учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России т2

502 Глава 28. Внутренняя структура и организация работы палат ФС

зультатам парламентских слушаний, рекомендации, выводы и рекомендации соответствующего комитета Думы, заключение комитета. Чаще принимаются рекомендации именно парламентских слушаний, однако есть и рекомендации комитетов Государственной Думы по итогам парламентских слушаний. В отдельных случаях итоги парламентских слушаний оформлялись в виде заключений, выводов и рекомендаций, а то и резолюций участников слушаний, но во всех случаях речь идет о рекомендательном характере документа. Иногда не принимаются рекомендации. Достаточно часто готовится проект рекомендаций, который принимается на слушаниях за основу и соответствующему комитету Думы поручается их доработать с учетом поступивших замечаний и предложений.

Иногда рекомендации парламентских слушаний становятся далее предметом рассмотрения Государственной Думы, что повышает роль слушаний, особенно в случае, если Дума принимает постановление и утверждает план мероприятий по вопросу, бывшему предметом слушаний, обращаясь к компетентным государственным органам с просьбой их подключиться к решению неотложных проблем.

Иные формы работы Государственной Думы

По инициативе комитета, комиссии Государственной Думы, депутатского объединения могут проводиться совещания, «круглые столы», семинары, конференции и другие мероприятия, связанные с законодательной деятельностью Думы. Решение о проведении соответствующего мероприятия принимается Председателем Думы или по его поручению Комитетом по Регламенту и организации работы Государственной Думы, а в исключительных случаях Советом Государственной Думы.

В соответствии с Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» депутат Государственной Думы обязан поддерживать связь с избирателями. Он отвечает на письма избирателей, изучает поступившие от них обращения, осуществляет прием избирателей не реже чем один раз в два месяца, проводит встречи с ними не реже чем один раз в полгода. Общий порядок работы депутатов Государственной Думы с избирателями, процедура обращений депутатов в органы государственной власти и органы местного самоуправления, в другие организации определяются названным Федеральным законом.

; §2. Государственная Дума 503

7. Обеспечение деятельности Государственной Думы

Правовое, организационное, документационное, аналитическое, информационное, финансовое, материально-техническое, социаль- но-бытовое обеспечение деятельности депутатов Государственной Думы, депутатских объединений, Совета Государственной Думы, комитетов и комиссий Государственной Думы, Председателя и заместителей Председателя осуществляет Аппарат Государственной Думы.

Деятельность Аппарата Государственной Думы, права, обязанности и ответственность его работников определяются законодательством Российской Федерации и Положением об Аппарате Государственной Думы, которое разрабатывается этим Аппаратом и утверждается Председателем Думы по представлению Комитета по Регламенту и организации работы Государственной Думы и согласованию с Советом Государственной Думы.

Положение об Аппарате Государственной Думы утверждено распоряжением Председателя Государственной Думы от 16 февраля 2004 г. В нем говорится, что Аппарат является органом Государственной Думы. Согласно Регламенту Аппарат является юридическим лицом. Положение добавляет, что он имеет самостоятельный баланс, смету расходов, счета (в том числе расчетный и валютный) в банках и других кредитных организациях, а также лицевой счет в соответствующем территориальном органе Федерального казначейства, печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и своим наименованием.

В Аппарате не могут создаваться структуры политических партий, иных общественных объединений, религиозных организаций; исключение составляют только профессиональные союзы.

Аппарат осуществляет свою деятельность во взаимодействии с Администрацией Президента РФ, аппаратами Совета Федерации, Правительства и иных федеральных органов исполнительной власти, органов судебной власти Российской Федерации, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, аппаратами парламентов иностранных государств и межпарламентских организаций.

Контроль за деятельностью Аппарата осуществляется Комитетом по Регламенту и организации работы Государственной Думы.

Возглавляет Аппарат Государственной Думы Руководитель Аппарата. Он назначается на должность и Освобождается от нее распоряжением Председателя Государственной Думы с согласия Совета Думы и по представлению Комитета по Регламенту и организации работы Государственной Думы. Руководитель Аппарата организует деятель-

504 Глава 28. Внутренняя структура и организация работы палат ФС

ность палаты, несет ответственность за выполнение возложенных на Аппарат функций, определяет вопросы ведения структурных подразделений Аппарата, организует их взаимодействие и контролирует работу. Руководитель Аппарата издает распоряжения по вопросам его деятельности. Руководитель Аппарата имеет первого заместителя и заместителей.

Структурными подразделениями Аппарата являются: секретариаты Председателя Государственной Думы, первых заместителей и заместителей Председателя; аппараты депутатских объединений; аппараты комитетов и комиссий Государственной Думы; секретариат Руководителя Аппарата Государственной Думы; управления и отделы в соответствии с утвержденной схемой. Положения о секретариатах Председателя Государственной Думы, первых заместителей и заместителей Председателя утверждаются соответственно Председателем Государственной Думы, первыми заместителями и заместителями Председателя Думы. Положения об аппаратах депутатских объединений в Государственной Думе, аппаратах комитетов и комиссий Думы, о Секретариате Руководителя Аппарата и его заместителей, об управлениях и других структурных подразделениях утверждаются Руководителем Аппарата.

Руководитель Секретариата Председателя Государственной Думы назначается на должность и освобождается от должности распоряжением Председателя. Заместители руководителя Секретариата Председателя, помощники (советники) Председателя, начальники отделов (работники, приравненные к ним по должности) Секретариата Председателя включительно назначаются на должность и освобождаются от нее распоряжениями Председателя Государственной Думы по представлению руководителя Секретариата Председателя. Другие работники Секретариата Председателя, замещающие должности государственных служащих от специалиста первой категории до заместителя начальника отдела включительно, назначаются на должность и освобождаются от должности распоряжениями Руководителя Аппарата Государственной Думы по представлению руководителя Секретариата Председателя, согласованному с Председателем Думы.

Руководители секретариатов первых заместителей и заместителей Председателя Государственной Думы назначаются на должность и освобождаются от нее распоряжениями Председателя Государственной Думы по представлениям соответственно первых заместителей, заместителей Председателя Государственной Думы. Другие работники указанных структурных подразделений назначаются на должность и освобождаются от нее распоряжениями Руководителя Аппарата Госу-

дарственной Думы по представлениям руководителей этих структурных подразделений, согласованным соответственно с первыми заместителями, заместителями Председателя Думы.

В настоящее время в составе Аппарата Государственной Думы имеются следующие управления (отделы): административное; аналитическое; организационное; правовое; государственной службы и кадров; делами Государственной Думы; документационного обеспечения и архива; информационных ресурсов и технологий; межпарламентских связей; по связям с общественностью и взаимодействию со. средствами массовой информации, а также парламентская библиотека; приемная Государственной Думы.

Начальники управлений, директор Парламентской библиотеки, начальник Приемной Государственной Думы назначаются на должность и освобождаются от нее распоряжениями Руководителя Аппарата Думы по согласованию с Председателем Думы. Руководитель Секретариата Руководителя Аппарата назначается на должность и освобождается от должности распоряжением Руководителя Аппарата Думы. Другие работники указанных структурных подразделений назначаются на должность и освобождаются от должности распоряжениями Руководителя Аппарата Думы по представлениям руководителей этих структурных подразделений.

Работники аппаратов комитетов и комиссий Государственной Думы назначаются на должность и освобождаются от нее распоряжениями Руководителя Аппарата Государственной Думы по представлениям председателей комитетов и комиссий Думы. Общее руководство деятельностью аппаратов комитетов и комиссий Думы осуществляют председатели соответствующих комитетов и комиссий Думы.

Прием на работу работников аппаратов комиссий Государственной Думы осуществляется на период, не превышающий срока деятельности соответствующей комиссии Думы данного созыва.

Аппарат фракции, депутатской группы формируется после их регистрации в установленном порядке и реализует свои функции до момента прекращения деятельности. Депутатские объединения осуществляют подбор и расстановку кадров своих аппаратов, руководство и контроль за их деятельностью, а также определяют функциональные обязанности работников в соответствии со срочными трудовыми договорами (контрактами), заключаемыми на период деятельности депутатских объединений. В случае прекращения деятельности депутатской группы работники ее аппарата освобождаются от своих обязанностей на основании действующего законодательства.

506 Глава 28. Внутренняя структура и организация работы палат ФС

Прием на работу и увольнение с работы сотрудников аппаратов фракций и депутатских групп оформляются распоряжением Руководителя Аппарата Государственной Думы по представлению руководителя соответствующей фракции, депутатской группы. Расходы на содержание аппарата фракции, депутатской группы и материально-тех- ническое обеспечение их деятельности предусматриваются в смете расходов на содержание Государственной Думы.

Прием на работу и увольнение помощника депутата Государственной Думы по работе в Государственной Думе оформляются распоряжением Руководителя Аппарата по представлению соответствующего депутата.

Структура, штаты, размер оплаты труда и условия материальнотехнического обеспечения работников Аппарата Государственной Думы, а также расходы на его содержание определяются Председателем Государственной Думы по представлению Руководителя Аппарата, согласованному с Комитетом Государственной Думы по Регламенту и организации работы Государственной Думы, в пределах сметы расходов на содержание Государственной Думы.

Условия и порядок финансового, материального, материальнотехнического и социально-бытового, в том числе культурного и медицинского, обеспечения работников Аппарата устанавливаются на уровне, соответствующем уровню обеспечения работников Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ.

Информационное, экспертное и иное обеспечение Государственной Думы осуществляется также государственными организациями, обеспечивающими деятельность обеих палат Федерального Собрания.

Глава 29 ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В ФЕДЕРАЛЬНОМ СОБРАНИИ

Литература

Авакьян С.А. Федеральное Собрание — парламент России. М., 1999; Булаков О.Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб., 2003; Горобец В.Д. Парламент Российской Федерации. М., 1998; Гранки*И.В. Парламент России. М.,-2001; ГузновА.Г., КененовА.А., Рождественская Т.Э. Современный законодательный процесс: основные понятия и институты. Смоленск, 1995; Законодательный процесс в России: граждане и власть. Практические советы. М., 1996; КовачевД.А. Законодательный процесс в европейских социалистических государствах. М., 1966; КрасновЮ.К. Законодательный процесс в Государственной Думе: пути совершенствования. М., 2004; Лихачев С.А. Участие депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в законодательном процессе: Дисс. ..: канд. юрид. наук. М., 2003; Надеев Р.К. Правовая экспертиза законопроектов и Государственной Думе. М., 2002; Новицкая Т.И. Федеральный законодательный процесс в России в условиях разделения властей: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2003; Парламентское право России. Учеб. пособие / Под ред. Т.Й. Хабриевой. М., 2003.

§ 1. Виды законов Российской Федерации. Понятие законодательного процесса

/. Виды законов Российской Федерации

Согласно ст. 105, 108 Конституции РФ на федеральном уровне существуют два вида законов — федеральные законы и федеральные конституционные законы.

Как отмечалось в разд. 2 книги, если возникнет вопрос о внесении изменений и дополнений в Конституцию РФ, то все зависит от того, чего они касаются. Согласно ст. 135 Конституции, когда речь пойдет о положениях гл. 1, 2, 9 и палаты примут большинством в три пятых голосов каждой палаты решение о необходимости их пересмотра, придется созвать Конституционное Собрание, которое либо подтвердит неизменность действующей Конституции, либо разработает Проект

508 Глава 29. Законодательный процесс в Федеральном Собрании

новой Конституции. Этот проект принимается двумя третями общего числа членов Конституционного Собрания либо выносится на референдум Российской Федерации (по обращению Конституционного Собрания его назначает Президент РФ). Таким образом, по данной процедуре возникает не просто закон Российской Федерации, а новая Конституция.

В ст. 136 Конституции РФ сказано, что поправки к гл. 3—8 Конституции принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. По запросу Думы постановлением от 31 октября 1995 г. Конституционный Суд РФ дал толкование ст. 136: поправки в смысле ст. 136 Конституции РФ принимаются в форме особого правового акта - закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ. Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» был принят в 1998 г.

Таким образом, можно говорить о трех видах законов Российской Федерации:

законы РФ о поправках к Конституции РФ; федеральные конституционные законы; федеральные законы.

Различие между этими актами может быть проведено по двум линиям.

Во-первых, по предмету:

законы о поправках имеют целевое назначение — вносят изменения в Конституцию;

федеральные конституционные законы принимаются по строго определенному перечню вопросов, перечисленных в Конституции РФ; федеральные законы принимаются по широкому, строго не определенному кругу вопросов, исключая, однако, те, по которым принимаются законы о поправках к Конституции или федеральные консти-

туционные законы.

Во-вторых, потребуемомубольшинствуипроцедурамприпринятии:

федеральные законы нуждаются в простом большинстве голосов в каждой из палат, допускают сначала отклонение верхней палатой (своеобразное «вето» Совета Федерации), преодолеваемое нижней палатой, для принятия закона в прежней редакции, двумя третями голосов, затем возможно вето Президента/преодолеваемое в обеих палатах двумя третями голосов;

федеральные конституционные законы принимаются последовательно двумя третями голосов в Государственной Думе и тремя чет-

вертями голосов в Совете Федерации (если не будет три четверти голосов в этой палате, закон считается не принятым, и Дума ничего не может сделать, ее возможности преодолеть решение Совета Федерации относительно федерального конституционного закона не предусмотрено), после чего подлежат подписанию и обнародованию Президентом (его вето по этому виду актов не предусмотрено);

закон о поправках принимается по приведенной процедуре конституционного закона, но после этого подлежит одобрению органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ. На рассмотрение закона о поправках субъектам дается срок до одного года. Далее Совет Федераций на своем первом заседании, следующем за днем истечения данного срока, устанавливает результаты рассмотрения закона в субъектах и принимает соответствующее постановление. В течение семи дней со дня установления результатов Советом Федерации его Председатель направляет закон Президенту. Не позднее 14 дней со дня получения закона Российской Федерации о поправке Президент подписывает закон и осуществляет его официальное опубликование. Со дня официального опубликования закон вступает в силу, если им самим не установлена иная дата вступления закона в силу.

2.Понятие законодательного процесса и его стадий

вФедеральном Собрании

Законодательный процессможно определить как совокупность процедур и действий, результатом которых является принятие и вступление в силу закона государства. Но по поводу понятия «законодательный процесс» в целом и конкретно в Российской Федерации существуют различные мнения. Говоря обобщенно, законодательный процесс — это совокупность:

стадий начиная от осуществления права законодательной инициативы, т.е. внесения законопроекта на рассмотрение парламента, далее рассмотрение и принятие закона в парламенте, подписание и обнародование закона компетентным органом1;

действий непосредственно парламента, начиная от принятия законопроекта к рассмотрению и кончая принятием закона2.

1 См., например: ГузновА.Г., КененовАА., Рождественская Т.Э. Современный законодательный процесс: основные понятия и институты. Смоленск, 1995; Законодательный процесс в России: граждане и власть. Практические советы. М., 1996.

2 См.: КовачевД.А. Законодательный процесс в европейских социалистических государствах. М., 1966. С. 88.

510 Глава 29. Законодательный процесс в Федеральном Собрании

При йтором подходе возвышается роль самого парламента. Одновременно от законодательного процесса «отсекаются» действия тех, кто подготовил и внес законопроект в парламент, а затем подписал и обнародовал закон (для того, чтобы объединить все действия, предлагается понятие «законотворческий процесс», охватывающее шаги с начала подготовки законопроекта и до опубликования закона в официальном бюллетене).

Если считать законодательный процесс совокупностью взаимосвязанных и взаимообусловленных действий, то категорию «законотворческий процесс» из-за слишком широкого толкования процесса рождения закона нельзя поддержать — законопроекты создаются иногда очень долго, иногда быстро, но пока их не внесли официально в парламент, законодательный процесс еще не начался. Но и в слишком узком понимании законодательного процесса исключаются из законодательной процедуры те шаги (официальное внесение законопроекта в парламент, подписание и опубликование закона), без которых появление закона и его вступление в действие попросту немыслимо.

Поэтому надо отдать предпочтение первому подходу. Законодательный процесс можно представить как совокупность следующих стадий:

1.Осуществление права законодательной инициативы.

2.Подготовка законопроекта к рассмотрению Государственной Думой.

3.Рассмотрение законопроекта в Думе, принятие ею закона.

4.Рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации, направление его Президенту.

Вместо этой стадии возможна другая, хотя и не всегда обязательная: рассмотрениие и неодобрение закона Советом Федерации. Тогда следует еще одна стадия — создание согласительной комиссии обеих палат, повторное рассмотрение закона в-Думе и его принятие либо простым большинством (если Дума согласилась с предложениями Совета Федерации), либо двумя третями голосов (если Дума не согласна с предложениями) — в последнем случае закон направляется Президенту уже самой Думой.

Четвертой стадии при определенных обстоятельствах может и вообще не быть: если принятый Думой федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации (ст. 106 Конституции) или если втечение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации, тогда на 15-й день со дня поступления из Государственной Думы федеральный закон направляется Председателем Совета Федерации Президенту для подписания и обнародования, о чем направля-

ется уведомление в Государственную Думу. Правда, по мнению Конституционного Суда РФ, в этом случае имеет место молчаливое одобрение закона Советом Федерации и возникает вопрос, не считать ли его стадией законодательного процесса (см. об этом далее).

5. Подписание закона Президентом и его обнародование1.

При отклонении Президентом закона (право вето) появляется дополнительная стадия законодательного процесса —рассмотрение закона в обеихпалатах, принятие предложений Президента или преодоление вето двумя третями голосов, после чего следует подписание закона Президентом и его обнародование.

Таким образом, законодательный процесс на федеральном уровне может состоять из пяти или семи стадий (причем некоторые из них могут быть разбиты на подстадии), а то и всего из четырех стадий. Строго говоря, его нельзя ограничивать лишь рамками Федерального Собрания; хотя главная часть стадий законодательного процесса приходится именно на данный орган, активным участником является также Президент; в определенной мере на появление и прохождение законопроектов влияют иные субъекты законодательного процесса. .

3. Субъектыправазаконодательной инициативы

Свое начало законодательный процесс получает с осуществлением права законодательной инициативы. Законопроекты вносятся в Государственную Думу (ч. 2 ст. 104 Конституции РФ), а правом законодательной инициативы Обладают (ч. 1 ст. 104):

1)Президент РФ;

2)Совет Федерации;

3)Члены Совета Федерации;

4)депутаты Государственной Думы;

5)Правительство РФ;

6)законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ.

Перечисленным органам и лицам право законодательной инициативы принадлежит по неограниченному кругу вопросов ведения федерального парламента;

7) Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд по вопросам их ведения.

1 Нбкоторые авторы эту стадию разделяют на две самостоятельные: подписание Президентом закона или его отклонение; опубликование закона (см., например: ГузновА.Г., Кененов А.А., Рождественская Т.Э. Указ. соч. С. 4).

512Глава 29. Законодательный процесс в Федеральном Собрании

Влитературе высказано сомнение в обоснованности наделения Президента РФ правом законодательной инициативы1. Доводы таковы. Во-первых, Президент по Конституции обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти (ст. 80). И если он вносит законопроект от своего имени, то тем самым как бы оказывает давление на другие органы, вынуждая их согласиться с его вариантом понимания проблемы, ставшей предметов законодательной инициативы. Во-вторых, Президент должен подписывать и обнародовать законы. На данном этапе они получают его оценку. Внося законопроект, он как бы освобождает себя от последующего выполнения данной функции. Наложение им вето на такой закон, поступивший из палат, будет вообще несуразицей. В-третьих, Президент при желании может поручить Правительству осуществление права законодательной инициативы, поскольку по Конституции оно полностью зависимо от Президента. Кстати, это позволит избежать гипотетически возможной конфронтации между Президентом и Правительством, например, в ситуациях, когда оно не согласно с президентским законопроектом или же отказывается дать положительное заключение по финансово-экономическим аспектам законопроекта.

Применительно к Совету Федерации тоже можно говорить об определенных проблемах в осуществлении права законодательной инициативы. Так, если Совет Федерации внес законопроект, то после поддержки его Государственной Думой на следующем этапе — при прохождении закона в Совете Федерации — данная палата как бы лишена объективности в пользу своей инициативы. И наоборот, если за-

конопроект Совета Федерации отклонен Думой, а другой законопроект по тому же вопросу ею поддержан, Совет Федерации может субъективно и предвзято оценить новый закон2. Другое соображение состоит в том, что, осуществляя право законодательной инициативы, Совет Федерации может оказаться непонятым субъектами РФ — по-

1 См., например: Дубов ИЛ. Законодательная инициатива: проблемы и пути совершенствования // Государство и право. 1993. № 10. С. 28—29; Поленина СВ. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. С. 115.

?СВ. Поленина отмечает, что Совет Федерации не может одновременно входить

вДуму с проектом закона и сам же потом одобрять или отклонять принятый по ее инициативе закон. См.: Поленина СВ. Указ. соч. С. 54. По нашему мнению, ничего противоестественного здесь нет. Поддержанный Думой его законопроект Совет Федерации одобрит. А отклонит тот, который может и начался с его инициативы, но в процессе принятиятрансформировалсявсущественноизмененныйтекст.Вотеслионотклонит тот закон, который приняла Дума на основе его законопроекта без существенных поправок, тогда это будет нарушением логики законотворчества. Но вряд ли такое будет происходить.

этому не лучше ли и по данному основанию оставить Совет Федерации органом, беспристрастно ожидающим поступления в палату законов из Государственной Думы, принятие которых было результатом законодательной инициативы других субъектов права? Наконец, зарубежный опыт, да и собственная история свидетельствуют об иных вариантах участия второй палаты в законодательном процессе: либо предварительное рассмотрение ею законопроектов по определенному кругу вопросов — только после этого они обсуждаются в другой палате (например, Бундесрат и Бундестаг ФРГ); либо равное право каждой палаты принять законопроект, рассмотреть его и после положительного решения передать в другой орган (палату) для обсуждения (Государственная дума и Государственный совет в царской России, Палата представителей и Сенат Конгресса США). Все указанные проблемы требуют к себе внимания.

По отношению к членам Совета Федерации как субъектам права законодательной инициативы возникает вопрос: выступают ли они при

. реализации данного права лишь в своем собственном качестве или делают это от имени субъектов РФ? Конечно, члены Совета Федерации не могут забывать о том, что они представители и субъекта, и органов субъекта, которые их соответственно избрали или назначили. Но все-таки при внесении законопроекта в Думу они выступают в своем личном качестве. Вместе с тем, хотя органы субъекта, делегировавшие представителя в Совет Федерации, не наделены правом давать ему поручения и вообще предопределять действия (хотя и пытаются это делать на основе своих решений), узнав об осуществлении членом Совета Федерации права законодательной инициативы в качестве «федерального лица», могут незамедлительно напомнить ему, что он есть и «региональное лицо» — не только высказывая свое мнение об инициативе, но и досрочно прекращая полномочия члена Совета Федерации при своем недовольстве. Есть и еще одно соображение: два члена Совета Федерации от одного субъекта представляют все-таки разные органы; и если они расходятся во мнениях, это может привести к появлению в Думе двух законопроектов, отражающих противоположные концепции.

По поводу следующего вида субъектов — депутатов Государственной Думы, очевидно, что право законодательной инициативы принадлежит каждому из них. Если каждый депутат хотя бы раз за срок полномочий палаты реализует это свое право, получаются 450 законопроектов, или порядка 110 законопроектов на один год работы. Это очень много. К тому же есть депутаты, склонные генерировать законопроекты гораздо чаще (порой с ехидством говорят о законодательной «гра-

17-2375

514 Глава 29. Законодательный процесс в Федеральном Собрании

фомании» депутатов). Поэтому в практике Думы наблюдались периоды, когда она была постоянно завалена законопроектами, поступившими от депутатов. Многие из них готовили конкурирующие законопроекты, не совпадающие друг с другом ни по содержанию, ни по концепции. Качество законопроектов нередко было весьма невысоким. Нельзя исключать появления в Конституции РФ нормы, отдающей приоритет законопроектам, представленным либо определенной численностью депутатов, либо фракцией, депутатской группой или комитетом Думы. Конечно, конкуренция законопроектов и при этом останется , но все-таки количество их уменьшится до разумных пределов, соответствующих пропускной способности палаты1.

Для Правительства РФ как субъекта права законодательной инициативы возникает проблема согласования ее реализации с Президентом. Фактически оно работает под руководством Президента. Как отмечалось выше, Президента в литературе предлагают лишить права законодательной инициативы, под тем предлогом, что он может поручить Правительству внести законопроект. В свою очередь можно ведь и наоборот поставить вопрос: если уж надо вносить проект закона, пусть Правительство обращается со своим предложением к Президенту. Тем более, что Правительство свою инициативу должно оформить принятием постановления об утверждении этого законопроекта. А согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 115) Президент вправе отменять постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента. Поскольку законопроект всегда что-то предлагает урегулировать по-новому, Президент может найти основания для дезавуирования постановления Правительства, а если оно будет настаивать на своем, то и отправить его в отставку (ч. 2 ст. 117 Конституции).

Право законодательной инициативы в Государственной Думе представлено законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ. Важно, чтобы они не использовали данное право в узкорегиональных интересах, не подкрепляли его межрегиональным «групповым» интересом (по принципу «поддержи меня, а потом я поддержу тебя»2).

Конституция предоставила Конституционному Суду,, Верховному Суду,ВысшемуАрбитражномуСудуправозаконодательнойинициативы лишь «по вопросам их ведения», что само по себе является непо-

1См.: Шохин А. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М., 1997.

С.14.

2См.: Прохоров М.В. Некоторые проблемы реализации права законодательной инициативы субъектами Российской Федерации // Право. 1998. № 1. С. 9—10.

нятным. В конце концов любой вопрос жизни страны в той или иной форме может стать вопросом ведения соответствующего суда. Например; казалось бы, компетенция Президента не есть вопрос ведения Верховного Суда. Однако согласно Гражданскому процессуальному кодексу РФ ненормативные акты Президента могут быть оспорены в этом Суде. Получается, что компетенция Президента в какой-то степени находится в ведении Верховного Суда РФ. Поэтому в указаний на вопросы ведения судов нет необходимости.

Как отмечалось ранее, к ведению Конституционного Суда относится оценка любых федеральных конституционных законов и федеральных законов. Но как быть, если Конституционный Суд внес свой законопроект, далее принят закон, и вот кто-то из обладающих правом обращения в Конституционный Суд ставит перед ним вопрос об оценке конституционности этого акта? Получается, что Конституционный Суд невольно станет «судьей в собственном деле». Вероятно, «своим ведением» для Конституционного Суда может быть то, что касается компетенции и порядка работы данного органа, но не ограничивает возможности других субъектов права законодательной инициативы внести законопроект по этим вопросам.

Помимо проблем, касающихся названных в Конституции субъектов права законодательной инициативы, есть еще и аспект, связанный с тем, что некоторые субъекты, которые могли бы иметь такое право, в Конституции не указаны: Генеральный прокурор РФ; Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации; внесение законопроектов путем народной инициативы.

§2. Основные этапы законодательного процесса

/.Содержание и реализация права законодательной инициативы

Право законодательной инициативы — это внесение законопроекта в Государственную Думу.

Однако сначала в первом Регламенте Государственной Думы содержалось расширительное понимание права законодательной инициативы. Статья 95 Регламента 1994 г. гласила, что право законодательной инициативы осуществляется в.форме внесения в Думу: законопроектов и поправок к законопроектам; законодательных предложений о разработке и принятии новых федеральных конституционных законов и федеральных законов; законопроектов о внесений изменений и дополнений в действующие законы РФ либо признании этих законов утратившими силу; предложений о поправках и пересмотре, положений Конституции РФ.

516 Глава 29. Законодательный процесс в Федеральном Собрании

Следовательно, на основе данной нормы можно было считать проявлением законодательной инициативы любое выступление депутата на заседании Государственной Думы, если он.высказал мысль о необходимости нового закона или изменения действующего. Однако если подойти реалистично, то такие предложения сами по себе не могут означать, что возникает законодательный процесс. Ведь на их основе надо еще разработать законопроект как письменный текст, официально его представить в Думу, и лишь после этого начнутся процедуры, о которых пойдет речь. Причем реализация права законодательной инициативы будет связываться не с тем депутатом, который когда-то с трибуны Думы или в письменной форме внес предложение (по существу, пока еще лишь идею) о разработке законопроекта, а с тем субъектом права законодательной инициативы, который воплотил это предложение в текст и представил его в Думу.

Поэтому юридически значимым для начала законодательного процесса все-таки надо было считать, даже при существовании той статьи Регламента, внесение законопроекта, т.е. письменного текста, в Думу. Кстати, и сам Регламент Государственной Думы 1994 г. в больЩей мере ориентировался именно на законопроект как исходный пункт законодательного процесса.

Регламент Государственной Думы 1998 г. был скорректирован именно с учетом изложенных соображений, т.е. необходимости представления текста законопроекта. Это могут быть текст нового акта, законопроект об изменении и дополнении существующего закона, текст поправок к рассматриваемым законопроектам.

Регламент (ст. 104) гласит, что право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу: а) проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов; б) законопроектов о внесении изменений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР; в) поправок к закот

нопроектам.

Таким образом, какая бы цель в связи с принятием законов ни ставилась, средством ее реализации является законопроект. Причем это относится и к третьей форме осуществления права законодательной инициативы — внесении поправок к законопроектам, поскольку эти поправки также выражаются в соответствующем законопроекте.

Согласно ст. 105 Регламента (в ред. 2004 г.) при внесении законопроекта в Государственную Думу субъект права законодательной инициативы должен представить:

, § 2. Основные этапы законодательного процесса 517

а) пояснительную записку к законопроекту, содержащую предмет регулирования и концепцию законопроекта;

б) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;

в) перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного закона;

г) финансово-экономическое обоснование (реализация законопроекта потребует материальных затрат);

д) заключение Правительства — в случаях, определенных ч. 3 ст. 104 Конституции РФ (речь идет о законопроектах, требующих фи- нансово-экономическогообоснования).

В соответствии с Федеральным конституционным законом 1997 г. о Правительстве РФ Правительство дает заключения на финансово-эко- номические законопроекты, направляемые субъекту права законодательной инициативы и в Думу в срок до одного месяца со дня поступления законопроекта в Правительство. По согласованию с субъектом права законодательной инициативы этот срок может быть продлен (ст. 36). Правительство может направлять в Государственную Думу поправки к находящимся на рассмотрении палаты законопроектам, в палаты Федерального Собрания — официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах. Официальные отзывы Правительства подлежат обязательному оглашению или распространению при рассмотрении федеральных законов и законопроектов на заседаниях палат. Таким образом, роль Правительства в законодательном процессе определена в акте персонифицированно касающемся Правительства, но имеющем общее значение.

При внесении законопроекта субъектом права законодательной инициативы — коллегиальным органом должно быть представлено решение соответствующего коллегиального органа с указанием представителя субъекта права законодательной инициативы в Государственной Думе по данному законопроекту.

Непосредственно в текст подготовленного к внесению в Государственную Думу законопроекта могут быть включены следующие положения: о сроке и о порядке вступления в силу закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ, федерального конституционного закона, федерального закона или отдельных их положений; о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона.

518 Глава 29. Законодательный процесс в Федеральном Собрании

Подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект и материалы к нему направляются субъектом права законодательной инициативы на имя Председателя Государственной Думы. Поступивший законопроект регистрируется в Управлении документационного обеспечения и архива Аппарата Государственной Думы. Ему

. присваивается регистрационный номер, который указывается вместе с наименованием законопроекта в течение всего периода прохождения законопроекта в Думе. Одновременно на законопроект заводится электронная регистрационная карта, в которой фиксируются дата и время поступления законопроекта в Думу, сведения о законопроекте, о его прохождении в Думе, об одобрении Думой федерального конституционного закона или о принятии федерального закона и о рассмотрении соответствующего закона Советом Федерации и Президентом Российской Федерации.

2.Подготовка законопроекта к рассмотрению

вГосударственной Думе

Председатель Государственной Думы направляет зарегистрированный законопроект и материалы к нему в комитет Думы в соответствии с вопросами его ведения (профильный комитет), который определяет (в случае необходимости совместно с Правовым управлением Аппарата Государственной Думы) соответствие законопроекта требованиям ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента Думы и в течение 14 дней вносит предложения по законопроекту на рассмотрение Совета Государственной Думы.

Если, по мнению профильного комитета, подготовленный к внесению в Думу законопроект соответствует требованиям названных статей Конституции и Регламента, Совет Государственной Думы по предложению профильного комитета принимает следующее решение: назначить один из комитетов Думы ответственным по законопроекту (ответственный комитет), а если законопроект затрагивает несколько сфер — назначить также комитет-соисполнитель (комите- ты-соисполнители); включить законопроект в примерную программу законопроектной работы Думы на текущую либо на очередную сессию; направить законопроект в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту, в Совет Федерации, Правительство, а также в Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд По вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний. По предложению профильного комитета Совет Государственной Думы устанавливает срок представления в ответственный комитет отзывов, предложений и замечаний, атакже

срок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении.

Если, по мнению профильного комитета, подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект не соответствует требованиям указанных статей Конституции и Регламента, Совет Государственной Думы по предложению профильного комитета принимает решение о возвращении законопроекта субъекту права законодательной инициативы для выполнения указанных требований. Такой законопроект не считается внесенным в Думу. После выполнения указанных требований субъект права законодательной инициативы вправе вновь направить законопроект на имя Председателя Государственной Думы.

Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, Совет Государственной Думы, как правит ло, не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Думы направляет в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ для подготовки и представления в Государственную Думу отзывов на указанные законопроекты. Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок представления отзывов в ответственный комитет.

ВДуме не редки случаи внесения так называемых альтернативных законопроектов, т.е. таких, которые посвящены одному и тому же предмету регулирования (например, в Думу вносилось 13 проектов налогового кодекса). По этому поводу в Регламент включена ст. 110, которая (в ред. 2004 г.) предусматривает следующие правила. ,

Вслучае, если в Государственную Думу после принятия законопроекта в первом чтении, поступит законопроект по тому же вопросу, такой законопроект палатой не рассматривается и возвращается субъекту права законодательной инициативы по мотивам принятия аналогичного законопроекта в первом чтении. Если же альтернативные законопроекты внесены до рассмотрения в первом чтении законопроекта по тому же вопросу, Совет Государственной Думы принимает решение отложить рассмотрение в первом чтении законопроекта, внесенного ранее, устанавливает срок рассмотрения альтернативных законопроектов и поручает ответственному комитету подготовить альтернативные законопроекты к рассмотрению Думой в первом чтении одновременно с законопроектом, внесенным в Думу ранее.

Вслучае принятия Советом Государственной Думы решения о включении поступивших ранее законопроектов в проект порядка ра-

520 Глава 29. Законодательный процесс в Федеральном Собрании

боты Думы, принятие к рассмотрению новых альтернативных законопроектов по тому же вопросу прекращается.

Подготовка законопроекта к первому чтению осуществляется ответственным комитетом Государственной Думы (т.е. комитетом, который определен Советом Думы как ведущий по данному законопроекту). Для работы над законопроектом комитет может создать рабочую группу из числа депутатов Государственной Думы — членов данного комитета. В состав рабочей группы также могут входить депутаты Государственной Думы, не являющиеся членами ответственного комитета, представители соответствующего субъекта права законодательной инициативы, а также представители органов государственной власти, других организаций, эксперты и специалисты.

По решению ответственного комитета законопроект с сопроводительным письмом за подписью председателя комитета Государственной Думы может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению Совета Думы или ответственного комитета в установленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта, а также проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта. Ответственный комитет может поручить Правовому управлению провести лингвистическую экспертизу законопроекта. Правовое управление на основании результатов правовой экспертизы законопроекта готовит

заключение.

Отзывы, предложения и замечания депутатов Государственной Думы и других субъектов права законодательной инициативы по законопроекту рассматриваются на заседании ответственного комитета. Для участия в заседании могут быть приглашены работники Правового управления, осуществлявшие правовую экспертизу.

До принятия законопроекта в первом чтении субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, имеет право: а) по предложению ответственного комитета изменить текст законопроекта; б) отозвать законопроект на основании письменного заявления.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении, и материалы к нему направляются ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение Думы. Дополнительно к материалам, внесенным субъектом права законодательной инициативы, ответственный комитет

представляет: а) проект постановления Государственной Думы о принятии законопроекта в первом чтении; б) заключение ответственного комитета с мотивированным обоснованием необходимости принятия либо отклонения данного законопроекта; в) заключение комитетасоисполнителя с мотивированным обоснованием необходимости принятия либо отклонения данного законопроекта; г) заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы; д) проект решения Совета Государственной Думы с указанием даты рассмотрения законопроекта на заседании Думы, докладчика по законопроекту и содокладчика от ответственного комитета. Законопроект направляется в Совет Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 14 дней до внесения его на рассмотрение Думы.

3.Рассмотрение законопроекта Государственной Думой

впервом чтении

Внесенный Советом Государственной Думы в Думу законопроект подлежит рассмотрению ею. Из Регламента Государственной Думы не вытекает, что Дума должна вынести специальное решение — о принятии законопроекта к рассмотрению. Но поскольку Дума утверждает свою повестку дня, она, следовательно, с самого начала в состоянии определить, хочет ли заниматься данным законопроектом или нет.

Рассмотрение законопроектов Думой осуществляется в трех чтениях, если иное не предусмотрено законодательством или Регламентом палаты (ст. 116). В частности, согласно Бюджетному кодексу РФ 1998 г. (ст. 196), рассмотрение проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год происходит в четырех чтениях.

Чтение — специальный термин, обозначающий одну из стадий рассмотрения законопроекта в парламенте, его палате, охватывающий совокупность действий соответствующих участников законодательной процедуры на данной стадии.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и материалы к нему по представлению ответственного комитета нат правляются Аппаратом Государственной Думы Президенту, в Совет Федерации, депутатам Государственной Думы, в Правительство и субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, не позднее чем за три дня до дня рассмотрения законопроекта на заседании Думы.

Законопроекты, за исключением законопроектов, перечисленных в ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, могут быть рассмотрены Государствен-