Шахрай и Клишас

Раздел V

конституционно-договорной, развивают, в частности, С. Д. Валентей, Л. Ф. Болтенкова, И. А. Умнова и др.204

Так, например, выпущенный в 1997 г. первый в России энциклопедический словарь федерализма, утверждает буквально следующее: «С подписанием Федеративного договора был заложен фундамент новой государственности России. Федеративный договор решает не весь комплекс проблем правового статуса Российской Федерации и ее субъектов (в этом он отличен от Союзного договора), а лишь проблему разграничения и закрепления предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти разных типов субъектов Федерации. Особенность Федеративного договора как составной части Конституции России состоит в том, что содержащиеся в нем нормы устанавливаются и изменяются по согласованию между федеральными органами государственной власти и субъектами Российской Федерации, то есть в договорном порядке. Подписание Федеративного договора означало изменение содержания института федеративного устройства России, качественное обновление федеративных отношений»205. В заключениеуказывается,чтоФедеративныйдоговороставилнеясностьв вопросе о природе федерации: «какой Федерацией ее считать — конституционно-договорной и договорно-конституционной».

Последняя формулировка представляется особенно изощренной, поскольку от «перестановки мест слагаемых» смысл сообщения не меняет воплощения конституционной модели федерализма.

Другие аргументы, направленные на доказательство якобы имевшего место изменения конституционной природы Российской Федерации с принятием Федеративного договора, приводит в своей работе «Конституционные основы современного российского федерализма» И. А. Умнова. В частности, она пишет: «Во-первых, закрепленные в Федеративном договоре положения, регулирующие систему разделения государственной власти по вертикали, в преобладающем своем объеме были ин-

204См., например: Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 2000. С. 79; Федерализм. Энциклопедический словарь. Под ред. Валентея С. Д. и др. М.: Инфра-М, 1997. С. 257–259; Ильинский И. П., Крылов Б. С., Михалева Н. А. Новое федеративное устройство России // Государство и право. 1992. 1. № 11. С. 33; Марченко М. Н. Российская Федерация на современном этапе // Федерализм. Теория и история развития. М., Юристъ. 2000.С. 325–330 и др.

205Федерализм. Энциклопедический словарь. Под ред. Валентей С. Д. и др. М.: Инфра-М, 1997. С. 257–258.

Федеративное устройство Российской Федерации

корпорированы в Конституцию Российской Федерации 1993 г. Во-вторых, в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации, Федеративный договор продолжает действовать и, следовательно, является вторым после федеральной Конституции основным источником регулирования федеративных отношений»206.

Следует отметить, что сторонники позиции о конституци­ онно-договорной природе Российской Федерации считают ее не уступкой давлению регионов, а способом защитить единство федерации, поскольку «теория о договоре как основной правовой форме государственного устройства служит идейной основой разрушения федерации, ее замены на конфедерацию»207.

Однако как бы ни звучало определение — «конституционнодоговорная», «договорно-конституционная» федерация, оно с неизбежностью извлекает на свет концепцию «договорной федерации», которая, по мнению многих ученых, включая сторонников «гибридной» природы федерации в России, является потенциально опасной для целостности государства. Ведь из того факта, что федерация создана волей договаривающихся сторон следует логический вывод о возможности денонсации или выхода какого-либо участника из договора. В отличие от него федеральная конституция, принята на всенародном референдуме

иявляющая с выражением воли не регионов, а граждан, не может быть отвергнута или «денонсирована» ни одним из субъектов федерации.

Но Федеративный договор, как уже отмечалось, не носил учредительного характера и не являлся договором об образовании нового государства. Федеративный договор подтверждал суверенитет республик в составе Российской Федерации, а края, области, города Москва и Санкт-Петербург признавал субъектами федерации. Одновременно Федеративный договор (три его варианта) проводил разграничение предметов ведения

иполномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти республик; краев, областей, городов Москва и Санкт-Петербург; автономной области и автономных округов.

Как отмечает Б. С. Эбзеев, «строго говоря, это не „федеративный“ договор, а договор о разграничении предметов ведения

иполномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Россий-

206Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 2000. С. 79–81.

207Там же. С. 101.

Раздел V

ской Федерации, главная цель которого заключалась в рационализации государственной власти путем ее децентрализации, обеспечении условий демократического развития российской государственности при безусловном сохранении ее единства и целостности»208.

По мнению Б.С. Эбзеева, в основе Федеративного договора лежали пять принципиальных положений:

признание в качестве субъектов Российской Федерации не только национально-государственных и национальнотерриториальных, но и административно-территориальных единиц «высшего звена»;

равенство конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации — национальных и территориальных;

наличие общефедерального масштаба прав человека и признание равенства прав и свобод независимо от этнической, конфессиональной или иной принадлежности граждан на всей территории Российской Федерации;

единствоэкономического,политическогоиконституционноправового пространства федерации;

сочетание единства и целостности федеративного государства с максимальной самостоятельностью составляющих его субъектов209.

При этом важно помнить, что сами договоры при подписании исходили из уже существовавшей федерации, а потому не могли повлиять на ее конституционно-правовой статус. Договоры были подписаны в период «парада суверенитетов», когда республики в составе Российской Федерации принимали в одностороннем порядке декларации о своем государственном суверенитете. Но Федеративный договор, заключенный между органами власти Российской Федерации и органами власти рес­ публик, не изменил их статуса и не стал формой признания их государственного суверенитета210.

Несмотря на противоречивость в практике реализации, в целом Федеративный договор сыграл положительную роль в купировании центробежных тенденций начала 90-х годов и сохранении единой Российской Федерации. Многие его положения, прежде всего о разделении предметов ведения на три группы: федеральные, совместные и предметы ведения субъектов фе-

208См.: Эбзеев Б. С. Предисловие // Карапетян Л. М. Федеративное устройство российского государства. М.: Норма, 2001. C. 52–54.

209Там же. С. 81.

210Баглай М. В., Туманов В. А. Малая энциклопедия конституционного права. М.: Бек, 1998. С. 482–484.

Федеративное устройство Российской Федерации

дерации, были восприняты новой Конституцией Российской Федерации. Но Федеративный договор не является составной частью новой Конституции, не имеет равнозначной с ней юридической силы. В «Заключительных и переходных положениях» (п. 1) Конституции Российской Федерации указано, что в случае несоответствия положений Федеративного договора положениям нового Основного закона страны, действуют положения Конституции Российской Федерации.

Федерациявсегдабалансируетнагранимеждуизлишнейцентрализацией вплоть до унитаризма и децентрализацией вплоть до распада. Задачу согласования интересов федерации, регионов и граждан, нахождения баланса между разновекторными влияниями различных политических сил решает конституция, которая закрепляет правовое положение федерации и ее субъектов, определяет основы их взаимоотношений между собой.

Как уже отмечалось выше, вторым обстоятельством, вызвавшим активизацию попыток доказать «договорную» или «договорно-конституционную» природу федерации, стало развитие практики заключения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации договоров о разграничении предметов ведения и полномочий211.

Ряд авторов считает, что подписание договоров с конкретными субъектами Российской Федерации, с одной стороны, изменяет ее конституционную природу на договорную, а с другой стороны, противоречит «самой природе федерации как договорного государства». Например, по мнению И. А. Умновой, «Договор (соглашение) между Федерацией и ее субъектами предполагает собирание единой воли центра и составных частей в согласованном сторонами документе. Подписание двусторонних документов приводит, наоборот, к распылению, а не собиранию воли, так как такой вид акта устанавливает не общие правила разделения государственной власти, а определяет вариант взаимодействия с конкретной территорией»212.

Подобная и аналогичные точки зрения на договорную практику исходят из неправильного представления о месте и роли этого конституционного инструмента разграничения предметов

211См., напр.: Елисеев Б. П. Договоры и соглашения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации: решение или порождение проблем? // Государство и право. 1999. № 4; Федерализм власти или власть федерализма. М., 1997.

212Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 2000. С. 82.

Раздел V

ведения и полномочий между различными уровнями власти в единой федерации в правовой системе государства. Как известно, договорное разграничение полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по конкретным предметам совместного ведения относится к основам конституционного строя и базируется на норме части 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов осуществляется наряду с Конституцией и Федеративным договором также «иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий».

Очевидно, что положение о возможности разграничения предметовведенияиполномочиймеждуорганамигосударственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации Конституцией, Федеративным и иными договорами не изменяет существующей природы федерации. Современная Россия имеет конституционную природу и только в рамках федеральной Конституции могут обсуждаться вопросы статуса территорий, изменения административных границ или объема полномочий субъектов.

В связи с этим важно помнить, что согласно ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации федеральная Конституция имеет высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории России. По предметам ведения Российской Федерации также имеют прямое действие федеральные конституционные и федеральные законы (ч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации). Следовательно, Конституция Российской Федерации, Федеративный и иные договоры имеют разное правовое значение в регулировании государственного устройства страны. И доминирующее значение занимает Конституция Российской Федерации, которая устанавливает именно конституционную, а не договорно-конституционную или договорную природу нашей федерации.

Нельзя не отметить, что оппоненты договорной практики часто по недоразумению или намеренно усматривают в действующих договорах вместо акта, устанавливающего полномочия и ответственность различных уровней власти, некие «соглашения части и целого». Но подобных документов в правовой системе России не было и нет. Само представление о возможности заключения какого-либо договора между Российской Федерацией в целом и ее субъектом как равноправными государствами является правовым и политическим нонсенсом. Конституция

Федеративное устройство Российской Федерации

Российской Федерации закрепила равноправие субъектов федерации между собой и во взаимоотношениях с федеральным центром, а не их равноправие с федеративным государством, в котором они состоят.

Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий при всей их важности, носят по отношению к Конституции подчиненный характер и не могут толковаться как какое-либо изменение установленного в ней правового статуса Федерации и ее субъектов, а также как изменение принципа равноправия субъектов Российской Федерации213.

Например, Б. А. Страшун в подтверждение такой позиции пишет в своем комментарии к постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 13 марта 1992 г. № 13-П: «Договоры между Российской Федерацией и ее субъектами носят не международный, а внутригосударственный характер. Они ни в коем случае не могут иметь преимущества перед Конституцией, не могут быть главным регулятором отношений между федерацией и ее субъектами. Главным регулятором таких отношений остается Конституция»214.

На наш взгляд, причиной негативного отношения к договорам является традиционное для обыденного сознания смешение понятий «равенство» и «равноправие», а также непонимание того факта, что, обладая равным объемом возможных прав, субъекты вольны реализовывать свои правовые возможности с разной степенью полноты. Последнее обстоятельство никоим образом не нарушает принципа их равноправия. Для разъяснения этого положения возможна бытовая аналогия: все граждане имеют право вступать в брак, но тот факт, что некоторые из граждан не реализовали это право, не делает их «менее равными» по сравнению с теми, кто создал семью.

При оценке значения договоров, важно понимать, что эти документы являются не только конституционным инструментом разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов Российской Федерации,

213По состоянию на 1 января в 1999 году было заключено 42 договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти 46 субъектов Российской Федерации, 262 соглашения о разграничении полномочий по конкретным предметам совместного ведения между федеральными органами.

214См.: Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации. В 2-х тт. Т. 1. Государственная власть и местное самоуправление // Отв. ред. Б. С. Эбзеев. М.: Юристъ, 2000. С. 226.

Раздел V

но также и важнейшим инструментом развития федеративных отношений в целом, поскольку они способствуют укреплению и повышению эффективности деятельности органов государственной власти, обеспечивают согласование интересов федерации и ее субъектов, дают возможность поиска и апробации новых экономических и правовых решений.

Тексты всех договоров, заключенных после 1995 г., включали обязательные нормы следующего содержания:

•при принятии соответствующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации приводятся в соответствие с федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации;

•законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, не приведенные в соответствие с федеральным законодательством, применению не подлежат;

•в случае противоречия между законами, нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации и настоящим Договором действуют нормы настоящего Договора.

Практическое значение договорного разграничения полно-

мочий органов власти федерации и ее субъектов по конкретным предметам совместного ведения для укрепления федерации и развития федеративных отношений заключаются в следующем:

1.Договоры и соглашения позволяют «настраивать» единую государственную региональную политику на конкретные особенности региона, поскольку:

а) уже в процессе совместной работы над проектами договоровисоглашенийфедеральныеирегиональныевластинетолько определяют перечень наиболее существенных проблем региона, для решения которых требуется взаимодействие Центра и субъекта Российской Федерации, но и вырабатывают эффективные механизмы их решения;

б) обобщение и систематизация конкретного опыта взаимодействия федерального центра и регионов в процессе подготовки и реализации договоров и соглашений помогают в разработке общефедеральных законов и иных нормативных правовых актов.

2.Договорные и согласительные процессы могут в случае необходимости помочь решать проблемы нормализации взаимоотношений сложных (так называемых «составных») субъектов Российской Федерации.

3.Договоры позволяют постепенно готовить юридическую базу для развития процесса укрупнения субъектов Российской Федерации.

Федеративное устройство Российской Федерации

4. В определенной степени договоры помогают разрешать и проблему «пробельности» существующего федерального законодательства. На протяжении 1996–1998 гг. эти акты оперативно заполняли пробелы в федеральных законах по конкретным предметам совместного ведения, а в случае принятия соответствующего федерального закона — действовали в части, ему не противоречащей, т. е. реализовывалось верховенство норм федерального закона над нормами договора.

Несколько особо, хотя и в связи с обсуждаемой проблемой стоит вопрос о субординации федерального законодательства

идоговоров. Как известно, ни в одном нормативном правовом акте этот вопрос специально не решен. Поэтому можно выделить, как минимум три пары отношений и, соответственно, три юридические проблемы: Как соотносятся Конституция 1993 г. и Федеративный договор? Как соотносятся Федеративный Договор и федеральный закон? Как соотносятся федеральный закон и договор о разграничении предметов ведения

иполномочий­ ?

Первая проблема, как уже показано выше, разрешена в самой Конституции Российской Федерации: Федеративный договор действует лишь в части, ей не противоречащей, что еще раз доказывает — Российская Федерация не была создана на основе добровольного согласия ее 89 субъектов, а была и остается целостным и неделимым государством.

Решение второй проблемы — о соотношении Федеративного договора и федерального закона — вытекает из вышесказанного. Поскольку Федеративный договор в части, не противоречащей Конституции, остается действующим, то в этой части все федеральные законы должны ему соответствовать.

Наконец, третья, наиболее сложна проблема — как соотносятся нормы федерального закона и нормы договора о разграничении предметов ведения и полномочий. Очевидно, что нормы федерального закона обладают приоритетом над нормой договора о разграничении предметов ведения и полномочий. Потому во всех подписанных договорах содержится формула: «...если иное не установлено федеральным законом». В случае принятия соответствующего федерального закона по предметам совместного ведения, нормы договоров, не приведенные в соответствие с ним, перестают действовать. Из этого следует, что именно договорный процесс стимулирует законодателей быстрее принимать законы в области федеративных отношений, причем принимать такие законы, которые соответствовали бы реальным требованиям жизни.

Раздел V

В иерархии нормативных правовых актов договоры находятся в группе документов, подписываемых главой государства, то естьона«ниже»федеральныхзаконов,новышеактовправительства и иных подзаконных актов. При этом важно подчеркнуть, что договоры непосредственно основываются на Конституции Российской Федерации и регламентируют лишь одну группу отношений: разграничивают предметы ведения и полномочия между федеральными и региональными органами государственной власти.

Таким образом, ни заключение в 1992 г. Федеративного договора, ни развитие в 1994–1998 гг. договорной практики разграниченияпредметовведенияиполномочиймеждуфедеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации не изменили и не могли изменить конституционную природу федерации в России.

Россия является конституционной федерацией. Последнее обстоятельство доказывает и тот факт, что сама Конституция 1993 г., в которой была заключена новая, федеративная модель политико-территориальной организации государства, была принята на всенародном референдуме.

§ 3. Конституционные основы федеративного устройства государства в России

Конституционные основы федеративного устройства российского государства обстоятельно и широко исследовались в отечественной правовой науке215. Описывая и комментируя принципы политико-правовой природы Российской Федерации, с методологической точки зрения важно получить ответ на вопрос: а какая собственно концепция (модель) федерации была

215 См., например: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма, 2001; Карапетян Л. М. Федеративное устройство Российского государства. М.: Норма, 2001; Конституционное право // Под ред. В. В. Лазарева, М., 1999; Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М.: Юристъ, 1999; Стрекозов В. Г., Казанчев Ю. Д. Государственное (конституционное) право Российской Федерации. М., 1997; Умнова И. А. Конституционныеосновысовременногороссийскогофедерализма.М.:Дело,2000; Комментарий к Конституции Российской Федерации // Под ред. Л. А. Окунькова. М.: БЕК, 1994; Конституция Российской Федерации. Энциклопедический словарь. М.: Научное изд-во «Большая Российская энциклопедия», 1995; Баглай М. В., Туманов В. А. Малая энциклопедия конституционного права. М.: БЕК, 1998; Комментарий к Конституции Российской Федерации // Общ. ред. Ю. В. Кудрявцева. М.: Фонд «Правовая культура», 1996 и др.

Федеративное устройство Российской Федерации

«запланирована» Конституцией Российской Федерации? Идет ли в Конституции речь об утверждении только общих принципов, характерных для любого федеративного образования, независимо от его «национальной принадлежности», либо нормы Основного закона содержат абрис конкретной функциональной модели? В последнем случае важно понять: является ли эта конкретная модель рецепцией каких-либо теоретически возможных или реально существующих федеративных конструкций, либо российские «отцы-основатели» изначально конструировали «автономную версию» отечественного федерализма?

Таким образом, исследование и толкование конституционных основ федеративного устройства государства преследует двоякую цель: выяснить как «волю и смысл» самой Конституции Российской Федерации относительно концепции (модели) российского федерализма, так и замысел конституционного законодателя.

Категория «конституционные основы российского федерализма» включает в себя в качестве базовых отношений, регулируемых главой 1 Конституции Российской Федерации «Основы конституционного строя», в том объеме, в котором они касаются федеративных отношений. Эти отношения предопределяют федеративное устройство и поэтому в конституционных основах российского федерализма занимают приоритетное место. Для определения структуры конституционных основ российского федерализма важно понять параметры, совокупность которых дает основание считать данное государство, во-первых, федеративным, а во-вторых, выявить отличительные черты модели федерализма, определяющие характер федеративной организации российского государства.

Анализ этих параметров связан с определением признаков, составляющих устои федерализма, то есть тех качеств, которые обозначают природу государства как федерации; устанавливают принципы, структуру, способы и формы образования и функционирования федеративного государства, обусловливающие типологическую характеристику модели федерализма; выявляют отличительные свойства системы разделения государственной власти по вертикали; характеризуют режим ответственности за ее осуществление.

Принципиальный характер данных вопросов свидетельствует о необходимости их определения в основном законе — конституции. Нормы основного закона государства, регулирующие эти вопросы, и составляют конституционные основы федерализма.

Раздел V

Уже преамбула Конституции Российской Федерации содержит мощный идеологический заряд федерализма. Когда в ней говорится «мы, многонациональный народ», «мы соединенные общей судьбой на своей земле» и выражается стремление сохранить «исторически сложившееся государственное единство» — это означает, что речь идет о совокупности всех граждан, всех этносов («наций») и всех народов субъектов Российской Федерации, выразивших в этой Конституции свое добровольное желание сохранить и развить положительные результаты исторического процесса, приведшего к установлению глубоких, прочных

имногообразных связей политического, экономического, социального и культурного характера между всеми названными частями Российского государства и общества.

Юридическое значение преамбулы Конституции Российской Федерации определяется двояко. С одной стороны, являясь введением в Основной закон государства, преамбула не содержит нормативных предписаний, поэтому нередко даже при толковании конституционных норм на преамбулу не ссылаются. С другой стороны, она является составной частью официального текста Конституции Российской Федерации, которая определяет мотивы и цели принятия этого основополагающего акта. Поэтому очевидно, что преамбула должна быть учтена при толковании и при реализации как Конституции в целом, так и ее отдельных положений: ничто в тексте Основного закона не может пониматься как противоречащее мотивам, изложенным в преамбуле. Преамбула Конституции Российской Федерации дает юридически обязательные ориентиры, помогающие пониманию, толкованию и реализации всего ее содержания в соответствии с мотивами ее создания и ее подлинным смыслом216.

Важнейшее значение имеет Статья 1 Конституции Российской Федерации, поскольку она дает определение Российской Федерации, перечисляя ее важнейшие признаки, которые затем конкретизируются в Основном законе. Российская Федерация определяется как демократическое, федеративное, правовое государство.

Определение «демократическое» конкретизируется: в признании политических и иных прав граждан, о которых говорится в ст. 2 и 6 и далее излагаются во многих других статьях Конституции; в перечне форм народовластия — непосредственного

ипредставительного (ст. 3), в признании местного самоуправ-

216 Комментарий к Конституции Российской Федерации // Общ. ред. Ю. В. Кудрявцева. М.: Фонд «Правовая культура», 1996. С. 13.

Федеративное устройство Российской Федерации

ления (ст. 12), идеологического и политического плюрализма, многопартийности (ст. 13) и др.

Определение России как федеративного государства конкретизируется в положениях о суверенитете Российской Федерации, верховенстве ее Конституции и законов на всей территории России и т. д. (ст. 4), о составе равноправных субъектов Российской Федерации и основах федеративного устройства (ст. 5), о единстве гражданства Российской Федерации (ст. 6), органах государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации

(ст. 11).

Определение Российской Федерации в качестве правового государства означает, что общество и государство признают право как исторически развивающуюся в общественном сознании, расширяющуюся меру свободы и справедливости, выраженную в правовых актах и в практической деятельности по реализации прав и свобод человека, принципов демократии и федерализма.

Конституция Российской Федерации 1993 г. впервые ограничила роль государства в установлении прав человека и гражданина, но значительно повысила роль и ответственность государства в обеспечении соблюдения и защиты этих прав и свобод

(ст. 2).

Ст. 3 раскрывает содержание двух важнейших принципов, изложенных в ст. 1 Конституции: демократизма и республиканскойформыправления.МногонациональныйнародРоссийской Федерации провозглашен носителем суверенитета (властного верховенства — государственного, народного, национального) и единственным источником государственной власти в стране. Это означает, что все конституционные правомочия государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) в Российской Федерации исходят от народа через его свободно выражаемую волю.

Разумеется, эта воля небезгранична. Существует и признается суверенитет каждой человеческой личности. Человек, его права и свободы по Конституции — высшая ценность, поэтому Конституция ограничивает государственную власть, обязывая ее признавать, соблюдать и защищать эти права и допуская их ограничение или даже отмену только временно и в особо предусмотренных Конституцией исключительных случаях (ч. 3 ст. 55). Провозглашая и закрепляя некоторые объективно необходимые принципы политического, экономического, социально-

Раздел V

го и юридического характера, Конституция предусматривает различные варианты, формы и методы реализации каждого из них государственной властью, но не допускает отказа от них. Речь идет об объективно необходимых требованиях жизни и деятельности современного цивилизованного гражданского общества и государства (права и свободы человека и гражданина как высшая ценность; демократизм, федерация, господство права;республиканскийстрой,социальныйисветскийхарактер государства; рыночная экономика, разделение властей, эффективное и рациональное использование и охрана природных ресурсов и всей окружающей среды). Вне признания, соблюдения и защиты этих принципов жизнь и деятельность современного цивилизованного общества невозможны, хотя история знает немало примеров, когда «воля народа» (в кавычках и без) вела к огульному отрицанию этих принципов. Взятые в комплексе, перечисленные принципы и нормы призваны быть гарантией того, что народный суверенитет не превратится вновь в декларацию тоталитарного или авторитарного режима, поскольку государственная власть существует не только на федеральном уровне, но и в каждом из 89 ее субъектов — и республиках и в равноправных с ними краях, областях, городах федерального значения и автономиях, власть в каждом из них принадлежит народу. Народ осуществляет свою власть не только через органы государственной власти названных двух уровней (федерального и регионального), но и через органы местного самоуправления.

Таким образом, народ выступает как носитель власти как минимум на трех уровнях: как многонациональный народ всей России, как население, также многонациональное, каждого из субъектов Российской Федерации и как население территориальных единиц, где действует местное самоуправление217.

Важнейшими для понимания основ конституционного строя являются нормы, сформулированные в статье 5 Конституции Российской Федерации:

1.Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации.

2.Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения,

217 См. : Комментарий к Конституции Российской Федерации // Общ. ред. Ю. В. Кудрявцева. М.: Фонд «Правовая культура», 1996. С. 22–23.

Федеративное устройство Российской Федерации

автономная область, автономный округ имеют свой устав и законодательство.

3.Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов

вРоссийской Федерации.

4.Bо взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.

Таким образом, в ч. 1 ст. 5 дана структурная характеристика Российской Федерации как федеративного государства Разно­ образие форм составляющих федерацию образований — результат исторического развития России, особенностей ее национального состава Республики (в эпоху СССР они именовались автономными) являются национально-государственными образованиями, в границах которых самоопределились национальные общности, отличающиеся своеобразием языка, культуры и быта; края (ранее крупные административно-территориальные единицы, в состав которых входили автономные области и автономные округа), области (традиционно именуемые крупные административно-территориальные единицы, в некоторых из них были и остаются автономные округа), города федерального значения (в прошлом города республиканского подчинения: Москва, Ленинград) представляют собой территориальногосударственные образования с достаточно однородным, преимущественно русским, населением; автономная область (в советский период их было пять, в настоящий момент сохранилась одна — Еврейская автономная область) — национальнотерриториальное государственное образование, входящее в Хабаровский край; автономные округа (появились в 30-е гг. и рассматривались в качестве административно-территориальных единиц с национальной спецификой как часть более крупных административно-территориальных единиц) подобных автономной области и являются национально-территориальными государственнымиобразованиями,входящими(заисключением Чукотского автономного округа) в состав края (два округа) или области (семь округов), имеющими своей целью способствовать сохранению самобытности и развитию отдельных компактно проживающих малочисленных народов северных территорий. Фиксация названных форм в юридическом смысле предполага-

Раздел V

ет, что субъекты Российской Федерации могут состоять в ней, облекая свою государственность в одну из таких форм.

Формально различаясь, субъекты Российской Федерации (их именной перечень приводится в ст. 65 Конституции) в конституционном отношении по сути равнозначны. Это отражает само объединяющее их понятие «субъект Российской Федерации». Оно впервые появилось в Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 г., и подчеркивает общность республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, обращает внимание на то, что при сохранении прежних государственно-правовых форм они обрели новое качество, став субъектами федерации.

В Российской Федерации субъекты равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5), а также в отношении иных атрибутов конституционно-правового статуса: в правах иметь конституцию или устав, собственные органы государственной власти, законодательство, свою территорию, представительство в Совете Федерации Федерального Собрания и др. (ст. 66).

Ч. 2 ст. 5 фиксирует важнейшие государственно-правовые атрибуты государственности субъектов Российской Федерации и в этом контексте — различия между ними. Республика, хотя и в скобках, названа государством. Конституционно данное положение было зафиксировано в начале 90-х годов. В указанном качестве республика наделена правом иметь свою конституцию, что, впрочем, признавалось и прежними конституциями России. Однако, в отличие от Конституции 1937 г. (п. «б» ст. 19), которая исходила из того, что конституция республики утверждается федеральными органами государственной власти, ныне какая-либо регистрация или утверждение принятых республиками конституций не предусматриваются. Равно как и обеспечение их соответствия Конституции Российской Федерации — прерогатива не законодательных органов федерации, что предполагала Конституция (п. 2 ст. 72, п. 4 ст. 115) 1978 г., а специализированного органа конституционного контроля — Конституционного Суда Российской Федерации (ч. 2 ст. 125 Конституции 1993 г.).

Республики имеют также свое законодательство, т. е. они обладают правом в установленных пределах принимать собственные законы. Это делается по вопросам, находящимся в их ведении или входящим в сферу совместного ведения с Российской Федерацией, в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Федеративное устройство Российской Федерации

Названные в рассматриваемой части атрибуты государственности республики не являются исчерпывающими. К ним можно отнести также образуемые ими органы государственной власти, установленные государственные язык и, территорию. Кроме того, каждая из республик, согласно принятым ими Конституциям, имеет герб, флаг, гимн, собственную столицу, а также гражданство.

Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ в основном обладают теми же по значению элементами государственности, что и республика. Они принимают на равных с республиками условиях устав — конституционный правовой акт, образуют собственные органы государственной власти, издают законы, и, соответственно, у них складывается собственное законодательство, они вправе иметь свою столицу и символы — герб, флаг, гимн.

Ч. 3 ст. 5 говорит о принципах, основах федеративного устройства Российской Федерации. Понятие «федеративное устройство» не употреблялось в ранее действовавших российских Конституциях, которые вместо него оперировали понятиями «государственное устройство» (Конституция РСФСР 1937 г.) и «национально-государственное устройство» (Конституция РСФСР 1978 г.).

Эта конституционная новелла акцентирует внимание на форме государственного устройства Российской Федерации. Это само по себе предполагает, что ее составные части, будучи элементами целого, являются относительно самостоятельными государственными образованиями; что, в отличие от унитарного государства, гарантируется большая степень разделения властей по вертикали и децентрализация.

В ч. 3 ст. 5 сформулированы конституционные основы федеративногоустройства.Однойизнихпризнаетсягосударственная целостностьРоссийскойФедерации.Этоозначает,чтоРоссияне является простым, соединением образующих ее частей, а представляет собой единое государство, в котором обеспечивается целостность и неприкосновенность его территории; существует единое гражданство; гарантируется единое экономическое пространство и использование единой денежной единицы — рубля; устанавливается верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; действуют федеральные органы государственной власти и провозглашается единство систем государственной власти; государственные образования рассматриваются как находящиеся в составе Российской Федерации, территория каж-

Раздел V

дого из них является неразрывной частью территории России; вопросы федеративного устройства отнесены к исключительному ведению Российской Федерации; отсутствует право выхода субъектов из Российской Федерации (см. ст. 4, 6, 8, 11, 15, 65, 67, 71, 75 и др.).

Вкачестве одной из основ федеративного устройства Конституция закрепляет принцип единства системы государственной власти. Он является логическим следствием того, что единый источник власти в Российской Федерации, согласно Конституции, — ее многонациональный народ. Этот принцип гарантирует целостность России и ее суверенитет, обеспечивает слаженное функционирование государственного механизма по осуществлению функций Российского государства во всей их полноте и многообразии.

Реализация данного принципа по горизонтали выражается в том, что федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов федерации, действуя в духе разделения властей как самостоятельные органы, одновременно выступают в качестве единой государственной власти, соответственно, федеральной и субъекта федерации. Это достигается единством ключевых принципов функционирования, производностью полномочий от тех, которыми обладают федерация или

еесубъект, наличием совокупности организационно-правовых сдержек и противовесов, при которых все органы данного уровня сообразно своим функциям в различных формах участвуют в выработке государственной политики, принятии законов и их осуществлении; политика и законы отражают общую позицию единой государственной власти.

Ввертикальном срезе единство системы государственной власти проявляется в определенной структурной схожести органов государственной власти субъектов федерации и федеральных органов государственной власти. Оно требует, чтобы субъекты Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти; ориентировались на общие принципы и формы деятельности. Это единство обеспечивает особое построение Федерального Собрания, где одна из палат — Совет Федерации — формируется из представителей от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (ст. 95 Конституции); верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов (ч. 2 ст. 4); издание федеральных правовых актов, устанавливающих общие принципы организации

Федеративное устройство Российской Федерации

и деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов федерации (ч. 1 ст. 77); деятельность Президента Российской Федерации как гаранта Конституции (ч. 2 ст. 80); осуществление федеральными органами государственной власти координационных полномочий; судебный контроль (ст. 46, 125), прокурорский надзор. В отношении органов исполнительной власти, которые по определенным вопросам образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77), Президент Российской Федерации наделяется правом приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85).

Федеративное устройство Российской Федерации основано на разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В этом заключается принцип разделения властей по вертикали, последовательная реализация которого гарантирует необходимую самостоятельность и полновластие государственных органов в установленных границах, недопустимость произвола в их деятельности и уважительное отношение к решениям, принятым ими в пределах своей компетенции. Без такого разделения властей нет федерации.

Разграничение предметов ведения и полномочий между названными органами государственной власти производно от разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 71, 72, 73) . Оно осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, а в системе исполнительной власти — также с помощью соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов федерации. Федеральным законом устанавливаются полномочия органов государственной власти в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Из вышеизложенного можно сделать вывод, что если принцип разграничения предметов ведения и полномочий есть константа федеративного устройства, то его воплощение происходит конкретно, находится в развитии во времени, в пространстве и по кругу субъектов федерации.

Раздел V

Одним из основополагающих принципов федеративного устройства Российской Федерации является равноправие ее народов. Конституция определяет данный принцип как общепризнанный применительно к России, где проживает свыше 100 народов, он имеет особое значение.

Равноправие народов находит свое проявление в том, что независимо от численности и других характеристик каждый из них имеет право на самоопределение, использование земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности, сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития, получение поддержки со стороны Российской Федерации, в ведении которой находится установление основ федеральной политики и федеральные программы в области национального развития России. Обеспечивая права народов, государство создает предпосылки для реального осуществления индивидуальных прав и свобод человека и гражданина, в частности, связанных с правом каждого на пользование родным языком, свободно выбирать язык общения, воспитания, обучения и творчества, исповедовать любую религию, быть защищенным от дискриминации по национальному признаку (ст. 9, 17, 28, 29, 45, 68, 69 и др.).

Признание равноправия народов не исключает особого отношения государства к определенным их группам, которые в силу разных причин являются наименее защищенными и легко уязвимыми. К таковым Конституция Российской Федерации относит национальные меньшинства, малочисленные этнические общности и коренные малочисленные народы. Забота о них, предоставление особых прав и гарантий согласуются с международно-правовыми нормами (см., например, Конвенцию МОТ № 169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни, в независимых странах»; Рамочную Конвенцию о защите национальных меньшинств, принятую Советом Европы 1 февраля 1995 г.), что создает предпосылки для равенства, в конечном счете, в социальных результатах.

Федеративное устройство Российской Федерации опирается на принцип самоопределения народов. Он не только непосредственнозафиксированвКонституции,ноиявляетсяееисходной идеей и рассматривается как общепризнанный принцип. Такое качество придается ему Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах (ст. 1) и Международным пактом о гражданских и политических правах (ст. 1) от 19 декабря 1966 г., ратифицированными Президиумом Верховного

Федеративное устройство Российской Федерации

Совета СССР 18 сентября 1973 г.218, в соответствии с которыми «все народы имеют право на самоопределение», и в силу этого права народы «свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие», все государства обязаны «поощрять осуществление права на самоопределение и уважать это право».

Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 июня 1990 г.219 провозгласила право на самоопределение в избранных народом национально-государственных и национально-культурных формах (п. 4). Конституция Российской Федерации, следуя этому положению, допускает принятие в федерацию и образование в ее составе нового субъекта, изменение статуса субъектов федерации по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта федерации, гарантирует местное самоуправление, право народов на сохранение родного языка, права национальных меньшинств и коренных малочисленных народов.

Конституция Российской Федерации обеспечивает самоопределение народов в пределах Российской Федерации; ее субъекты не наделены правом выхода из состава федерации. Это положение согласуется с международно-правовыми нормами. В Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г.220, в разделе о принципе равноправней самоопределения народов указывается, что каждое государство должно воздерживаться от любых действий, направленных на частичное или полное нарушение национального единства и территориальной целостности любого другого государства или страны».

Последняя часть ст. 5 конкретизирует положение первой части о равноправии субъектов Российской Федерации. Из приведенной нормы следует, что все субъекты федерации, независимо от вида, во-первых, без каких-либо изъятий обладают равными правами во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти в государственно-правовой, бюджетной и других сферах; во-вторых, каждый из них вступает в эти отношения непосредственно, что имеет особое значение для автономной области, находящейся в составе края, и автономных

218НИС СССР, 1976. № 17. Ст. 291.

219ВВС РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.

220Международное право в документах. М., 1992. С. 4–12.