Глава 1. Таможенное дело и таможенная политика России: история и современность

1.1. История таможенного дела и таможенной политики России

История не сохранила для нас документальных свидетельств о времени возникновения таможенного обложения на территории России. В договоре Олега с Византией таможенные обычаи и льготы упоминаются как издавна бытовавшие в жизни явления. В V-IV вв. до нашей эры в городах Причерноморья существовали таможенные порядки, знали о них и в Скифском государстве, торговавшем и воевавшем с Ольвией, Херсонесом и другими городами.

Издавна у русских как норма обычного права существовало правило взимать мыт, или мыто, - сбор за провоз товаров через заставы. Было мыто «сухое» – при провозе товаров по суше и мыто «водяное» – при провозе по воде. Именно к этим понятиям восходят сохранившиеся в славянских языках слова «мытник» или «мытчик» – сборщик пошлин, «мытница» или «митница» – место сбора мыта.

В ХII – начале ХIII в. государство фактически распалось на отдельные земли, а их владельцы – феодалы на своих территориях стали изобретать собственные системы таможенных пошлин, подчиненные целям личного обогащения. В это время применялись пошлины, которые обычно назывались проезжими или торговыми.

К проезжим пошлинам относился в первую очередь уже упомянутый мыт – основная пошлина за провоз товара: от 1 до 3 денег (т.е. 0,5 – 1,5 копейки с воза). В зависимости от величины воза в саженях возникла разновидность мыта – посаженное. Если купец объезжал мытную заставу для того, чтобы уклониться от уплаты пошлины, взимался двойной штраф с воза – промыт, а с купца как с личности – дополнительный штраф – заповедь. С находившегося на возу, ладье, дощанике человека взималась головщина – от 0,5 до 6 денег в разной местности с людей, сопровождавших товар, иногда собирались костки – по 1 деньге с души. При возвращении купца с его людьми после распродажи товара с них кое-где взималась разновидность головщины – задние колачи – по 0,5 деньги с человека. Мостовщина и перевоз взимались при проезде по мосту или за пользование перевозом, но уже не мытниками, а мостовщиками и перевозчиками, под предлогом улучшения мостов и перевозов: с пешехода – по 0,5 деньги, с конного – по 1 деньге, с телеги с лошадью – от 2 до 4 денег, а на обратном пути – по 2 деньги.

Торговые пошлины были более разнообразны. Замыт взыскивался не с воза, а с цены товара – с рубля стоимости товара по 1 деньге – и давал право торговать этим товаром. Явка – сбор с торговца по 1-3 деньги за предъявление товара на заставе. Амбарное – за наем амбара под товар на гостином дворе (по 1 – 4 деньги за неделю). Гостиное - за наем торгового места на гостином дворе. Взимались также другие пошлины и сборы.

С развитием крупного землевладения, внешней торговли и городских ремесел русские города устанавливали связи с западными соседями. Так, сначала Новгород, а затем Псков и Смоленск вступили в Ганзейский торговый союз, что позволило купцам этих городов получить ряд существенных льгот в торговле с государствами северной Европы.

Завоевание русских земель татаро-монгольскими племенами привело к появлению в русском языке слова «тамга», означавшее у тюрских народов знак, клеймо, тавро, которое проставлялось на имуществе, принадлежавшем роду. Получение ханских ярлыков сопровождалось сбором, который стал называться у русских тамгой. Вскоре так стали называться пошлины, взимавшиеся при торговле на рынках и ярмарках. От слова «тамга» был образован глагол «тамжить», т.е. облагать товар пошлиной, а место, где товар тамжили, стало называться таможней. Служилый человек, в прошлом называвшийся мытником, стал называться таможником или таможенником. В обиход вошли словосочетания «таможенный голова» (старший таможенник), «таможенная грамота» (разрешение лицу, общине или монастырю организовывать в своих владениях торговлю и брать с привозимого товара пошлину). Внутренние таможенные пошлины взыскивались со всех приводимых на продажу товаров. Это правило не распространялось на необходимые владельцу предметы потребления. В некоторых случаях особыми жалованными грамотами освобождались от уплаты пошлин лица духовного звания, монастыри, жители новых городов и отдельных местностей, а также люди, оказавшие услуги государству или княжеству.

Иван III, Василий III, а затем Иван IV пытались в фискальных целях упорядочить таможенные сборы, пошлины с иностранцев. Однако таможенное обложение оставалось чрезвычайно высоким. Так, по Новгородской таможенной грамоте 1571 г. с местных горожан брали пошлину в размере 0,75% от стоимости товара, с жителей пригородов Новгорода – 2%, с торговцев из других областей – 4%, с иноземцев – 7%.

Иван IV, реорганизовав местный аппарат, заменил систему кормлений земским самоуправлением и освободил от дорожных пошлин земских представителей при их поездках в Москву с денежным оброком. Таможенные служащие участвовали как свидетели в сделках феодалов по закабалению крестьянства в деревне. При покупке холопов составлялись грамоты и взыскивались пошлины.

В судебнике 1550 г. предусматривались таможенные сборы за клеймение лошадей, поскольку коневодство в условиях феодального государства было важнейшей отраслью хозяйства.

В соответствии с Указом 1569 г. царя Федора Иоанновича и Бориса Годунова все частные мыты были переданы в ведение голов и целовальников, которые были обязаны давать половину мытных денег владельцам мытов, а вторую половину передавать в казну.

В Уложении 1649 г. – своде феодального права России четко просматривается доминанта торгово-транспортных и финансовых интересов, главным образом, феодалов: «С дворян и детей боярских, с иноземцев и со всяких служилых людей решено, так же как с государственных гонцов, нигде мыта, перевозу и мостовщины не брать"». Купцам такую привилегию не дали.

Следующий шаг таможенного реформирования – Торговый устав 1653 г. Многочисленные российские таможенные пошлины были заменены единой рублевой пошлиной в размере 5% с каждого рубля цены товара, с соли – 10% от цены, с рыбы и пушнины – особые пошлины. Иностранные купцы были обязаны платить пошлины: 6% с цены товара во внутренних таможнях и 2% проезжих пошлин в пограничных таможнях при вывозе русских товаров.

Сохранялись сборы на гостиных дворах и при перевозах через большие реки. На основе Торгового устава в апреле 1654 г. была составлена уставная грамота, запрещавшая взимать проезжие пошлины во владениях светских и духовных феодалов.

Идеи монетаризма, которые были заложены еще Иваном Грозным, запретившим ввозить в Россию предметы роскоши (с целью экономии средств оплаты) и вывозить драгоценные металлы и изделия из них, были закреплены в Новоторговом уставе 1667 г. Пошлины стали взиматься монетами, золотом и ефимками. Царское правительство вынуждено было проводить протекционистскую политику в отношении торговли отечественными товарами. Новоторговый устав 1667 г. ужесточил порядок ввоза иностранных товаров, пошлина на них увеличилась в четыре раза. Иностранцы могли торговать только в приграничных городах: Архангельске, Новгороде, Пскове – с целью развития инициативы русских оптовиков – скупщиков. Иностранцам под угрозой конфискации товара запрещалось вести розничную торговлю и обмен друг с другом, минуя таможню. В исключительных случаях при наличии специальной жалованной грамоты о торгах иностранным купцам разрешалось проезжать с товарами к Москве.

Довольно детально была разработана процедура таможенного оформления. Ее осуществлял вместе со своими помощниками (целовальниками) выборный из верхушки купечества представитель правительства – таможенный голова, который был вправе чинить «всякую полную расправу в торговых делах» (ст.2 Устава).

Ужесточение режима ввоза иностранных товаров способствовало расцвету контрабанды, носившей до этого случайных характер. Жестоко избивались и всенародно срамились контрабандисты табака.

За коричество – контрабандный ввоз спиртных напитков – не только били кнутом, но и отсекали руки и ноги.

Можно говорить о создании к концу ХУП в. в России довольно разветвленной и централизованной таможенной службы. Сбор таможенных и кабацких доходов к 1680 г. был сосредоточен в Приказе Большой казны. К этому времени в Москве существовали также Большая таможня, Посольская новая таможня (оформляла товары иноземцев), Мытная изба (предъявлялись к обложению пошлиной скот, сено и др.), Конюшенный приказ (надзирал за торговлей лошадьми), Померная изба (оформляла сделки на зерно, овощи и другие товары), а также таможенные избы в уездах. В них бесплатно в качестве выборных таможенных голов служили первостатейные купцы, за превышение сумм сборов они получали награду, за снижение поступлений с них взыскивали ущерб. Помимо целовальников купцам помогали дьяки и подъячие, которые работали по найму и записывали в таможенные книги данные о товарах, хозяине, суммах сборов.

В царствование Петра I одним из первых таможенных мероприятий был Указ 1699 г. о взимании в Архангельске пошлин с привозимых напитков.

Железо, парусина, шелковые ткани, позумент, ленты, иглы, скипидар, воск, сухие кожи, пергамент облагались пошлиной в размере 75% с цены; полотно, бархат, золоченое и прядильное серебро – 50%, шерстяные ткани, железное оружие – 25% с цены.

На товары, не производимые в стране, была умеренная пошлина – от 10 до 4%; на хирургические инструменты, очки пошлина не начислялась. Вывозимые из России товары облагались 3% пошлиной, кроме промышленного сырья и полуфабрикатов, необходимых для российских фабрик (например, пряжа шерстяная и льняная), по ним применялась по сути дела запретительная пошлина.

Управление таможенными сборами с 1718 г. начала осуществлять учрежденная Петром I Коммерц-коллегия, которая была самостоятельным управленческим ведомством. Избиравшиеся по-прежнему из купечества управляющие таможнями (они назывались таможенными бурмистрами, а с 1720 г. – оберцольнерами) получали годовое денежное содержание как служащие. Отмененная в 1681 г. система откупов была в 1712 г. введена вновь на сухопутной границе и еще раз подтверждена в 1721 г. Запрещенный к провозу через границу товар разрешалось конфисковывать в пользу откупщиков.

Преемники Петра I стремились продолжить политику поощрения вывоза российских товаров и увеличивать доходы казны взиманием таможенных пошлин и борьбой с контрабандой.

В 1731 г. был принят морской пошлинный устав, определивший порядок захода иностранных торговых судов в российские порты. Указ 1746 г. установил, что ширина зоны территориальных вод России равняется дальности пушечного выстрела.

В середине ХVIII в. в России взимались 17 различных таможенных сборов.

Указом 1753 г. с января 1754 г. отменялись рублевая пошлина и все 17 таможенных сборов с внутренней торговли. Это была радикальная мера. Чтобы компенсировать доходы казны, были увеличены в среднем на 13% пошлины с операций российских и иностранных купцов в портовых и пограничных таможнях. Таким образом, внутренние таможенные границы были ликвидированы, и таможенные операции выносились на линию государственной границы. Сократившаяся после 1731 г. в связи с понижением пошлин контрабанда вновь стала расширяться. В 1754 г. была учреждена пограничная стража как особый корпус войск, охранявшая границу на Украине и в Лифляндии, а позднее в дополнениt к ней – казачья и таможенная стража, состоявшая из таможенных объездчиков.

Таможенным тарифом 1766 г. большинство привозимых товаров облагалось невысокими пошлинами (от 12 до 30%), а тариф 1782 г. вообще освободил большинство из них от пошлин, установив для оставшихся товаров сбор в размере 10% их стоимости.

В связи с началом Французской буржуазной революции Россия договаривается с Англией, Австрией и Пруссией не вывозить во Францию хлеб и сырье и не ввозить французскую мануфактуру. Затем Манифестом 1793 г. Екатерина II запретила вывоз во Францию вообще каких бы то ни было российских товаров и ввоз из Франции всяких товаров. В 1797 г. Павел I разрешил ввоз в Россию некоторых товаров, а в 1800 г. в целях развития отечественного производства был вновь подтвержден запрет ввоза в Россию шелковых и бумажных тканей, стекла, фарфора, фаянса.

Присоединение России к континентальной блокаде Англии (1807 г.) не одобрялось русскими помещиками и купцами, которые не могли экспортировать в Англию хлеб и другие сельхозпродукты и получать оттуда дешевые товары. Идя им навстречу, правительство в декабре 1810 г. разрешило вход в русские порты судов с английским товаром. В то же время в 1811 г. был утвержден таможенный тариф, облагавший французские товары высокой пошлиной.

В 1819 г. кроме тарифа был принят также таможенный Устав, в котором охрана государственной границы возлагалась на таможенную, а затем пограничную стражу министерства финансов.

Таможенный Устав 1819 г. уточнил понятие контрабанды в России, понимая под ней не только провоз или пронос товаров через границу мимо таможни, но и неуказание товаров владельцами в поданных в таможню объявлениях и грузовых документах.

Систему таможенных учреждений середины Х1Х в. можно представить по Таможенному уставу 1857 г. Таможни и таможенные заставы учреждались по внешней сухопутной и морской границе империи и царства Польского, а на северо-западе – по границе России с Финляндией. В зависимости от объема операций таможни делились на крупнейшие – первого класса (Архангельская, Санкт-петербургская, Московская и др.), средние – второго класса (Евпаторийская и др.), малые – третьего класса (Николаевская, Мариупольская и др.). Некоторые таможни имели передовые филиалы. Например: в Санкт-Петербуре форпостом была Кронштадтская таможня. В некоторых таможнях имелись передовые посты, называвшиеся заставами.

Кроме таможен и застав создавались переходные таможенные пункты. Таможни одного региона группировались в таможенные округа: Санкт-Петербургский, Ревельский, Рижский, Либавский, Одесский и др. В дополнение к линии таможен и застав «для отвращения» тайного провоза товаров учреждалась пограничная стража.

В 1857 г. к ввозу в Россию запрещались и задерживались при их обнаружении: российские кредитные билеты и монеты, иностранные игральные карты, тайно провозимые книги, порох, табак, крепкие спиртные напитки.

По таможенному тарифу 1891 г. не облагались пошлинами товары, которые вообще не ввозились в Россию: хлеб, дом, скот, дрова, мел, камень и др. Все остальное подлежало оплате пошлинами: на бумажные ткани пошлина увеличилась в 2 раза, на керосин – в 3 раза, на рельсы – в 4,5 раза, а на чугун – в 10 раз.

Увеличение размеров таможенных пошлин на ввозимые товары не раз в истории вызывало рост контрабанды. По этому вслед за тарифом 1891 г. был издан Таможенный устав 1892 г., развивший законодательство о контрабанде. Новым в Уставе 1892 г. было то, что взыскания за его нарушение стали едиными для европейской и азиатской торговли; это свидетельствовало о выравнивании условий торговли в европейской России и Сибири. Устав 1892 г. упорядочил таможенную охрану на море и в прибрежных водах.

В начале ХХ в. в системе российских государственных доходов таможенные сборы играли крупную роль, занимая второе место после доходов от торговли крепкими спиртными напитками. Таможенные доходы составляли 14,5% активов царского бюджета, а в абсолютных цифрах – более 20 млн.руб. в год.

Таможенный устав 1904 г. установил новую структуру таможенных органов. Теперь таможенная система России состояла из Департамента таможенных сборов, окружных и участковых таможенных управлений, таможен, застав, постов и пунктов. Каждая таможня и таможенная застава находилась под гласным надзором управляющего и состояла из таможенных и канцелярских чиновников, а также вольнонаемных досмотрщиков и служителей. Новым в Таможенном уставе 1904 г. был раздел «О привозе товаров по железным дорогам», отражавший быстрое строительство железных дорог в России и, как следствие, адаптацию таможенных операций к этому виду транспорта. Несмотря на то, что в начале ХХ в. в России были самые высокие пошлины, экспорт русских товаров (в основном хлеба и сырья) в 1900 – 1913 г. увеличился на 21,2%.

В первые месяцы Советской власти, а затем и в период военного коммунизма (1918 – 1921 гг.) таможенным пошлинам отводилась весьма скромная роль. Объяснялось это тем, что НКВТ в эти годы не продавал, а распределял товары. Почти полное отсутствие стоимостного механизма обмена внутри страны, нерегулярность внешнеторгового оборота и его незначительность серьезно затрудняли использование таможенного тарифа как инструмента торговли Советской России с другими государствами. С переходом к нэпу, с расширением внешней торговли, предоставлением права самостоятельного выхода на мировой рынок хозяйственным и государственным организациям возникла необходимость восстановить таможенно-тарифное дело.

Возвращение в 1922 г. к тарифным методам регулирования внешнеторговых операций повысило роль таможенной службы в государственном управлении, практически «реанимировало» таможенные органы.

9 марта 1922 г. ВЦИК и СНК РСФСР утвердили первый таможенный тариф по европейской привозной торговле, а 13 июня 1922 г. – первый советский тариф по вывозной торговле.

Декретом СНК РСФСР от 23 февраля 1922 г. был утвержден Таможенно-тарифный комитет (ТТК). В его компетенцию входили: составление новых и изменение старых списков запрещенных товаров; решение вносимых Таможенным управлением вопросов по применению тарифа; разрешение жалоб на решения Таможенного управления по вопросам применения тарифа; дача заключений по всем проектам законов, торговых договоров конвенций и соглашений, имеющих отношения к таможенно-тарифному делу.

12 декабря 1924 г. Президиум ЦИК СССР утвердил Таможенный устав СССР, явившийся первым кодифицированным союзным актом по таможенному делу. Именно Устав, а также ряд подзаконных нормативных актов, принятых НКВТ, законодательно закрепили систему таможенного управления, сформировавшуюся в середине 20-х годов. Согласно ст.1 Устава таможенным делом по всей территории Союза ССР управлял НКВТ, который осуществлял свои задачи как в центре, так и на местах через входящее в его состав Главное таможенное управление, состоящий при НКВТ Таможенно-тарифный комитет и через иные учреждения.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 5 мая 1964 г. был утвержден новый Таможенный кодекс. По сравнению с Таможенным кодексом СССР 1928 г. он был значительно меньше по объему (120 статей, сгруппированных в три раздела).

Управлению таможенным делом был посвящен первый раздел Кодекса, содержащий всего семь статей. Управление таможенным делом на территории СССР было отнесено к ведению Министерства внешней торговли и осуществлялось через входящее в его состав Главное таможенное управление (ст.1 Кодекса). Среди функций таможенных учреждений выделялись контроль за соблюдением государственной монополии внешней торговли, совершение таможенных операций и борьба с контрабандой.

Таможенный кодекс СССР и Закон СССР о таможенном тарифе, принятые в 1991 г., внесли существенные изменения в организацию таможенного управления. Предусматривалось создание двух координационных органов – Таможенно-тарифного совета и Координационного совета по борьбе с международным незаконным оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Новый Кодекс узаконил фактически уже сложившуюся трехзвенную систему таможенных органов: центральный таможенный орган – региональные таможенные управления – таможни. Центральным таможенным органом, который заменил ГУГТК, стал Таможенный комитет.

Существенно изменились его функции, ориентированные в значительной мере на экономическую модель регулирования внешнеэкономических связей. Однако в целом и Таможенный кодекс, и Закон о таможенном тарифе 1991 г., несмотря на определенную прогрессивность, были пронизаны духом всесилия административно-командных методов управления экономикой, внешнеэкономической деятельностью и таможенным делом.

После распада СССР в Российской Федерации формируется новое право, в том числе и таможенное. В 1993 г. были приняты Таможенный кодекс РФ и Закон РФ «О таможенном тарифе», которые были основными документами по регулированию таможенного дела в России.

Долгое время систему таможенных органов представляли: государственный таможенный комитет Российской Федерации; региональные таможенные управления Российской Федерации; таможни Российской Федерации; таможенные посты Российской Федерации.

С 1 января 2004 г. была введена в действие новая редакция Таможенного кодекса РФ. Данный нормативный акт определил новую систему таможенных органов. Общее руководство таможенным делом осуществляло Правительство РФ. Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области таможенного дела стало Министерство экономического развития и торговли РФ. В ведение данного министерства входила Федеральная таможенная служба РФ.

Федеральная таможенная служба являлась федеральным органом исполнительной власти, осуществлявшим в соответствии с законодательством Российской Федерации функции по контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями.

Федеральная таможенная служба осуществляла свою деятельность непосредственно, через таможенные органы и представительства Службы за рубежом во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, Центральным банком Российской Федерации, общественными объединениями и иными организациями.

В настоящее время ФТС РФ выведена из состава Минэкономразвития РФ, является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела, и подчиняется непосредственно Правительству РФ.