Шахрай и Клишас

Раздел III

рации, утверждая права и свободы человека» (преамбула Конституции Российской Федерации), провозгласили эти права существующими объективно, а не по воле законодателя, жестко ограничивающими государственную власть, описывающими сферу неотъемлемой свободы.

Неотчуждаемость основных прав и свобод означает, что они составляют минимальную неотъемлемую свободу, и отчуждение хот бы части этой свободы в пользу власти приводит к несвободе, является опасным для свободы, делает власть деспотической. Конституционность Российского государства предполагает, что государственная власть не может обладать полномочиями, приобретенными за счет основных прав и свобод.

Естественные и неотчуждаемые права и свободы — это безусловные притязания на свободную самореализацию индивида в обществе и государстве.

Признание прав человека высшей ценностью означает, что в случае коллизии прав человека и других, конституционно защищаемых ценностей, даже таких, которые относятся к Основам конституционного строя, приоритет следует отдавать правам человека. В частности, законодатель в первую очередь обязан соблюдать и защищать права человека, а затем уже другие принципы, составляющие Основы конституционного строя.

Конституция Российской Федерации 1993 г. впервые ограничила роль государства в установлении прав человека и гражданина, но значительно повысила роль и ответственность государства в обеспечении соблюдения и защиты этих прав и свобод. Конституция исходит из того, что государство не дарует, не предоставляет людям их основные, т. е. конституционные, права и свободы. Они принадлежат людям от рождения; как сказано в ст. 17, права и свободы человека неотчуждаемы, т. е. они не могут быть приобретены и не могут быть никому переданы. Поэтому даже отказ от них недействителен. Точно так же права гражданина в полном объеме приобретаются в большинстве случаев с рождением (в некоторых случаях — с принятием российского гражданства), достижением определенного возраста и являются столь же неотчуждаемыми.

Даже в юридическом оформлении конституционных и иных прав граждан важную роль играет международное сообщество народов в лице их государств, выработавшее общепризнанные принципы международного права, действующие в России в соответствии с ее Конституцией.

Российская Федерация приняла на себя обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражда-

Основы конституционного строя Российской Федерации

нина, ограждать их от любого незаконного вмешательства или ограничения. Эта идея, четко выраженная в комментируемой статье, более подробно раскрывается в других статьях Конституции и в текущем законодательстве России.

Вместе с тем это не означает, что государство вовсе воздерживается от вмешательства в сферу прав и свобод граждан или во все отношения, складывающиеся в гражданском обществе. Напротив, не вмешиваясь без объективной потребности

вэти отношения, оно обязано не допускать злоупотребления правами и свободами, ибо их осуществление не должно нарушать права и свободы других лиц (ст. 17), в том числе их всеобщие законные интересы. Признавая конституционные права и свободы граждан, государство в своих законах конкретно определяет содержание, объем, пределы этих прав, гарантии их соблюдения, а также обязанности человека (например, уплата налогов, охрана окружающей среды) и гражданина (военная служба и др.). Одни права и свободы иногда могут вступать в некоторое противоречие с другими правами и свободами (например, правом собственности, личными свободами); это противоречие общество и государство должны разрешать

всоответствии с конституционными принципами. Они могут, а иногда и обязаны поощрять такое осуществление прав и свобод, которое в наибольшей степени соответствует их социальным, экономическим, экологическим, политическим задачам и функциям.

Соотношение понятий «право» и «свобода» характеризуется, прежде всего, тем, что в значительной степени это синонимы; то и другое — субъективное право любого человека или только гражданина Российской Федерации.

Но иногда между этими понятиями проводится различие. Иногда «правом» называют юридическую возможность требовать чего-то от властей и других лиц, а «свободой» — возможность действовать без государственного вмешательства. Эта искусственная конструкция слишком резко отделяет права от свобод. Нередко термином «свобода» обозначаются более широкие возможности индивидуального выбора без указания на его конкретный результат. Такое указание предоставляло бы уже «право». При этом «право» может самой Конституцией включаться в состав «свободы». Так, в ст. 28 не только установлена «свобода совести, свобода вероисповедания», но в состав этой свободы включено «право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религи-

Раздел III

озные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними». Нередко «свободами» называют только политические права или другие группы прав, признаваемые наиболее важными.

§ 3. Политические основы конституционного строя Российской Федерации

Статья 1 Конституции Российской Федерации закрепляет конституционно-правовой статус российского государства и его основные сущностные проявления. Данная норма содержит все три основных элемента формы государства: демократический политический режим, федеративную форму государственного устройства и республиканскую форму правления. Вместе с этими тремя основными элементами формы государства ст. 1 Конституции содержит еще одну важную характеристику России — правовое государство.

Демократическое государство

Демократический политический режим означает, что власть в государстве осуществляет народ, а каждый отдельный гражданин участвует в управлении государственными и общественными делами, в стране реально обеспечиваются приоритет прав и свобод человека перед правами и интересами государства, разделение властей, идеологическое и политическое многообразие, многопартийность, свобода экономических отношений.

На обеспечение демократизма направлены конституционные нормы об основных правах человека и гражданина, в том числе политических, гарантиях их обеспечения, демократическом характере федеративных отношений, формировании, компетенции и порядке деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Конституционная теория анализирует в основном природу

ипрактику реализации конституционного механизма государственной и политической власти. В связи с этим необходим ряд пояснений методологического плана. Для понимания конституционных форм осуществления власти в государстве необходимо уяснение категориального аппарата науки. Юридическая

иполитическая науки четко различают понятия «Социальная власть» как общее родовое явление, ее разновидности — «Общественная власть», «государственная власть», «власть народа», то есть народовластие как выражение фактической и юридической принадлежности всей власти народу.

Основы конституционного строя Российской Федерации

Власть как общественное явление есть внеисторическая категория, имманентное человеческому обществу. Она постоянный спутник человеческого общества. Без власти последнее существовать не может.

Власть проявляется как функция по руководству действиями членовчеловеческогоколлектива.Применительнокгосударству она (государственная власть) выступает как государственное руководство обществом со стороны господствующего класса.

Сущность государственной власти всегда определялась реальным соотношением социальных сил в обществе.

Вюридической науке различные аспекты проблемы власти постоянно находятся в центре исследований. Здесь необходимо отметить, что конституционная формула «власть народа» включает в себя государственную власть и общественную власть как различные формы единой по своей социальной сущности власти многонационального народа России. Такое понимание народовластия помогает уяснить и понять конституционный механизм осуществления государственной власти.

Конституция России исходит из принципа, что ее многонациональный народ является носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации. Данное конституционное установление определяет верховенство и полновластие многонационального народа России.

Конституционные ориентиры, выдвинутые на современном этапе развития России, преследуют цель — утвердить свободу, права человека и его достойную жизнь, возродить Россию. В достижении данной цели немалая роль принадлежит и системе народовластия. Ибо наш исторический опыт свидетельствует, что именно структура власти, ее окостеневшая система, господство командно-приказного метода явились тормозом всех начинавшихся прогрессивных преобразований.

Вцивилизованном обществе всегда стоит задача: как достичь такого состояния, чтобы осуществление власти не воспринималось отдельными должностными лицами лишь только как их привилегия. Власть в демократическом правовом государстве и гражданском обществе должна быть служанкой общества, а не его господином.

Поэтому необходимо создать такой конституционный механизм власти, который бы полностью исключил произвол тирании, безграничного всевластия бюрократии, возможность возрождения любого культа. Ни в одной из прежних советских конституций не было положения, содержащегося в ст. 3 Конституции Российской Федерации: «Никто не может присваивать

Раздел III

власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону». Подобная норма есть по сути один из конституционных запретов на пути к возрождению тоталитаризма, она отвечает идеалам и целям истинной демократии гражданского общества.

Народ осуществляет свою власть через различные формы демократии и систему государственных институтов. Когда говорят об осуществлении власти народа, то нужно иметь в виду три канала ее реализации: через посредство прямого волеизъявления, т. е. непосредственно, через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Когда говорят об осуществлении власти народа, то имеют в виду и основные формы демократии: представительную и непосредственную, т. е. прямую. Различают и конституционный механизм государственной власти. В данном случае ранее писали о законодательной, исполнительной, судебной, надзорной и контрольной власти.

Как известно, советская доктрина отрицала разделение властей. Теория полновластия Советов вуалировала фактическую диктатуру государственно-партийной олигархии, полностью подчинившей себе органы власти, управления и суда. Государство возвысилось над гражданским обществом, подавило его. По существу было полное огосударствление всей жизни общества. Человек, его права применялись с позиций патернализма со стороны государства.

Чтобы исключить подобное, необходима иная конституционная система власти. Разделение должно сыграть значительную роль при этом. Реформируя конституционную систему государственной власти России, мы тем самым создаем прочные конституционно-правовые основы защиты от произвола и того беспредела, попрания прав человека, который, к сожалению, еще имеет место в нашей жизни.

Вернемся к двум формам демократии. Долгие годы считалось в нашей литературе, и советская конституционная практика это подтверждала, что главной формой осуществления народовластия является представительная форма демократии.

В современных условиях нельзя обойтись как без представительной демократии, так и без прямой демократии. Сведение прямой демократии к положению второстепенной, вспомогательной форме объективно понижает ее роль и значение. Это противоречит и конституционному принципу суверенитета народа. Путем прямой формы демократии представительная демократия получает юридические полномочия от народа на осуществление государственной власти, т. е. конституирует-

Основы конституционного строя Российской Федерации

ся. Примечательно, что новая Конституция Российской Федерации на первое место ставит непосредственную демократию. В прежних советских конституциях вообще отсутствовала норма, констатирующая, что народ осуществляет власть непосредственно. Ибо это отвечало доктрине административнокомандной системы.

Эффективное осуществление власти народа возможно только при сочетании прямой и представительной форм демократии.

Российский конституционализм выделяет следующие институты непосредственной демократии (прямого народовластия): выборы, референдум, сходы и собрания граждан, петиции граждан, митинги и демонстрации, всенародные обсуждения. Одни из них носят императивный характер и не нуждаются в санкции органов государственной власти (референдум, выборы), другие носят консультативный характер. Но независимо от юридической природы различных институтов прямого волеизъявления их влияние на механизм принятия государственных решений всегда огромно. Ибо в них находит выражение воля масс. Конституционно-правовая регламентация институтов прямого волеизъявления народа различна. Практически упоминание о каждом институте прямого волеизъявления в Конституции встречается.

Реализация императивных институтов прямого народовластия регламентируется Законами (выборы, референдум). Другие институты прямого народовластия нуждаются в законодательной регламентации. В статье 11 Конституции Российской Федерации закреплен механизм осуществления власти. На федеральном уровне государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.

На уровне субъектов Федерации государственную власть осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Ими являются президенты республик, главы администраций субъектов Федерации, представительные (законодательные) органы государственной власти — законодательные собрания, думы, а также органы судебной власти.

Конституционной новеллой в механизме осуществления российского народовластия явилось признание и гарантирование на высшем правовом уровне местного самоуправления. Последнее как конституционный институт осуществления власти народа самостоятельно в пределах своих полномочий. Конституция Российской Федерации в статье 12 специально подчерки-

Раздел III

вает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Создание системы местного самоуправления ныне одна из кардинальных задач, стоящая перед Россией.

Одним из основополагающих принципов демократической организации государства, важнейшей предпосылкой верховенства права и обеспечения свободного развития человека является принцип разделения властей.

Доктрина разделения властей своими истоками уходит в древние (Платон, Аристотель) и средние века (Марсилий Падуанский, Локк и Монтескье). Свою яркую и наиболее четкую разработку эта идея получила в работах французского просветителя Шарля Луи Монтескье. В своем основном труде — трактате «О духе законов» Монтескье провозглашает, что власть в государстве должна быть разделена на законодательную, исполнительную и судебную.

Такое разделение должно воспрепятствовать сосредоточению верховной власти в руках одного класса или сословия и исключить злоупотребление властью. «Все погибло бы, — писал Монтескье, если бы в одном и том же лице или учреждении, составленном из сановников, из дворян или простых людей, были соединены эти три власти: власть создавать законы, власть приводить в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступления или тяжбы частных лиц». В учении Монтескье разделение властей означало не только разделение функций государства, а разделение политических сил во имя осуществления политической свободы.

Идея о разделении властей была рождена идеологами молодой буржуазии в ходе борьбы против феодального абсолютизма.

Впоследствии она подверглась критике со стороны более решительных идеологов буржуазного строя (Ж.-Ж. Руссо). Пришедшая к власти буржуазия соединила на практике учения Монтескье и Руссо. Впервые это было осуществлено в конституции США 1787 г. С момента своего воплощения в мировой конституционной практике этот принцип прошел длительный и сложный путь развития. В США он, например, трансформировался как принцип «сдержек и противовесов». Социалистический конституционализм весь советский период развития отвергал принцип разделения властей. Считалось, что он непригоден для политической системы социализма из-за несоответствия его основополагающему принципу: «Вся власть Советам!» Хотя в условиях административно-командной системы Советы ни-

Основы конституционного строя Российской Федерации

когда и не были полновластными органами. Их полновластие полностью подменялось всевластием партийного аппарата.

Следует отметить, что начало отрицанию доктрины разделения властей в социалистическом государстве было положено еще К. Марксом. Он, исходя из социально-классового понимания власти как единой, сделал вывод о невозможности осуществления доктрины разделения властей в будущем социалистическом государстве. Ф. Энгельс считал, что разделение властей есть ни что иное как прозаическое деловое разделение труда в государственном механизме при единстве власти в руках господствующего класса. Это был социально-классовый подход к данной проблеме.

90-е гг. XX столетия явились поворотным рубежом в конституционном развитии России. Впервые принцип разделения властей был юридически закреплен в Декларации о государственном суверенитете РСФСР. Статья 13 Декларации гласит: «Разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства». Дальнейшее свое конституционное закрепление этот принцип получил на VI Съезде народных депутатов Российской Федерации, а также в статье 10 новой Конституции Российской Федерации: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Конституционное закрепление разделения властей не означает, что три ветви российской государственной власти абсолютно обособлены. Разделение властей означает, что ни один орган государства не может и не должен обладать всей полнотой власти. Власть распределена и демонополизирована так, что ни одна из них не сможет подчинить себе другую ветвь власти.

Самостоятельность ветвей власти — это незыблемость конституционного строя России, конституционная гарантия от возврата к тоталитаризму. Разделение властей в России проведено как по горизонтали, так и по вертикали.

Правовое государство

Конституционное закрепление России как правового государства можно считать перспективной нормой, определяющей один из главных ориентиров общественного развития. Воплощение идеи правового государства — это идеал, к которому должны стремиться все цивилизованные страны. К основным признакам правового государства обычно относят:

Раздел III

•верховенство права и закона, поскольку в таком государстве законы должны быть гуманными, соответствующими общечеловеческим ценностям;

•связанность законом самого государства (а, значит, всех его органов и должностных лиц, которые в своей деятельности должны руководствоваться законом и не выходить за рамки, установленные им);

•признание, соблюдение и защиту прав человека, их приоритет перед правами и интересами государства;

•разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, каждая из которых действует самостоятельно, взаимно уравновешивая и контролируя другие с целью недопущения чрезмерной концентрации полномочий у какого-либо органа или должностного лица;

•свободу экономических, политических и идеологических отношений;

•высокий уровень правовой культуры населения. Каждый человек в правовом государстве соблюдает предписания закона в силу глубокого внутреннего убеждения, а государство создает условия, чтобы исполнение законов соответствовало интересам каждого члена общества.

Наличие в Основном законе страны нормы о правовом госу-

дарстве имеет большое значение. Она призвана оказать определяющее влияние на весь строй отношений «личность — общество — государство», так как обязывает государство и его органы в своей деятельности руководствоваться принципами правового государства. Законы и другие нормативные акты в такой стране должны соответствовать этим же принципам. Права человека должны соблюдаться так, как это принято в правовом государстве. Наконец, поколения людей должны привыкнуть к тому, что они живут в правовом государстве и могут требовать, чтобы государство и его органы действовали в соответствии с его нормами, а также соотносить с этими нормами и принципами свое поведение.

Любая конституция не только фиксирует достигнутый обществом уровень государственного и правового развития, но и определяет его цели, формулирует ценностные идеалы, которые должны служить ориентиром в будущем развитии. И Конституция страны, претендующей на заметную роль в цивилизации, где господствует идеология естественных прав человека, не может обойтись без ценностей свободы и демократии, без провозглашения правового государства в качестве идеала, к которому необходимо стремиться.

Основы конституционного строя Российской Федерации

Конституция Российской Федерации 1993 г. соответствует характеристикам правового государства в той мере, в которой она:

1)в соответствии с современными стандартами международного права в области прав человека гарантирует систему естественных и неотчуждаемых прав и свобод человека и гражданина, признает их высшей ценностью для государства;

2)обеспечивает господство права — придает правам и свободам человека и гражданина общерегулятивное значение, подчиняет им законодательную, исполнительную и судебную деятельность государства, в частности, содержит требование правовых законов и запрет антиправовых (правонарушающих) законов;

3)устанавливает систему разделения и взаимодействия властей, дающую надлежащие гарантии свободы, необходимую ради соблюдения и защиты прав человека.

Господство права, как важнейший аспект правовой государственности, достигается с признанием прав человека высшей ценностью в обществе и государстве, с приданием им общерегулятивного значения. Поэтому господство права «в материальном смысле» включает в себя:

во-первых, верховенство конституции, гарантирующей надлежащий набор прав человека, закрепляющей общий естественно-правовой статус человека и гражданина;

во-вторых, всеобщую обязательность соблюдения прав человека;

в-третьих, конституционное требование правового характера законов (и, соответственно, запрет антиправовых законов) и всей деятельности государства; в контексте признания прав человека высшей ценностью это требование означает ограничение законодательной власти обязанностью признавать, соблюдать и защищать права человека и предполагает, что целью, смыслом

исодержанием законодательства должна быть конкретизация прав человека.

Господство права «в формальном смысле» означает: во-первых, соблюдение иерархии источников права; во-вторых, допустимость только конституционного и зако-

нодательного установления пределов свободы индивидов и их объединений по принципу «незапрещенное разрешено» и определения компетенции государственных органов и должностных лиц государства (а также местного самоуправления) по принципу «неразрешенное запрещено».

Существенным признаком правового государства является верховенство права в общественной и политической жизни. Это

Раздел III

предполагает связанность государства, его органов правом. Данный принцип означает господство права и верховенство закона как в сферах правотворчества, правореализации, так и в правоприменительной деятельности.

Идея верховенства закона претерпевала громадную историческую эволюцию. Еще в суждениях античных философов доминантой звучала идея, чтобы властвовал закон. Там же, где отсутствует власть закона, считал Аристотель, там нет места и какой-либо форме государственного строя. К сожалению, история советского государства знает примеры, когда в форму закона фактически был обличен государственный произвол и налицо было правонарушающее законодательство. Трагический опыт 30-х годов превратил советский закон в орудие тоталитарного режима. Чтобы избежать подобного произвола, злоупотребление властью, необходимо заложить в Конституцию механизм, позволяющий исключить в будущем подобное. Таким механизмом может быть принцип государства права и верховенства закона. В действующей Конституции Российской Федерации данный принцип выражен в статьях 15, 16 и 4. Закрепленные в Конституции Российской Федерации, они не могут быть отменены, в противном случае это будет означать изменение конституционного строя.

Федеративное государство

Одной из основ конституционного строя России является ее федерализм. Конституционный строй, отражая сущностные признаки государственности, есть тот юридический каркас, без которого не может существовать правовое государство. Принцип федерализма — это не просто один из принципов ее государственно-территориального устройства. Федерализм — это конституционная основа исторически сложившегося государственного единства народов Российской Федерации. Федерализм — это юридическая гарантия целостности территории России, составляющих ее республик и территорий. Без федерализма Россия ныне существовать не может. Всей предшествующей историей она выбрала этот путь развития.

Федерализм, как основа конституционного строя России, имеет исключительно важное значение для возрождения российской государственности. Именно федерализм отражает стремления миллионов людей разных национальностей жить вместе, предотвращая распад политически и юридически реально существующего самостоятельного целостного государства, не подлежащего расчленению.

Основы конституционного строя Российской Федерации

В условиях переходного периода, когда федерализм в современной России насчитывает не века и даже не десятилетия, а с историческойточкизрения—делаетпервыешаги,болееинстру- ментальным будет поиск минимального набора необходимых и достаточных признаков федерализма, с помощью которых можно точнее позиционировать реальные воплощения федеративного строительства по отношению к заложенной в Конституции Российской Федерации «нормативной модели».

Как известно, универсального определения понятию федерализм не существует. Сам термин происходит от латинского foedus — «союз», «соглашение». В первоначальном значении понятие указывало на объединение независимых городов в Древней Греции, взаимодействующих друг с другом для достижения общих целей в самых разных сферах, и создававших для этого единые органы власти. Понятие включает в себя соотношение между категориями «давать» и «получать»: компромисс, который предполагает взаимное согласие и частичный отказ от суверенитета, объединяющихся партнеров в пользу восполняющих эту потерю преимуществ (возможность и необходимость сочетания единства и многообразия).

СовременнаяидеяфедерализмабылаобоснованавXVIIIвеке в качестве способа децентрализации управления, то есть инструмента демократизации государственного строя. При этом концепция демократического разделения властей «по горизонтали» и «по вертикали» (концепция «сдержек и противовесов» в системе управления) стала «визитной карточкой» американской модели федерализма.

Сегодня, кроме американского образца, исследователи различают уже целую палитру «классических» моделей федерализма — канадскую, германскую, латиноамериканскую. И число версий все увеличивается. Возможно, логическим концом этой тенденции станет признание «классическими» всех существующих национальных моделей федеративных государств.

Исследование философских истоков и генезиса современного понятия федерализма, безусловно, увлекательный процесс, однако вывод будет очевидным: динамичность исторических и современных федеративных форм, изменчивость и удивительная содержательная «растяжимость» понятийного аппарата превращают федерализм в некую трудноуловимую сущность, предельно усложняя научное постижение этого явления.

Темнеменее,теоретико-методологическоеизучениепроблем правовой и институциональной реализации конституционной модели федерализма в современной России представляется ре-

Раздел III

альным и необходимым. Основные вехи на этом пути — попытка «очищения» категориального аппарата исследований федерализма с целью проникновения в суть этого явления, а также создание системы показателей, четких критериев и признаков «подлинности» федерализма, что делает, с одной стороны, возможной типизацию конкретной модели федеративного развития на каждом ее этапе, а, с другой стороны, позволяет оценивать степень приближенности реальных федеративных форм к нормативным конституционным моделям.

В принципе, федерализм может развиваться в трех возможных направлениях:

•централизация (поиски единства, желание сотрудничать и противостоять сепаратизму, но без перехода к унитаризму);

•децентрализация (стремление охватить федерализацией все области человеческой деятельности, добиться сочетания власти со свободой, при котором не происходит отделения от единого целого входящих в него единиц);

•и поиск равновесия (гармоничное сочетание интеграции и автономии, единства в многообразии, независимости и взаимопомощи).

Процесс федерализации может сопровождать как объедине-

ние, так и разъединение государственных систем. В основе федеративной концепции заложены не только «технология» регулирования отношений между государством и личностью, между Центром и регионами, но и особое, целостное представление о мире и человеке. Например, классическое понимание федерализма тесно связано с персонализмом: обе концепции исходят из идеи множественности социальных ролей единого субъекта

(pluri-appartenance).

Поскольку федерализм является многомерным, а его объемное видение возможно только при анализе как статики, так и динамики этого явления, то очевидно, что полноценные научные результаты могут быть получены только в ходе междисциплинарных исследований. Плодом такого взаимодействия становятся различные специальные теории (модели, концепции) федерализма. Широко известны концепции:

•«договорного федерализма» — когда в основе федерации лежит договор между властями и населением;

•«кооперативного федерализма» — в центре внимания этой теории находятся возникающие в любой федеративной структуре кооперативные начала;

•«бюджетного федерализма» — в основу концепции положен так называемый трехсоставный принцип деятельности госу-

Основы конституционного строя Российской Федерации

дарственных органов, решающих в сфере финансов триединую задачу «стабилизации, перераспределения и ассигнования финансовых средств»;

•«территориального, или параллельного федерализма» — представление об этой модели сложилось в результате анализа деятельности Верховного Суда США по рассмотрению споров о компетенции между федеральными властями и властями штатов. Суть доктрины заключается в установ-

лении четких границ между исключительными сферами правового регулирования федеральных органов власти и органов власти штатов. С точки зрения сторонников данной концепции, «национальное правительство выступает как верховная власть в одних сферах жизни общества, в то же время, как правительства отдельных штатов — в других сферах».

Существуют и иные основания классификации федераций: например, по принципу симметричности — асимметричности. Федерация, построенная на принципе равноправия субъектов, характеризуется как симметричная. Если у субъектов федерации неодинаковый статус, федерация считается асимметричной. Впрочем, как показывает практика, элементы асимметричности могут быть даже у федераций, в целом считающихся построенными на принципе равноправия субъектов.

В любом случае представляется важным различать федерализм как процесс и федерацию, федеративное устройство как определенную структуру.

Федерализм ассоциируется с идеей, системой ценностей, мировоззрением, с процессом договорного сотрудничества по отдельным вопросам и программам.

Федерация — институциональна, реальная категория, указывающая на конкретное выражение федерализма, точнее — на возможные институциональные механизмы подчинения автономных единиц центральной власти при соблюдении определенных конституционных условий.

Главные категории (понятия), используемые в изучении и описании федерации — суверенитет, автономия, участие и разделение полномочий, равноправие, субсидиарность и др.

Республиканская форма правления

Являясь суверенным государством, Российская Федерация самостоятельно устанавливает форму правления, определяющую организацию органов государственной власти и порядок их деятельности.

Раздел III

Форма правления есть способ организации верховной государственной власти. В форме правления находит внешнее выражение содержание государства. Исторически форма правления всегда была проявлением конкретной национальной государственности. В форме правления существенный элемент — это правовое положение главы государства. Россия в своем развитии прошла различные формы правления: монархия до 1917 г., республика Советов в советский период. Последняя юридически не имела главы государства. Президиум ЦИК, впоследствии Президиум Верховного Совета СССР конституционно выступал в роли коллегиального главы государства. Фактически же им был лидер партии коммунистов. Таков был реальный механизм власти в Советском государстве. Он отражал существо советского тоталитаризма.

Республиканская форма правления, в отличие от монархической, характеризуется тем, что народ, осуществляя свою власть, непосредственно или через избранных представителей формирует высшие органы государственного управления, в том числе избирает главу государства, который должен быть периодически сменяемым и ответственным перед народом.

Различают два основных вида республики: президентскую

ипарламентскую. В классической президентской республике глава государства избирается народом путем прямых выборов, не несет политической ответственности перед парламентом, но

ине может распустить его. Правительство ответственно только перед президентом, который является главой исполнительной власти. В парламентской республике президент чаще всего избирается парламентом. Им же формируется правительство, которое ответственно не перед президентом, а перед парламентом.

Российское государство характеризуется как демократическое государство с республиканской формой правления. Конституционный принцип республики означает, что с принятием Конституции 1993 г. Российское государство следует рассматривать как новую конституционную организацию государственной власти, учрежденную российским многонациональным народом. Конкретно органы государственной власти учреждаются Конституцией и законами, определяющими компетенцию и порядок замещения государственных должностей. Отсюда вытекает, во-первых, требование формальной конституционности

изаконности в деятельности всех государственных органов и должностных лиц государства, т. е. подчинение их требованию: «Все, что прямо не разрешено Конституцией (законом), запре-

Основы конституционного строя Российской Федерации

щено». Если компетенция государственного органа установлена Конституцией (без отсылки в тексте Конституции к закону), то законодатель не вправе изменять конституционную компетенцию. Во-вторых, демократическая республика предполагает выборность (демократическую легитимацию) высших органов государственной власти. В России представительные государственные органы легитимированы непосредственно демократической процедурой их формирования, федеральные органы исполнительной власти, формируемые Президентом Российской Федерации, — ответственностью перед Президентом Российской Федерации как представительным органом, суды — назначением судей Президентом Российской Федерации, высшие федеральные суды — назначением судей Советом Федерации, верхней палатой парламента, прокуратура Российской Федера- ции—ответственностьюГенеральногопрокурорапередСоветом Федерации и Президентом Российской Федерации, компетентным вносить в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации.

Сам по себе принцип республики (демократической республики) не определяет конституционные формы ответственности органов исполнительной власти. Известны три варианта этихформ:впрезидентскойреспубликеорганыисполнительной власти несут ответственность перед президентом, избираемым народом; в парламентской — перед парламентом; в смешанной («полупрезидентской») — правительство несет ответственность перед парламентом, но в определенных политических ситуациях — и перед президентом, избираемым народом. Основы конституционного строя Российской Федерации, в частности, ч. 1 ст. 11 Конституции, не определяют конкретную форму Российской республики.

Согласно ст. 10 Конституции государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на (1) законодательную, (2) исполнительную и (3) судебную. Согласно ч. 1 ст. 11 государственную власть в Российской Федерации осуществляют (1) Президент Российской Федерации, (2) Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума),

(3) Правительство Российской Федерации, (4) суды Российской Федерации. Сопоставление текстов ст. 10 и ч. 1 ст. 11 приводит к выводу, что Основы конституционного строя учреждают конституционно-правовую фигуру Президента Российской Федерации, которая не может быть упразднена путем принятия поправок к Конституции, но не определяют характер полномочий Президента Российской Федерации. Более того, поскольку

Раздел III

реальными властными полномочиями президента страны могут быть только полномочия исполнительной власти, а в ч. 1 ст. 11 в одном ряду с Президентом Российской Федерации названо Правительство Российской Федерации, которое может быть только органом исполнительной власти, то предпочтительны следующие варианты толкования конституционно-правового статуса Президента Российской Федерации, допустимого с точки зрения Основ конституционного строя: либо Президент Российской Федерации — это номинальный глава государства (парламентская республика), либо полномочия исполнительной власти разделены между Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации таким образом, что в определенной политической ситуации Правительство несет ответственность только перед парламентом, точнее, нижней палатой парламента, т. е. Государственной Думой (смешанная республика).

Как видим, Россию нельзя отнести ни к одному из классических видов республик. Она сочетает в себе некоторые признаки президентской республики: всенародное избрание главы государства, политическая ответственность Правительства перед ним, широкий круг полномочий Президента в сфере исполнительной власти. В то же время ей присущ и ряд признаков парламентской республики: Президент Российской Федерации не возглавляет Правительство Российской Федерации, может распустить Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Поэтому Российскую Федерацию по форме правления относят к смешанным (или полупрезидентским) республикам.

§ 4. Социально-экономические основы конституционного строя Российской Федерации

Экономическая основа

Конституция Российской Федерации в ст. 8 и 9 закрепляет экономические основы конституционного строя и учреждает базовые отношения в сфере экономики, в том числе многообразие форм собственности и свободу экономической деятельности. Такой строй экономических отношений характерен для гражданского общества и правового государства.

Важным элементом конституционного статуса государства является единство экономического пространства. Для единого целостного государства, на всей территории которого имеют

Основы конституционного строя Российской Федерации

верховенство федеральные законы (ст. 4 Конституции), экономическое пространство должно быть единым.

Понятие экономического пространства охватывает единство рынка, т. е. свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности на территории всей страны, а также свободное перемещение рабочей силы (т. е. единство рынка труда, ибо труд в значительной мере все же остается товаром, хотя его правовое регулирование, условия и т. д. носят не только экономический характер, но имеют и огромное социальное значение).

Нарушение по решению властей многих субъектов Федерации единства экономического пространства путем создания зональных или региональных более или менее изолированных рынков с запрещением ввоза или вывоза определенных товаров, перемещения рабочей силы и т. п. представляет собой, по существу, явную форму частичного экономического сепаратизма или по крайней мере нарушения равенства и полноты прав и свобод человека и гражданина на территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 6). Отрицательное отношение к этим нарушениям выражено в ч. 2 ст. 19 Конституции, устанавливающей равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства.

Рядом постановлений Конституционного Суда, в частности, постановлением от 4 апреля 1996 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы»59, все нормативные акты о разрешительном порядке прописки, а также связанные с ними ограничения прав собственников по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим им жильем и другим имуществом, были признаны неконституционными, противоречащими международным актам о правах человека и утратившими юридическую силу. Однако положение изменилось лишь отчасти. Органы государственной власти ряда субъектов Федерации и органы местного самоуправления нескольких крупных городов продолжали настаивать на сохранении мер административного и экономического (путем установления огромных платежей в местные бюджеты даже с граждан, уже

59Собрание законодательства Российской Федерации от 15 апреля 1996 г.,

№16, ст. 1909.

Раздел III

купивших квартиры в этих городах) препятствования свободному передвижению граждан и выбору ими места пребывания и жительства. Но граждане должны быть свободны на всей территории России, за исключением особых местностей или случаев, которые могут быть установлены только федеральным законом.

С нарушениями единства экономического пространства связаны ограничения как рыночной конкуренции, так и свободы экономической деятельности даже после отмены многих советских административно-правовых и уголовно-правовых мер, направленных против свободы экономической, в особенности частнопредпринимательской (прежде всего торговой) деятельности.

На создание гарантий этого единства был направлен Указ Президента РСФСР о едином экономическом пространстве РСФСР от 12 декабря 1991 г. (в ред. от 21.10.2002)60. Согласно Указу, должны были признаваться недействительными акты органов «власти и управления» и решения должностных лиц, ограничивающие движение товаров, работ и услуг на внутреннем рынке России. Дальнейшее развитие правового регулирования экономических отношений, характерных для этого единого пространства, связано, прежде всего, с Конституцией 1993 г.

Поддержка добросовестной конкуренции, отвечающей интересам потребителей, гарантируется нормами Гражданского кодекса Российской Федерации, Закона РСФСР от 22.03.91 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (в ред. от 26.07.2006)61. Эти акты запрещают любые действия как государственных органов, так и иных субъектов, ведущие к ограничению добросовестной конкуренции, созданию неравных условий для товаропроизводителей. Государственный контроль в этой сфере осуществляется Федеральной антимонопольной службой Российской Федерации.

Создавая социальное рыночное хозяйство, Российская Федерация стремится обеспечивать свободу экономической деятельности, предпринимательства и труда, добросовестную конкуренцию и общественную пользу, чтобы регулирование государством хозяйственной жизни осуществлялось в интересах человека и общества, а экономические отношения

60Ведомости СНД и ВС РСФСР от 19 декабря 1991 г., № 51, ст. 1830.

61Ведомости СНД и ВС РСФСР от 18 апреля 1991 г., № 16, ст. 499.

Основы конституционного строя Российской Федерации

строились на социальном партнерстве между человеком и государством, работником и работодателем, производителем и покупателем.

Государство в различных формах должно нести ответственность за наиболее важные стороны организации производства и распределения в стране в целом, в особенности за то, что в наибольшей степени затрагивает интересы населения. Речь идет в первую очередь о надежности снабжения населения всем необходимым; о гарантиях роста производства и обеспечения участия в производстве и распределении всех работоспособных лиц (т. е. о занятости); о смягчении последствий нестабильности в экономике (регулирование цен и т. п.) или колебаний спроса на международном рынке; о снятии внутреннего напряжения в регионах и между теми или иными сферами жизни и группами людей.

Экономические отношения в России базируются на многообразии форм собственности и их правовой защите. Не вмешиваясь в экономическую деятельность хозяйствующих субъектов (предприятий и предпринимателей), государство юридически закрепляет и собственность субъектов в ее составе. К федеральной собственности отнесены объекты, составляющие национальное богатство страны, объекты, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти и решения общероссийских задач, оборонные объекты, объекты ядерной энергетики, космоса, железнодорожный транспорт и некоторые другие объекты, необходимые для обеспечения экономической основы суверенитета Российской Федерации и решения общегосударственных задач.

Объекты государственной собственности, не относящиеся к федеральной, находятся в собственности субъектов Российской Федерации. Разграничение собственности, в соответствии с п. «г» ст. 72 Конституции относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов в ее составе.

К муниципальной собственности, в соответствии с ГК Российской Федерации, относится имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям и другим муниципальным образованиям. Управление муниципальным имуществом осуществляется органами местного самоуправления.

Разграничение ранее доминировавшей в России государственной собственности и передача ее части субъектам Федерации и муниципальным образованиям осуществлялись на основе Постановления Верховного Совета Российской Федерации от