учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России т2

462 Глава 28, Внутренняя структура и организация работы палат ФС

Член Совета Федерации лично осуществляет свое право на голосование. При голосовании по одному вопросу член Совета Федерации имеет один голос. Член Совета Федерации имеет право голосовать за принятие решения, против принятия решения либо воздержаться от принятия решения.

Открытое голосование в Совете Федерации проводится с помощью электронной системы, если палатой не принято иного решения. На каждом заседании Совета Федерации перед началом использования электронной системы член Совета Федерации может получить лично или зарегистрировать свою персональную карточку. Если персональные карточки не прошли регистрацию на текущем заседании Совета Федерации, они считаются недействующими, а их использование блокируется. По окончании подсчета голосов председательствующий объявляет, принято решение или не принято.

Тайное голосование проводится в случаях, установленных Регламентом палаты, по решению Совета Федерации, принимаемому большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, а также может быть проведено и По другим вопросам. Тайное голосование проводится с использованием электронной системы или бюллетенями.

Поименное голосование проводится по решению Совета Федерации, принимаемому не менее чем одной пятой от числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании, но не менее 18, с использованием электронной системы или именными бюллетенями. Если на заседании Совета Федерации приняты решения о проведении как поименного голосования, так и тайного, проводится тайное голосование.

Принятие решений Советом Федерации

Решение Совета Федерации считается принятым, если за него проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок не предусмотрен Конституцией РФ и Регламентом палаты. Напомним, что по Конституции требуются: для принятия федерального конституционного закона минимально три четверти голосов членов Совета Федерации, для отрешения Президента РФ от должности, для преодоления вето Президента на федеральный закон—две трети голосов, для одобрения предложений о пересмотре Конституции РФ — три пятых голосов. По процедурным вопросам решение принимается большинством голосов членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании, но не менее чем 46 голосами, если иной порядок не предусмотрен Регламентом палаты

(в Регламенте содержится широкий перечень процедурных вопросов — о перерыве в заседании, переносе или закрытии заседания, о предоставлении дополнительного времени для выступления, о переносе или прекращении прений, об изменении способа проведения голосования и т.д.).

Решения, принятые на заседаниях Совета Федерации, оформляются постановлениями Совета Федерации или выписками из протокола заседания. По вопросам компетенции палаты принимаются постановления, по вопросам организации внутренней деятельности палаты — постановления или выписки из протокола заседания.

ВРегламенте (ст. 68) записано, что Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией и законами, а также по вопросам организации деятельности Совета Федерации. По общеполитическим и социально-экономическим вопросам Совет Федерации может выступать с заявлениями, обращениями, принимаемыми в том же порядке, что и постановления палаты.

Впервом Регламенте Совета Федерации 1994 г. в связи с принятием постановлений палаты использовались понятия первого и второго чтений. Обсуждение проекта по процедуре двух чтений заключалось в следующем. В первом чтении Совет Федерации заслушивал доклад, содоклады по проекту и проводил его обсуждение. После рассмотрения проекта в первом чтении Совет Федерации мог направить его на дополнительное рассмотрение в комитеты, готовившие проект постановления, расширить их число, поручить доработку другим комитетам или, не переходя ко второму чтению, принять его в целом, за основу и (или) отклонить. На второе чтение проект постановления вносился с учетом поправок, поступивших после его рассмотрения в первом чтении.

Впринципе аналогичные процедуры сохранились. Однако последующие Регламенты понятия «первое и второе чтение» не используют.

Правительственный час

Обе палаты российского парламента с самого начала своей деятельности полагали, что приглашение на заседание членов Правительства и их ответы на вопросы членов палаты являются естественной частью парламентской практики и парламентского контроля. Однако отдельные члены Правительства попросту игнорировали приглашения палат.

Федеральный конституционный закон 1997 г. о Правительстве РФ предусмотрел (ст. 38) обязанность членов Правительства по пригла-

464 Глава 28. Внутренняя структура и организация работы палат ФС

шению палат присутствовать на их заседаниях и отвечать на поставленные вопросы в порядке, определенном регламентами палат.

Соответственно палаты внесли необходимые дополнения в свои Регламенты. Совет Федерации помимо ряда норм, содержащихся в различных главах Регламента, включил в него специальную главу «Порядок подготовки и проведения «правительственного часа» на заседании Совета Федерации».

Согласно ст. 77 Регламента Совет Федерации вправе пригласить на заседание палаты для ответов на вопросы членов Совета Федерации довольно широкий круг лиц — Председателя Правительства, членов Правительства, Генерального прокурора, Председателя Центрального банка, Председателя Центральной избирательной комиссии, руководителей иных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, руководителей государственных внебюджетных фондов (далее — должностные лица).

Инициатива приглашения исходит от членов Совета Федерации и его комитетов, комиссий. Решение о приглашении должностных лиц на заседание палаты для ответов на вопросы членов Совета Федерации принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. Приглашение Совета Федерации направляется должностным лицам не позднее чем за пять дней до проведения заседания палаты, на которое они приглашены. Председатель Совета Федерации определяет комитет, комиссию палаты, ответственные за подготовку «правительственного часа» и Необходимых для этого документов.

Председатель Совета Федерации не позднее чем за 24 часа до начала заседания палаты согласует с приглашенным должностным лицом вопрос о его прибытии и перечень материалов,, необходимых для представления членам Совета Федерации по заданным вопросам. Если приглашенное должностное лицо не может прибыть на заседание Совета Федерации в назначенное время, то по согласованию с Председателем Совета Федерации оно может прибыть в иное время либо направить На заседание палаты своего заместителя.

«Правительственный час» проводится в первый день очередного заседания Совета Федерации, как правило, в 16 часов. Его продолжительностьне может превышать одного часа. Приглашенному должностному лицу предоставляется до 15 минут для выступления по существу заданных ему письменных вопросов. Время для ответов на устные вопросы членов Совета Федерации устанавливается по решению палаты, принимаемому большинством голосов членов Совета

Федерации, принявших участие в голосовании, но не менее чем 46 голосами.

Инициатору приглашения должностного лица, а также представителю ответственного комитета (комиссии) предоставляется возможность выступить по существу заданного вопроса (до пяти минут). Дополнительные вопросы каждому из приглашенных должностных лиц в пределах оставшегося времени члены Совета Федерации задают в порядке, установленном Регламентом палаты. Прения по ответам приглашенных должностных лиц на устные вопросы членов Совета Федерации. не открываются. После выступления приглашенного должностного лица, выступлений и вопросов членов Совета Федерации, ответов на них проводятся обсуждение и принятие решения Советом Федерации. Если приглашенное должностное лицо не смогло прибыть на заседание Совета Федерации и члены Совета Федерации не удовлетворены ответом его заместителя, то по решению палаты это должностное лицо может быть приглашено на другое заседание Совета Федерации.

По вопросам, рассмотренным в рамках «правительственного часа», Совет Федерации может принять следующие решения: об обращении к Президенту; об обращении к Правительству; о поручении Счетной палате; о рекомендации Правительству; о рекомендации должностным лицам и возглавляемым ими органам; о подготовке парламентского запроса Совета Федерации; о принятии информации приглашенного должностного лица к сведению. По результатам рассмотрения вопросов в рамках «правительственного часа» палата может дать поручение комитету (комиссии) Совета Федерации подготовить законодательную инициативу Совета Федерации, проведение парламентских слушаний, а также иные поручения в соответствии с вопросами его ведения.

Парламентский запрос

Отдельным видом парламентских процедур в Совете Федерации стало принятие парламентских запросов. Они отличаются от обычных запросов тем, что последние исходят от отдельных парламентариев, в то время как парламентские запросы исходят от самой палаты и оформляются ее решением. Парламентский запрос — это письменное обращение палаты парламента по важному вопросу государственной жизни к определенномудолжностномулицус предложением дать в письменной форме ответ палате в установленный ею срок.

В соответствии со ст. 81 Регламента Совет Федерации вправе направить парламентский запрос Председателю Правительства, членам

466 Глава 28. Внутренняя структура и организация работы паяат ФС

Правительства, Генеральному прокурору, Председателю Центрального банка, Председателю Центральной избирательной комиссии, председателям других избирательных комиссий, председателям комиссий референдума, Председателю Счетной палаты, руководителям федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, Пенсионного фонда, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц. С учетом соответствующего профиля работы должны соблюдаться требования о недопустимости вмешательства в оперативно-розыскную, уголов- но-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность.

Предложение о парламентском запросе Совета Федерации может вноситься на рассмотрение палаты Председателем Совета Федерации, первым заместителем, заместителем Председателя Совета Федерации, комитетом, комиссией Совета Федерации по вопросам их ведения, двумя членами Совета Федерации, представляющими один субъект РФ, или группой членов Совета Федерации численностью не менее пяти человек.

Совет Федерации принимает постановление о парламентском запросе большинством голосов от общего числа членов палаты. На запрос дается устный либо письменный ответ. Устный ответ на парламентский запрос должностное лицо дает на ближайшем заседании Совета Федерации или в установленный палатой срок. Письменный ответ должностное лицо направляет в Совет Федерации не позднее чем через 15 дней со дня получения парламентского запроса, если иной срок не установлен Советом Федерации. Письменный ответ оглашается председательствующим на заседании Совета федерации. Копии письменного ответа направляются всем членам Совета Федерации в течение пяти дней после его получения.

Парламентские слушания

В соответствии с ч. 3 ст. 101 Конституции РФ Совет Федерации по вопросам своего ведения проводит парламентские Слушания, которые можно охарактеризовать как обсуждение членами палаты и приглашенными лицами важных проблем внутренней и внешней политики, законопроектов.

Инициаторами парламентских слушаний могут выступать Председатель Совета Федерации, Совет палаты, комитет, комиссия Совета Федерации по вопросам их ведения или группа членов Совета Феде-

рации численностью не менее 15 человек. Парламентские слушания могут проводиться совместно с комитетами, комиссиями Государственной Думы, парламентами иностранных государств. Совет Федерации может проводить как открытые, так и закрытые парламентские слушания.

Решение о проведении парламентских слушаний принимает Совет палаты. Распоряжение о проведении парламентских слушаний, включающее информацию о теме, времени и месте проведения слушаний, комитете (комиссии) Совета Федерации, ответственном за их подготовку и проведение, издает Председатель Совета Федерации или по его поручению первый заместитель Председателя либо заместитель Председателя. Оно передается в Пресс-службу Совета Федерации не позднее чем за 12 дней до начала парламентских слушаний.

Состав лиц, приглашенных на парламентские слушания, определяется комитетом (комиссией) Совета Федерации, ответственным за подготовку их проведения. Председатель Совета Федерации вправе

. дополнить списоклиц, приглашенных на парламентские слушания. На открытых парламентских слушаниях вправе присутствовать

представители средств массовой информации и общественности. На закрытых парламентских слушаниях обсуждаются вопросы, связанные с государственной или иной охраняемой законом тайной.

Председательствующим на парламентских слушаниях может быть Председатель Совета Федерации, заместитель Председателя, председатель, первый заместитель председателя, заместитель председателя комитета, комиссии Совета Федерации или по поручению комитета, комиссии палаты член комитета (комиссии), ответственного за подготовку и проведение парламентских слушаний. Парламентские слу- ' шания начинаются кратким вступительным словом председательствующего, который информирует о существе обсуждаемого вопроса, его значимости, порядке проведения слушаний, приглашенных лицах. Затем слово предоставляется представителю комитета (комиссии) палаты, ответственного за подготовку и проведение парламентских слушаний, или приглашенному лицу для доклада по обсуждаемому вопросу (до 30 минут), после чего слово для выступления предоставляется членам Совета Федерации, приглашенным лицам, участвующим в парламентских слушаниях.

По итогам парламентских слушаний могут быть приняты рекомендации и иные документы. Указанные документы утверждаются комитетом (комиссией) палаты, ответственным за подготовку проведения парламентских слушаний, либо Советом палаты, либо Советом Федерации.

468 Глава 28. Внутренняя структура и организация работы палат ФС

6.ОбеспечениедеятельностиСоветаФедерации

С самого начала работы обеих палат Федерального Собрания они имеют свои аппараты и периодически принимают акты по их структуре и организации деятельности.

По Регламенту Совета Федерации 2002 г. его Аппарат обеспечивает деятельность палаты и обладает правами юридического лица. Структура Аппарата утверждается Председателем Совета Федерации. . Положение об Аппарате утверждается Советом палаты по представлению Председателя Совета Федерации. Действующее Положение об Аппарате палаты утверждено решением от 13 июня 2002 г.

В соответствии со ст. 97 Регламента основными задачами Аппарата Совета Федерации являются:

а) правовое, информационное, организационное, аналитическое, документационное, финансовое, материально-техническое и хозяйственное обеспечение деятельности Совета Федерации и его органов, членов Совета Федерации;

б) правовое, организационное и документационное обеспечение согласительных процедур, используемых для разрешения возникших разногласий между Советом Федерации и Государственной Думой, Президентом, Правительством; .

в) правовое, организационное, информационно-аналитическое, протокольное и паспортно-визовое обеспечение межпарламентских связей.

В Регламенте определено (ст. 98), что Аппарат Совета Федерации состоит из Секретариата Председателя Совета Федерации, секретариатов заместителей Председателя, аппаратов комитетов и постоянных комиссий, иных структурных подразделений (управлений, отделов).

Аппарат Совета Федерации подотчетен Совету Федерации и его Председателю.

Финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности Аппарата Совета Федерации, размер оплаты труда и условия мате- риально-бытового обеспечения его работников, а также иные расходы на их содержание определяются в пределах расходов, предусмотренных федеральным бюджетом.

Работой Аппарата Совета Федерации руководит Руководитель Аппарата. Это лицо назначается на должность и освобождается от должности Председателем Совета Федерации. Назначение на должность и освобождение от должности Руководителя Аппарата согласовываются Председателем Совета Федерации с Советом палаты и оформляются распоряжениями Председателя Совета Федерации. Руководитель

- § 1. Совет Федерации • . . . 469

Аппарата Совета Федерации несет персональную ответственность за выполнение задач, возложенных на Аппарат.

Аппарат Совета Федерации состоит из Секретариата Председателя Совета Федерации, секретариатов заместителей Председателя, подразделений правового, информационного, аналитического, организационного, документационного и финансово-хозяйственного обеспечения, кадровой службы, аппаратов комитетов Совета Федерации, Комиссии по регламенту и парламентским процедурам, других подразделений.

Конкретно это такие подразделения: Секретариат Председателя Совета Федерации; секретариаты заместителей Председателя; Пресс-служба; Управление .международных связей Аппарата;

Управление кадров и государственной службы Аппарата; Правовое управление Аппарата; Информационно-аналитическое управление Аппарата; Управление по организации работы Совета Федерации и взаимо-

связи с органами государственной власти субъектов РФ (Организационное управление) Аппарата;

Управление делопроизводства Аппарата; Управление делами Аппарата;

аппараты комитетов, Комиссии по регламенту и парламентским процедурам. ,

В соответствии с Положением Аппарат подотчетен Совету Федерации. Деятельность Аппарата направляет и контролирует Председатель Совета Федерации, который при необходимости возлагает на одного из своих заместителей решение вопросов, связанных с деятельностью Аппарата и координацией функционирования его структурных подразделений с комитетами и комиссиями Совета Федерации. Аппарат Совета Федерации является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и своим наименованием.

Руководит работой Аппарата его Руководитель; он назначается на должность и освобождается от должности Председателем Совета Федерации, что оформляется распоряжениями Председателя. Руководитель Аппарата распределяет обязанности между своими заместителями, утверждает положения об управлениях и иных структурных подразделениях Аппарата, а положения об аппаратах комитетов Совета Федерации — совместно с председателями соответствующих комитетов, согласовывает положения о секретариатах заместителей Председателя

470 Глава 28. Внутренняя структура и организация работы палат ФС

Совета Федерации; координирует и контролирует работу структурных подразделений Аппарата, дает им поручения; издает приказы и распоряжения, утверждает положения, инструкции и иные нормативные акты по вопросам, относящимся к его компетенции.

Руководитель Аппарата представляет Председателю палаты предложения об организационной структуре, о штатной численности Аппарата и годовом фонде оплаты труда его работников. Он утверждает штатное расписание Аппарата, представляет Председателю Совета Федерации кандидатуры для назначения на должности руководителей структурных подразделений Аппарата, заключает и расторгает трудовые договоры (контракты) с работниками Аппарата, производит по представлению членов Совета Федерации прием на работу и увольнение с работы помощников членов Совета Федерации по работе в Совете Федерации.

Руководитель обеспечивает проведение аттестации в Аппарате, присваивает государственным служащим Аппарата квалификационные разряды за исключением тех, которые присваивает Президент. Руководитель имеет право поощрения и дисциплинарного наказания работников Аппарата, их представления к награждению государственными наградами и присвоению им почетных званий. Он также распоряжается финансовыми средствами в соответствии со сметой расходов по обеспечению деятельности Совета Федерации.

Наконец, он представляет Аппарат в Администрации Президента, Аппарате Государственной Думы, Аппарате Правительства, федеральных органах исполнительной власти, а также в аппаратах органов судебной власти Российской Федерации, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, представительных органов власти иностранных государств и межпарламентских организаций.

Как видно из сказанного, Руководитель Аппарата Совета Федерации обладает достаточно ощутимыми возможностями.

Секретариаты Председателя Совета Федерации, заместителей Председателя подчиняются соответствующему руководителю палаты и обеспечивают его деятельность. Руководитель и заместитель руководителя Секретариата Председателя Совета Федерации, помощники и советники Председателя назначаются на должность Председателем Совета Федерации на срок его полномочий и освобождаются от должности Председателем по истечении этого срока. Руководители и заместители руководителей секретариатов заместителей Председателя Совета Федерации, помощники и советники заместителей назначаются на должность Председателем по представлению соответст-

вующего заместителя на срок его полномочий и освобождаются от должности Председателем Совета Федерации по истечении этого срока, Положение о Секретариате Председателя Совета Федерации утверждается Председателем. Положения о секретариатах заместителей утверждаются соответствующими заместителями по согласованию с Руководителем Аппарата Совета Федерации.

Структурные подразделения Аппарата Совета Федерации по своим направлениям обеспечивают деятельность Совета Федерации, его органов, членов. Руководители управлений и иных структурных подразделений Аппарата и их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Председателем Совета Федерации по представлению Руководителя Аппарата Совета Федерации. Положения об управлениях и иных структурных подразделениях утверждаются Руководителем Аппарата.

Аппарат комитета (комиссии) Совета Федерации осуществляет оперативное организационное и документационное обеспечение деятельности соответствующего комитета (комиссии) Совета Федерации, парламентских слушаний, проводимых комитетом (комиссией), участвует в подготовке проектов решений комитета (комиссии), ведетделопроизводство в комитете (комиссии), рассылает членам комитета (комиссии) Необходимые материалы, справки. Руководитель аппарата комитета (комиссии) назначается на должность и освобождается от должности Руководителем Аппарата Совета Федерации по согласованию с председателем комитета (комиссии). Положения об аппаратах комитетов (комиссии) утверждаются председателем соответствующего комитета по согласованию с Руководителем Аппарата Совета Федерации.

Обеспечение деятельности временных комиссий Совета Федерации осуществляется структурными подразделениями Аппарата.

Финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности Аппарата Совета Федерации, размер оплаты труда и условия мате- риально-бытового обеспечения его работников, а также иные расходы на их содержание определяются в пределах расходов, предусмотренных федеральным бюджетом. Работники Аппарата Совета Федерации по условиям оплаты труда, социально-бытового, материального и иного обеспечения, медицинского обслуживания приравниваются к соответствующим категориям работников Аппарата Правительства РФ.

На лиц, замещающих государственные должности федеральной государственной службы в Аппарате Совета Федерации, распространяются все требования, названные в Федеральном законе 2004 г. о го-

472 Глава 28. Внутренняя структура и организация работы палат ФС

сударственной гражданской службе, в том числе: должности замещаются российскими гражданами; государственные служащие руководи ствуются в своей деятельности принципом внепартийности государственной службы; в Аппарате Совета Федерации не могут образовываться структуры политических партий, движений, иных общественных и религиозных объединений, за исключением профессиональных союзов.

§2. Государственная Дума

1.Регламент Государственной Думы

Как отмечалось ранее, действующий Регламент Государственной Думы был принят постановлением от 22 января 1998 г. Государственной Думы. В него постоянно вносятся изменения и дополнения. Структура Регламента Государственной Думы такова:

Общиеположения.

Раздел 1. Внутреннее устройство и органы Государственной Думы. Глава 1. Председатель Государственной Думы. Первые заместители Председателя Государственной Думы. Заместители Председателя Государственной Думы. Глава 2. Совет Государственной Думы. Глава 3. Депутатские объединения. Глава 4. Комитеты и комиссии Государственной Думы.

Раздел П. Общий порядок работы Государственной Думы. Глава 5. Начало работы Государственной Думы. Порядок проведения заседаний Государственной Думы. Глава 6. Парламентские слушания. Глава 7. Мероприятия в Государственной Думе. Глава 8. Работа депутатов с избирателями. Глава 9. Обеспечение деятельности Государственной Думы. Глава 10. Порядок голосования и принятия решений. Глава 11. Контроль за использованием электронной системы.

Раздел III. Законодательная процедура. Глава 12. Порядок внесения законопроектов в Государственную Думу и их предварительное рассмотрение. Глава 13. Порядок рассмотрения законопроектов Государственной Думой. Глава 14. Повторное рассмотрение федеральных законов, отклоненных Советом Федерации. Глава 15. Повторное рассмотрение федеральных законов, отклоненных Президентом Российской Федерации. Глава 16. Рассмотрение предложений о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации.

Раздел IV. Порядок рассмотрения Государственной Думой вопросов, отнесенных к ее ведению. Глава 17. Дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации. Глава 18. Рассмотрение вопросов, связанных

с доверием Правительству Российской Федерации. Глава 19. Назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Глава 20. Назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты Российской Федерации и половины состава ее аудиторов. Глава 20.1. Порядок рассмотрения вопросов, связанных с взаимоотношениями Государственной Думы и Счетной палаты Российской Федерации. Глава 21. Порядок рассмотрения вопросов, связанных с взаимоотношениями Государственной Думы и Центрального банка Российской Федерации (Банка России). Глава 22. Порядок выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента РФ. Глава 23. Объявление амнистии. Глава 24. Порядок назначения на должность членов Центральной избирательной комиссии РФ. Глава 24.1. Порядок рассмотрения вопроса о лишении депутата Государственной Думы неприкосновенности.

Раздел V. Внешнеполитические вопросы и международное сотрудничество. Глава 25. Порядок рассмотрения внешнеполитических вопросов. Глава 26. Ратификация, прекращение и приостановление действия международных договоров Российской Федерации, согласие на обязательность которых для Российской Федерации выражено в форме федерального закона. Глава 27. Международные связи Государственной Думы. Глава 28. Порядок консультаций с комитетами Государственной Думы при назначении и отзыве дипломатических представителей.

Раздел VI. Обращения в Конституционный Суд Российской Федерации.

Раздел VII. Заключительные положения.

2. Председатель Государственной Думы и его заместители

Избрание

Государственную Думу возглавляет ее Председатель. Для избрания на этот пост он должен получить больше половины голосов (т.е. 226) депутатов Думы.

Фигура Председателя Государственной Думы в значительной мере предопределяется фракцией, имеющей большее количество депутатских мандатов в палате парламента в сопоставлении с иными фракциями и депутатскими группами. Но в Государственной Думе первого (1993—1995 гг.), второго (1995—1999 гг.) и третьего (1999—2003 гг.) созывов ни одна фракция не имела более половины числа депутатов палаты, и поэтому избрание Председателя зависело от поддержки кан-

474 Глава 28. Внутренняя структура и организация работы палат ФС

дидатуры другими фракциями, депутатскими группами и независимыми депутатами, в немалой степенью определялось личными данными кандидата.

Первый Председатель Государственной Думы И,П. Рыбкин был выдвинут фракцией Аграрной партии и победил в сложной борьбе по итогам двух туров голосования. Председатель Государственной Думы второго созыва Г.Н. Селезнев избирался депутатом по списку КПРФ, а свой пост получил в трудной борьбе с рядом соперников, причем первое голосование в два тура закончилось безрезультатно, и лишь вторичное голосование (после нового выдвижения кандидатур) принесло победу. На третий созыв ГН. Селезнев остался на посту и также в борьбе с другими кандидатами, хотя на этот раз накопленный опыт и авторитет сработали ему на пользу. И лишь Председатель Государственной Думы четвертого созыва Б.В. Грызлов практически вне конкуренции получил свой пост в силу лидерства в партии «Единая Россия», фракция которой в Государственной Думе насчитывает 306 депутатов.

Начиная работу в новом созыве, Государственная Дума определяет, сколько иметь заместителей Председателя палаты. В прежних созывах вводился пост одного первого заместителя Государственной Думы. Довольно быстро сложился обычай, что эту должность занимает представитель второй по величине фракции в Государственной Думе. Заместителями Председателя становились представители каждой фракции и депутатской группы в Государственной Думе.

Одержав победу на выборах 2003 г. и получив огромное преимущество в Государственной Думе, депутаты от партии «Единая Россия» существенно изменили состав думского руководства. Были введены две должности первых заместителей Председателя палаты, девять его заместителей. Трое из них представляют фракции соответственно КПРФ, ЛДПР и «Родину», а шесть — от фракции «Единая Россия». Это означает, что вопрос о том, кого включать в руководящий состав палаты, в больше мере не правовой, а вопрос политической целесообразности.

Председатель Государственной Думы, первые заместители и заместители Председателя избираются из числа депутатов' Государственной Думы тайным голосованием с использованием бюллетеней. Государственная Дума может принять решение о проведении открытого голосования.

Кандидатов на должность Председателя Государственной Думы вправе выдвигать депутатские объединения и депутаты Государственной Думы. В ходе обсуждения, которое проводится по всем кандида-

там, давшим согласие баллотироваться на должность Председателя, кандидаты выступают на заседании палаты и отвечают на вопросы депутатов. Представители каждого депутатского объединения и депутаты Государственной Думы, выдвинувшие своего кандидата, имеют право высказаться «за» или «против» кандидата, после чего обсуждение прекращается.

В списокдля голосования вносятся все кандидаты, выдвинутые на должность Председателя Государственной Думы, за исключением лиц, взявших самоотвод, он принимается без голосования. Депутат считается избранным Председателем Государственной Думы, если за него, как было сказано ранее, проголосовало более половины от общего числа депутатов Государственной Думы.

В прежних составах Думы ее Председатель считался как бы стоящим вне фракций.

Однако сразу же после выборов 2003 г. по инициативе «Единой России» в Регламент были внесены изменения. В случае, если на должность Председателя Государственной Думы избран депутат Государственной Думы, являющийся руководителем депутатского объединения, он вправе совмещать пребывание на указанной должности и руководство депутатским объединением (ч. 2 ст. 9). Принципиально был изменен состав Совета Думы — ранее в него входили Председатель палаты и руководители фракций, а заместители участвовали в заседаниях с совещательным голосом; теперь же Совет Думы состоит из Председателя, первых заместителей и заместителей Председателя Думы.

В случае, если на должность Председателя Государственной Думы было выдвинуто более двух кандидатов и ни один из них не набрал требуемого для избрания числа голосов, проводится второй тур голосования по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов. При этом каждый депутат Государственной Думы может голосовать только за одного кандидата. Избранным на должность Председателя Государственной Думы по итогам второго тура голосования считается кандидат, за которого проголосовало более половины от общего числа депутатов Государственной Думы. Если во втором туре голосования ни один из двух кандидатов не набрал требуемого для избрания числа голосов депутатов, Государственная Дума проводит повторные выборы Председателя либо принимает решение о выборах первых заместителей и заместителей Председателя. После избрания по крайней мере одного заместителя Дума вправе вернуться к выборам Председателя начиная с выдвижения кандидатур. Повторные выборы Председателя Государственной Думы проводятся по тем же правилам, но кандидаты выдвигаются заново, при-этом допускается выдвижение кандидатов, которые выдвигались ранее.

476 Глава 28. Внутренняя структура и организация работы палат ФС

V

Если кандидат получил необходимое число голосов, решение об избрании Председателя Государственной Думы оформляется постановлением Государственной Думы без дополнительного голосования по этому документу.

Решение об освобождении Председателя Государственной Думы, первых заместителей и заместителей Председателя от должности принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Приступая к избранию заместителей палаты, Государственная. Дума принимает решение об их числе. Как уже говорилось, действующая Дума решила иметь двух первых заместителей и девять заместителей Председателя1. Кандидатов на должности заместителей Председателя Государственной Думы могут выдвигать депутатские объединения, депутаты Государственной Думы. Кандидаты, не заявившие самоотвод, включаются в список для тайного голосования. Кандидатам, включенным в список для голосования, предоставляется слово на заседании палаты для выступления и ответов на вопросы депутатов. Кандидатуры, выдвинутые на должности заместителей Председателя, могут быть предварительно рассмотрены депутатскими объединениями и Советом Государственной Думы в целях утверждения списка кандидатов. В этом случае Государственная Дума может провести открытое голосование по списку в целом.

Избранными на должности заместителей Председателя Государственной Думы считаются кандидаты, за которых проголосовало большинство от общего числа депутатов. В случае голосования по списку в целом избранными являются все кандидаты, включенные в список, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов. В случае, если на должность заместителя Председателя Государственной Думы избран депутат Государственной Думы, являющийся руководителем депутатского объединения, он вправе совмещать пребывание на указанной должности и руководство депутатским объединением.

Решение об избрании первых заместителей Председателя Государственной Думы, заместителей Председателя оформляется постановлением палаты без дополнительного голосования по данному документу.

1 После выборов 2003 г. у Председателя палаты долгое время был лишь один первый заместитель (от фракции «Единая Россия»). 21 сентября 2005 г. Дума избрала от той же фракции другого первого заместителя (из числа обычных заместителей) и нового заместителя Председателя. Тем же днем Дума прекратила полномочия депутата (и заместителя Председателя от данной фракции), ставшего губернатором Калининградской области.

Полномочия Председателя Государственной Думы

В принципе у Председателя Государственной Думы такие же направления деятельности, какие мы выделяли ранее по отношению к Председателю Совета Федерации, т.е. организация работы палаты, обеспечениезаконодательногопроцесса,представительствоГосударственной Думы и руководство Аппаратом палаты.

Председатель Государственной Думы ведет заседания палаты; ведает вопросами ее внутреннего распорядка в соответствии с Конституцией РФ и полномочиями, предоставленными ему Регламентом палаты; организует работу Совета Думы.

Ряд полномочий Председателя связан с законодательным процессом. Он направляет поступивший в Государственную Думу законопроект и материалы к нему в депутатские объединения для сведения и в комитет Думы в соответствии с вопросами его ведения; направляет в Совет Федерации для рассмотрения одобренные Государственной Думой законы Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы; направляет Президенту РФ федеральные законы, принятые Государственной Думой в соответствии с ч. 5 ст. 105 Конституции РФ (т.е. при принятии закона в редакции, не одобренной Советом Федерации).

Согласно Регламенту Председатель вправе по собственному усмотрению включать в проект порядка работы Думы ряд вопросов: о выборах на вакантную должность заместителя Председателя Государственной Думы; о замещении вакантных мест в комитетах и комиссиях Палаты.

Председатель Государственной Думы или по его поручению один из заместителей представляет Государственной Думе доклады о деятельности палаты за истекшую сессию и о проекте примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на очередную сессию. По указанным докладам Государственная Дума может принимать постановления.

Председатель представляет палату во взаимоотношениях с Президентом, Советом Федерации, Правительством, субъектами, Конституционным Судом, Верховным Судом, Высшим Арбитражным Судом, Генеральным прокурором, Центральной избирательной комиссией, Центральным банком, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, со Счетной палатой, с общественными объединениями, другими организациями и должностными лицами, а также с парламентами иностранных государств, высшими должностными лицами иностранных государств и международными организациями.

478 Глава 28. Внутренняя структура и организация работы палат ФС

Председатель участвует в согласительных процедурах, используемых Президентом РФ в соответствии с ч. 1 ст. 85 Конституции РФ для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ.

Председатель подписывает постановления Государственной Думы. Он издает распоряжения и дает поручения по вопросам, отнесенным к его компетенции. Государственная Дума вправе отменить любое распоряжение, поручение Председателя.

На Председателя возложено общее руководство деятельностью Аппарата Государственной Думы. Он назначает на должность и освобождает от должности Руководителя Аппарата с согласия Совета Государственной Думы и по представлению Комитета по Регламенту и организации работы Государственной Думы, назначает на должность и освобождает от должности первого заместителя и заместителей Руководителя Аппарата по представлению Руководителя Аппарата.

Заместители Председателя Государственной Думы замещают Председателя в его отсутствие. По поручению Председателя они ведут заседания палаты, координируют деятельность комитетов и комиссий Думы, решают другие вопросы внутреннего распорядка деятельности палаты в соответствии с Регламентом палаты и распределением обязанностей между заместителями.

Распоряжение о распределении обязанностей между заместителями издается Председателем Государственной Думы по согласованию с Советом Думы. В пределах своих должностных обязанностей заместители Председателя вправе давать поручения структурным подразделениям Аппарата Думы.

Деятельность Председателя Государственной Думы обеспечивается Секретариатом Председателя, а деятельность заместителей Председателя — их секретариатами.

3. Совет Государственной Думы

Совет Государственной Думы — это ее внутренний организацион- но-руководящий орган. Он создается для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты. Как уже указывалось, членами Совета Государственной Думы с правом решающего голоса являются Председатель Государственной Думы, первые заместители и заместители Председателя. В работе Совета Государственной Думы могут принимать участие с правом совещательного голоса председатели комитетов Государственной Думы

или по их поручению представители комитетов. Как видим, руководители депутатских объединений не обозначены даже как участники заседаний Совета Думы с правом совещательного голоса. Это означает, что интересы фракций и депутатских групп представляют заместители Председателя палаты, к тому же Регламент дал им право быть одновременно и руководителями депутатских объединений.

Заседание Совета Государственной Думы ведет ее Председатель. Он вправе поручить вести заседание одному из своих заместителей. Заседание правомочно, если на нем присутствует более половины от общего числа членов Совета. Решение Совета Думы принимается большинством голосов от общего числа членов Совета, присутствующих на заседании. Если голоса разделились поровну, принятым считается решение, за которое проголосовал Председатель Государственной Думы или его заместитель, который, ведет заседание Совета.

В заседаниях Совета Государственной Думы вправе участвовать полномочные представители Президента и Правительства в Государственной Думе; представители субъектов права законодательной инициативы, если на заседании Совета Думы рассматривается вопрос о законопроектах, внесенных данными субъектами права законодательной инициативы. Депутат Государственной Думы также вправе присутствовать на заседании Совета и вносить предложения по проекту порядка работы палаты.

Совет Государственной Думы:

формирует проект примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию;

принимает решение о включении законопроекта в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию;

формирует проект календаря рассмотрения Государственной Думой вопросов на очередной месяц с указанием тематических блоков (государственное строительство и конституционные права граждан; экономическая политика; социальная политика; бюджетное, налоговое, финансовое законодательство; оборона и безопасность; ратификация международных договоров Российской Федерации) только для законопроектов, рассматриваемых в первом чтении;

формирует проект порядка работы Государственной Думы на очередное заседание;

созывает по предложению Президента, по требованию депутатского объединения, поддержанному не менее чем одной пятой голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, или по предло-

седании Совета, которая подготавливается Секретариатом Совета Государственной Думы. Совет направляет свои решения, документы, материалы и иную информацию депутатам Государственной Думы, в депутатские объединения и комитеты Государственной Думы.

4. Депутатские объединения

Депутатскими объединениями в Государственной Думе до последнего времени являлись фракции и депутатские группы. Фракции — объединения депутатов, прошедших в Думу по спискам политических партий. Депутатскими группами считались объединения депутатов, избранных в Думу в качестве независимых депутатов.

Это как бы общий подход. В практике Думы были случаи вхождения во фракции депутатов, являющихся членами других партий, а также независимых депутатов. Бывало и так, когда в депутатские группы записывались депутаты, не желающие войти в свою (по партийной принадлежности) фракцию или покинувшие ее по тем или иным мотивам. Поскольку депутатские объединения имели определенные преимущества при формировании Совета Думы, комитетов Думы, а также при обсуждении вопросов, в предшествующих созывах создавались депутатские группы, примыкавшие к тем или иным фракциям, а партии делегировали своих депутатов в такие группы в количестве, необходимом для ее образования — тогда в депутатской группе должно было состоять минимально 35 депутатов. Победившая в Думе четвертого созыва партия «Единая Россия» не испытывала желания видеть в палате другие, помимо фракций, депутатские объединения. Поэтому в ч. 4 ст. 16 Регламента в редакции 29 декабря 2003 г. было записано: «Депутаты Государственной Думы, не вошедшие во фракции, вправе образовывать депутатские группы. Регистрации подлежат депутатские группы численностью не менее 55 депутатов Государственной Думы». И в Государственной Думе не стало депутатских групп.

Поскольку все депутаты Государственной Думы будут избираться по спискам политических партий, формой их объединения остаются только фракции. Более того, депутат, вышедший из фракции, рискует утратить свой мандат.

Фракции имеют определенные права и организационные возможности, в частности, они вправе выдвигать и отстаивать свои кандидатуры на пост Председателя и заместителей Председателя Государственной Думы, участвуют в формировании состава комитетов и комиссий Думы, могут наряду с комитетами и комиссиями Думы вно-