитивную роль в укреплении и развитии местного самоуправления. Вместе с тем в ходе реализации Закона выявились многие проблемы. Прежде всего, местное самоуправление было создано не во всех городских и сельских поселениях. Атам, где оно создавалось, предпочитали один уровень в виде района, не образуя муниципальных единиц в волостях и сельских округах, таким образом,

§ 1. Сущность и основы организации местного самоуправления на соврем, этапе 739

вместо приближенности к населению местное самоуправление оказалось отдаленным от него. Возникли сложности в отношениях представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований. Последние зачастую становились не только независимыми от представительных органов, но, занимая одновременно пост председателя думы, совета и т.д., реально подчиняли себе представительный орган. Слабой остается материально-финансовая база местного самоуправления. Являются сложными отношения местного самоуправления с государственной властью, причем в разных аспектах: государственная власть по фактору организационного отделения от местного самоуправления отстраняется от оказания ему помощи либо закулисно (а то и напрямую) вмешивается в деятельность местного самоуправления. В то же время местное самоуправление, порой чувствуя свою бесконтрольность, позволяет неоправданные расходы финансовых средств, поступающих в качестве отчислений из государственного бюджета, а государственная власть не в состоянии воздействовать на местное самоуправление.

В.целях дальнейшего реформирования местного самоуправления был принят Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих прин ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Переходя к современному состоянию местного самоуправления, мы будем руководствоваться нормами Конституции РФ 1993 г. и данного Закона, хотя в настоящее время еще сохраняет действие Федеральный закон 1995 г., а Закон 2003 г. реализуется пока частично и в полной мере заработает с 2006 г.

§ 1. Сущность и основы организации местного самоуправления

на современном этапе

1. Понятие местного самоуправления

Конституция РФ и Федеральный закон 2003 г. исходят из следующей трактовки сущности и содержания местного самоуправления:

Местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Расшифровывая это определение, выделим следующие ключевые моменты местного самоуправления:

1) элемент конституционного строя Российской Федерации. Наличие местного самоуправления — один из ключевых устоев организации всех политических общественных отношений в России. Поэтому положение о том, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление», расположено в гл. 1 Конституции РФ, посвященной основам конституционного строя;

2)одна из форм публичной власти народа в Российской Федерации.

Вст. 3 Конституции РФ, закрепляющей принцип народовластия, говорится, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления;

3)право народарешать подсвою ответственность вопросыместного значения, т.е. те вопросы, которые важны для территории проживания соответствующего населения. Кроме того, надо признать и право населения посредством институтов местного самоуправления высказывать свое мнение по вопросам жизни больших по размерам территорий, в состав которых входят муниципальные образования, а также в целом жизни государства. Это мнение надлежит учитывать, когда готовятся и принимаются соответствующие государственные решения;

4)сочетание правления населения непосредственно, а также образованных им органов. Местного самоуправления нет, если само население не участвует в осуществлении его задач, в решении вопросов местного значения. Однако местное самоуправление нельзя сводить только к институтам непосредственной демократии. С помощью этих институтов население формирует выборные органы местного самоуправления (а они, в свою очередь, могут образовать иные органы местного самоуправления), которые действуют в его интересах и решают вопросы местного значения;'

5)местное самоуправление отделено от государственной власти.

Всю власть народа в Российской Федерации характеризует категория «публичная власть». Она делится на такие разновидности (направления), как государственная власть, общественная власть и власть местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление существует наряду с государственной властью. Причем в ст. 12 Конституции РФ отражено, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, т.е. оно самостоятельно в гражданском обществе, независимо от политических Партий, иных общественных объединений и т.д. Специальный аспект — самостоятельность в отношениях с органами государственной власти. По Конституции

§ 1. Сущность и основы организации местного самоуправления на соврем, этапе 741

(ст. 12) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

6) организация, основанная на конституционном праве гражданина на осуществление местного самоуправления. Это право является одновременно индивидуальным и коллективным. Конституция РФ (ст. 130) и Федеральный закон 2003 г. (ст. 3) гласят, что граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Реализовать данное

. право гражданин может лично. Вместе с тем очевидно, что результаты чаще всего достигаются коллективными усилиями. Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Закон гласит, что иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами. Это означает, что иностранцу может быть дано право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, использовать иные возможности, если: а) Россия заключила договор с другим государством и отразила в нем соответствующие положения; б) затем закон отразил права иностранцев по участию в осуществлении местного самоуправления; в) иностранец постоянно или преимущественно проживает на территории того муниципального образования, в котором он хотел бы реализовать свои интересы.

2. Взаимоотношения местного самоуправления с государством

Государство не руководит местным самоуправлением, если под руководством понимаются: а) формирование местного самоуправления; б) дача ему директивных указаний; в) повседневный контроль и опека деятельности; г) отмена актов. Ничего этого государство в отношении местного самоуправления в России не делает.

Вместе с тем самостоятельность местного самоуправления и отделение его органов от органов государственной власти не дают оснований для вывода о независимости местного самоуправления от государства. Взаимоотношения местного самоуправления и государства строятся на следующих основополагающих моментах.