Шахрай и Клишас

Раздел VI

мен вне зависимости от того, какая доля общего числа избирателей поддержала кандидатов, которые оказались избраны его членами.

Конституция далее определяет Федеральное Собрание как законодательный орган. Это означает, что на Федеральное Собрание возложена функция издания правовых актов самой высокой юридической силы, выше которой юридическая сила лишь самой Конституции и ратифицированных Россией международных договоров. Федеральное Собрание — единственный орган федеральной законодательной власти. Его акты — федеральные законы — не могут быть отменены или изменены никаким другим государственным органом, поскольку соответствуют Конституции. В случаях их противоречия федеральной Конституции они по решению Конституционного Суда утрачивают юридическую силу.

Федеральное Собрание состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Формально Совет Федерации не является верхней палатой парламента и соответственно Государственная Дума — нижней, так как это не установлено Конституцией. Подобные характеристики вытекают, главным образом, из аналогии с зарубежной практикой организации двухпалатных парламентов. Как правило, палаты Федерального Собрания заседают раздельно. В отдельных случаях проводятся совместные заседания палат.

ВГосударственной Думе через депутатов представлены все граждане Российской Федерации независимо от места их проживания на территории Российской Федерации. Совет Федерации формируется из представителей органов государственной власти субъектов Федерации. Таким образом, через Совет Федерации обеспечивается выработка решений, наиболее точно учитывающих интересы субъектов Российской Федерации. Отметим, что депутаты Совета Федерации первого созыва были избраны на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права.

Существуют три основные группы полномочий палат Федерального Собрания, установленные Конституцией: 1) относящиеся к исключительному ведению каждой из палат Федерального Собрания (ст. 102 и 103); 2) связанные с организацией деятельности палат (ст. 101); 3) по принятию федеральных законов (ст. 105).

Вст. 102 и 103 определены вопросы, которые выходят за пределы законодательной деятельности парламента и являются юридическим выражением системы сдержек и противовесов в построении и функционировании высших органов законода-

Система органов государственной власти в Российской Федерации

тельной, исполнительной и судебной власти. Рассмотрению парламентом подлежат и другие вопросы, которые находятся в ведении Российской Федерации и должны решаться представительным органом.

Вопросы, предусмотренные ст. 102 и 103 Конституции, палаты решают самостоятельно и независимо друг от друга, при этом они не вправе принимать к своему рассмотрению и решать вопросы ведения другой палаты.

Большинство вопросов, предусмотренных ст. 101 Конституции (избрание Председателей палат, принятие регламентов, образование парламентских комитетов), палаты также решают самостоятельно. В то же время возможно совместное осуществление полномочий палат по проведению парламентских слушаний и контролю за исполнением федерального бюджета.

Следует особо отметить закрепленное в Конституции различие функций палат по принятию федеральных законов. Согласно Конституции законодательная деятельность сосредоточена преимущественно в Государственной Думе: законопроекты вносятся в Государственную Думу; существует возможность преодоления несогласия Совета Федерации с законом, принятым Государственной Думой; ограничены сроки, в течение которых Совет Федерации обязан рассмотреть законы, переданные ему Государственной Думой. Функции Совета Федерации в области законотворчества состоят в рассмотрении законов, принятых Думой, их одобрении или неодобрении.

Палаты Федерального Собрания по вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией, принимают постановления. Особой разновидностью актов палат Федерального Собрания являются их регламенты.

Существует два основных способа уточнения положений Конституции, определяющих статус Федерального Собрания. Во-первых, по спорным конституционным вопросам либо при восполнении пробелов в Конституции возможно толкование ее Конституционным Судом Российской Федерации в соответствии с ч. 5 ст. 125 Конституции. Во-вторых, следуя духу и букве Конституции, палаты Федерального Собрания могут самостоятельно решить большинство вопросов, относящихся к организации их работы путем принятия регламентов палат, а в случае необходимости и федеральных законов. Принятие федеральных законов необходимо, в частности, для решения ряда вопросов, связанных с определением статуса депутатов палат Федерального Собрания, статуса и порядка деятельности комитетов и комиссий палат Федерального Собрания.

Раздел VI

Конституционная характеристика Федерального Собрания как органа народного представительства предполагает, что возможная неполнота состава его палат не должна быть значительной, ибо в противном случае его представительный характер может быть поставлен под сомнение.

Цель установления в статье 95 Конституции Российской Федерации числа мандатов в Совете Федерации и Государственной Думе — обеспечение представительного характера высшего законодательного органа Российской Федерации. Отсюда следует, что интерпретация понятия «общее число депутатов» как числа только фактически избранных в Государственную Думу депутатов, за исключением тех, чьи полномочия на момент голосования прекращены в установленном порядке, может привести к тому, что Государственная Дума будет правомочна принимать федеральные законы и иные важные для страны акты по вопросам своего ведения, даже если фактически утратит свой представительный характер вследствие вакантности значительной части депутатских мандатов. Такие законы и иные акты как нарушающие статью 94 Конституции Российской Федерации окажутся нелегитимными.

В своей организации и деятельности Государственная Дума и Совет Федерации призваны отразить разные стороны народного представительства в Российской Федерации — прямое представительство населения и представительство субъектов Российской Федерации. В связи с этим различна и их компетенция.

Положение об общем числе депутатов Государственной Думы, содержащееся в ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, следует понимать как число депутатов, установленное для Государственной Думы статьей 95 (ч. 3) Конституции Российской Федерации, — 450 депутатов.

Положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, содержащееся в ст. 107 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, следует понимать как предусматривающее голосование раздельно по палатам

иопределение его результатов соответственно от численности каждой палаты, установленной ст. 95 (ч. 2 и 3) Конституции Российской Федерации (Постановление Конституционного Суда от 12 апреля 1995 г. по делу о толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2

и5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации)292.

292Собрание законодательства Российской Федерации от 17 апреля 1995 г.,

№16, ст. 1451.

Система органов государственной власти в Российской Федерации

§ 2. Совет Федерации

Совет Федерации является палатой Федерального Собрания — парламента Российской Федерации.

В Совет Федерации в соответствии с ч. 2 ст. 95 Конституции Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.

Порядок формирования Совета Федерации до 8 августа 2000 г. был определен Федеральным законом от 5 декабря 1995 г. № 192-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»: палата состояла из 178 представителей субъектов Российской Федерации — глав законодательных (представительных) и глав исполнительных органов государственной власти (по должности). Все члены Совета Федерации совмещали исполнение обязанностей в палате федерального парламента с обязанностями в соответствующем субъекте Российской Федерации.

8 августа 2000 г. вступил в силу новый Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (ред. от 15.11.2010)293. Теперь палата состоит из представителей, избранных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, или назначенных высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации). Срок полномочий таких представителей определяется сроком полномочий органов, их избравших или назначивших, однако полномочия представителей могут быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом в том же порядке, в котором был избран (назначен) член Совета Федерации. Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет.

Кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации от законодательного (представительного) органа государ-

293 Собрание законодательства Российской Федерации, 07.08.2000, № 32, ст. 3336.

Раздел VI

ственной власти субъекта Российской Федерации вносятся на рассмотрение этого органа его председателем, а в двухпалатном законодательном (представительном) органе — поочередно председателями палат. При этом группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов может внести альтернативные кандидатуры. Решение об избрании представителя от законодательного (представительного) органа принимается тайным голосованием и оформляется постановлением указанного органа, а двухпалатного законодательного (представительного) органа — совместным постановлением обеих палат.

Решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственнойвластисубъектаРоссийскойФедерации)оназначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации оформляется указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Указ (постановление) в трехдневный срок направляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Избранный (назначенный) член Совета Федерации в трехдневный срок со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) направляет в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший решение о его избрании (назначении), и Совет Федерации копии решения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или представительного органа муниципальногообразованияодосрочномпрекращенииполномочий депутата в связи с его избранием (назначением) членом Совета Федерации либо копии документа, удостоверяющего, что им в трехдневный срок было подано заявление о сложении полномочий депутата, а также копии приказа (иного документа) об освобождении от иных обязанностей, несовместимых со статусом члена Совета Федерации, либо копии документа, удостоверяющего, что им в трехдневный срок было подано заявление об освобождении от таких обязанностей.

Полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Избранный (назначенный) член Совета Федерации приступает к осуществлению своих полномочий на

Система органов государственной власти в Российской Федерации

десятый день со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Полномочия члена Совета Федерации прекращаются со дня вступления в силу решения об избрании (о назначении) соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации нового члена Совета Федерации — представителя от того же органа государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

Совет Федерации является постоянно действующим органом. Его заседания проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Заседания Совета Федерации являются основной формой работы палаты. Они проходят раздельно от заседаний Государственной Думы, за исключением заслушивания посланий Президента Российской Федерации или Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств.

Заседания Совета Федерации проводятся в городе Москве, как правило, в период с 25 января по 15 июля и с 16 сентября по 31 декабря, и являются открытыми. По решению Совета Федерации место проведения заседаний может быть изменено, а также может быть проведено закрытое заседание.

СоветФедерацииизбираетизсвоегосоставаПредседателяСовета Федерации, его первого заместителя и заместителей, которые ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты.

Совет Федерации образует комитеты, постоянные и временные комиссии из числа членов палаты. Совет Федерации вправе создавать, упразднять и реорганизовывать любые комитеты и комиссии.

Комитеты и постоянные комиссии Совета Федерации являются постоянно действующими органами палаты. Все члены Совета Федерации, за исключением Председателя Совета Федерации, его первого заместителя и заместителей, входят в состав комитетов. Член Совета Федерации может быть членом только одного комитета палаты, при этом в состав комитета должны входить не менее 7 членов Совета Федерации. Состав комитета, комиссии утверждается палатой. В Совете Федерации образованы и действуют следующие комитеты и постоянные комиссии из которых можно выделить следующие:

•Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству;

•Комитет Совета Федерации по правовым и судебным вопросам;

Раздел VI

•Комитет Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике;

•Комитет Совета Федерации по вопросам местного самоуправления;

•Комитет Совета Федерации по обороне и безопасности;

•Комитет Совета Федерации по бюджету и другие. Комитеты и постоянные комиссии Совета Федерации имеют

равные права и несут равные обязанности по реализации конституционных полномочий палаты: осуществляют подготовку заключений по принятым Государственной Думой и переданным на рассмотрение Совета Федерации федеральным законам, а также по федеральным конституционным законам; разрабатывают и предварительно рассматривают законопроекты и проекты иных нормативных правовых актов, организуют проведение парламентских слушаний и т. д.

Деятельность временных комиссий ограничивается определенным сроком или конкретными задачами.

Полномочия Совета Федерации определены Конституцией Российской Федерации. Основной функцией палаты является осуществление законодательных полномочий. Порядок рассмотрения Советом Федерации федеральных конституционных законов и федеральных законов, соответственно одобренных или принятых Государственной Думой, определяется Конституцией Российской Федерации и Регламентом Совета Федерации.

Организация законодательной работы в Совете Федерации осуществляется по двум основным направлениям:

Совет Федерации совместно с Государственной Думой участвует в разработке законопроектов, рассмотрении законов и принятии решений по ним; в порядке реализации права законодательной инициативы Совет Федерации самостоятельно разрабатывает проекты федеральных законов и федеральных конституционных законов.

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового,валютного,кредитного, таможенногорегулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира.

Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов палаты, а федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее

Система органов государственной власти в Российской Федерации

трех четвертей голосов. Кроме того, федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению, считается одобренным, если в течение четырнадцати дней Совет Федерации его не рассмотрел. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой и Советом Федерации.

К ведению Совета Федерации, кроме того, относятся:

•утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;

•утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного или чрезвычайного положения;

•решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;

•назначение выборов Президента Российской Федерации;

•отрешение Президента Российской Федерации от долж­ ности;

•назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;

•назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации;

•назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

В ряде федеральных законов на Совет Федерации возложены

и другие полномочия, не предусмотренные в Конституции Российской Федерации.

Совет Федерации, равно как и каждый член Совета Федерации, обладает правом законодательной инициативы.

По вопросам ведения Совета Федерации палата большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок не предусмотрен Конституцией Российской Федерации, принимает постановления.

Совет Федерации принимает Регламент, в котором детально определяются органы и порядок работы Совета Федерации, участие палаты в законодательной деятельности, порядок рассмотрения вопросов, отнесенных к ведению Совета Федерации (Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации утвержден постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января

Раздел VI

2002 г. № 33-СФ294 (ред. от 15.12.2010). Изменения, внесенные Постановлением СФ ФС Российской Федерации от 15.12.2010 № 556-СФ295, вступили в силу с 1 января 2011 г., за исключением изменений, которые вступили в силу с 15 декабря 2010 г..

Статус члена Совета Федерации определяется Конституцией Российской Федерации, согласно которой члены Совета Федерации обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

Кроме того, статус члена Совета Федерации регулируется Федеральным законом 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ред. от 28.12.2010)296.

§ 3. Государственная Дума

Государственная Дума — основная законодательная палата Федерального Собрания. Депутатом Государственной Думы может быть избран любой гражданин Российской Федерации, достигший 21-летнего возраста, если он не признан судом недееспособным и не содержится в местах лишения свободы по приговору суда.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации в Государственную Думу Российской Федерации избирается 450 депутатов.

Депутаты Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы.

Депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации избираются гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Участие гражданина

294Собрание законодательства Российской Федерации от 18 февраля 2002 г.,

№7, ст. 635.

295Собрание законодательства Российской Федерации, 20.12.2010, № 51 (ч. III), ст. 6816.

296Собрание законодательства Российской Федерации от 9 мая 1994 г., № 2,

ст. 74.

Система органов государственной власти в Российской Федерации

Российской Федерации в выборах является свободным и добровольным. Никто не вправе принуждать гражданина Российской Федерации к участию или неучастию в выборах, а также препятствовать его свободному волеизъявлению.

В настоящее время действует Федеральный закон от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ред. от 28.12.2010)297, в котором установлены правила распределения депутатских мандатов для избирательных объединений.

На выборах депутатов Государственной Думы шестого созыва политическая партия, которая осуществляет сбор подписей избирателей в поддержку выдвинутого ею федерального списка кандидатов, обязана собрать не менее 150 тысяч подписей. На выборах депутатов Государственной Думы следующих созывов такая политическая партия обязана собрать не менее 120 тысяч подписей избирателей. При сборе подписей на выборах депутатов Государственной Думы как шестого, так и следующих созывов на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более 5 тысяч подписей избирателей, место жительства которых находится на территории данного субъекта Российской Федерации, при этом подписи должны быть собраны не менее чем в половине субъектов Российской Федерации. Если сбор подписей осуществляется среди избирателей, проживающих за пределами территории Российской Федерации, общее количество этих подписей не может составлять более 5 тысяч.

К распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил 7 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что таких списков было не менее двух и что за эти списки подано в совокупности более 60 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. В этом случае иные федеральные списки кандидатов к распределению депутатских мандатов не допускаются.

Если за федеральные списки кандидатов, каждый из которых получил 7 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, подано в совокупности 60 и менее процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, к распределению депутатских мандатов допускаются указанные списки, а также последовательно в порядке убывания числа поданных голосов избирателей федеральные списки кандидатов,

297Собрание законодательства Российской Федерации от 23 мая 2005 г.,

№21, ст. 1919.

Раздел VI

получившие менее 7 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, пока общее число голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов, допускаемые к распределению депутатских мандатов, не превысит в совокупности 60 процентов от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Если за один федеральный список кандидатов подано более 60 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, а остальные федеральные списки кандидатов получили менее 7 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, к распределению депутатских мандатов допускается указанный федеральный список кандидатов, а также федеральный список кандидатов, получивший наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, из числа федеральных списков кандидатов, получивших менее 7 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов, получают указанные мандаты в соответствии с методикой распределения депутатских мандатов, предусмотренной федеральным законом.

Помимо федеральных списков кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов, депутатские мандаты получают федеральные списки кандидатов, получившие менее 7, но не менее 5 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, и не допущенные к распределению депутатских мандатов. Таким федеральным спискам кандидатов передаются депутатские мандаты в соответствии федеральным законом.

Депутатские мандаты, полученные федеральным списком кандидатов, переходят в первую очередь к зарегистрированным кандидатам, включенным в общефедеральную часть федерального списка кандидатов. Оставшиеся депутатские мандаты переходят к зарегистрированным кандидатам, включенным в региональные группы кандидатов, в соответствии с методикой распределения депутатских мандатов, предусмотренной федеральным законом.

Депутатские мандаты распределяются между зарегистрированными кандидатами в соответствии с порядком их размещения в федеральном списке кандидатов, установленным при регистрации этого списка Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и рассматриваемым (в пределах общефедеральной части федерального списка кандидатов и в преде-

Система органов государственной власти в Российской Федерации

лах каждой из региональных групп кандидатов) как порядок очередности получения депутатских мандатов.

Депутаты Государственной Думы избираются сроком на пять лет.

Государственная Дума условно называется «нижней», но это не означает, что ее роль второстепенна. Основное направление деятельности Государственной Думы — принятие федеральных и федеральных конституционных законов. Для осуществления этих целей Государственная Дума образует из числа своих депутатов комитеты и комиссии. Кроме того, внутри Думы действуют депутатские объединения: фракции и группы, внутренняя деятельность которых организуется самостоятельно.

Государственная Дума собирается на сессии: весеннюю — с 12 января по 20 июля; осеннюю — с 1 октября по 25 декабря.

Сессия Государственной Думы состоит в проведении пленарных заседаний палаты, заседаний Совета Государственной Думы, заседаний ее комитетов и комиссий, парламентских слушаний, работы депутатов во фракциях, в депутатских группах, комитетах и комиссиях.

Парламентские слушания проводятся, как правило, открыто, на них обсуждаются:

•законопроекты, требующие широкого публичного обсуждения;

•международные договоры, представленные на ратификацию;

•федеральный бюджет;

•другие важнейшие вопросы внутренней и внешней политики. Кроме основной законодательной деятельности Государ-

ственная Дума вправе решать и другие вопросы, отнесенные Конституцией Российской Федерации к ее ведению. Так, в соответствии со ст. 103 Конституции Российской Федерации Председатель Правительства Российской Федерации назначается с согласия Государственной Думы. Государственная Дума также по предложению фракции либо депутатской группы численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов может рассмотреть вопрос о недоверии Правительству Российской Федерации.

Государственной Думе принадлежит право назначать на должность и освободить от нее Председателя Центрального Банка Российской Федерации. На первой сессии каждого созыва Государственной Думы, то есть каждые четыре года, если не было досрочного роспуска, эта палата парламента назначает

Раздел VI

Уполномоченного по правам человека и вправе освободить его от этой должности.

Государственная Дума принимает деятельное участие в формировании Счетной палаты: она назначает Председателя этой палаты и половину состава ее аудиторов.

Именно Государственная Дума и больше никакой другой высший орган государственной власти Российской Федерации вправе выдвинуть обвинение против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности при наличии для этого серьезных оснований, предусмотренных Конституцией и федеральными законами. Специальная комиссия, избранная Государственной Думой в составе Председателя и 10–12 членов, проверяет фактическую обоснованность выдвинутого обвинения против Президента, соблюдения всех процедурных правил. Постановление о выдвижении обвинения принимается большинством не менее, чем две трети голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, путем тайного голосования, с использованием бюллетеней. Но окончательное решение об отрешении Президента Российской Федерации от должности принимает другая палата российского парламента, которую по традиции называют «верхней» — Совет Федерации.

В компетенцию Государственной Думы входит решение следующих вопросов:

•дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;

•решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;

•назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;

•назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;

•назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека;

•объявление амнистии;

•выдвижение обвинения против Президента Российской Фе-

дерации для отрешения его от должности.

По вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации к ведению Государственной Думы, Государственная Дума принимает постановления. Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

Система органов государственной власти в Российской Федерации

Порядок рассмотрения вышеперечисленных вопросов подробно урегулирован Регламентами палат Федерального Собрания.

Федеральным законодательством устанавливается следующая организация Государственной Думы:

Государственную Думу возглавляет Председатель Государственной Думы. Председатель Государственной Думы избирается из числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием. Для избрания Председателя Государственной Думы требуется, чтобы за него проголосовало более половины от общего числа депутатов Государственной Думы. Наряду с Председателем, Государственная Дума избирает первого заместителя и заместителей Председателя Государственной Думы. Порядок их избрания урегулирован Регламентом Государственной Думы.

Регламент Государственной Думы устанавливает, что Председатель, первый заместитель и заместители Председателя не могут быть представителями одной фракции, депутатской группы.

Полномочия Председателя Государственной Думы схожи с полномочиями Председателя Совета Федерации. Круг полномочий Председателя Государственной Думы определен в ст. 11 Регламента Государственной Думы.

Совет Государственной Думы — коллегиальный, постоянно действующий орган палаты, созданный для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты.

Всостав Совета Государственной Думы входят Председатель Государственной Думы, руководители депутатских объединений

справом решающего голоса. Заместители Председателя ГосударственнойДумыипредседателикомитетовГосударственнойДумы участвуют в работе Совета Государственной Думы с правом совещательногоголоса.ВчислополномочийСоветаГосударственной Думы входят: формирование проекта примерной программы законопроектной работы Государственной Думы на текущую сессию; формирование проекта календаря рассмотрения Государственной Думой вопросов на очередной месяц; формирование проекта работы Государственной Думы на очередное заседание. Целый ряд полномочий Совета Государственной Думы связан с техническим обеспечением законотворческой деятельности.

ВГосударственной Думе создаются депутатские фракции. Депутатской фракцией является объединение депутатов Го-

сударственной Думы, избранных в составе федерального списка кандидатов, который был допущен к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе. Во фракцию входят все

Раздел VI

депутаты Государственной Думы, избранные в составе соответствующего федерального списка кандидатов.

Полное наименование фракции должно соответствовать наименованию политической партии, указанному в уставе политической партии, в составе федерального списка кандидатов которой были избраны соответствующие депутаты. Фракция вправе иметь установленное положением о фракции краткое наименование, соответствующее ее полному наименованию.

Фракция избирает из своего состава руководителя фракции и заместителя (заместителей) руководителя фракции. В соответствии с положением о фракции фракция может образовывать руководящий орган (руководящие органы).

Всоставе фракции численностью более 100 депутатов Государственной Думы могут создаваться внутрифракционные группы. Численность внутрифракционной группы не может составлять менее 50 депутатов Государственной Думы. Руководителем внутрифракционной группы является первый заместитель руководителя фракции.

Основными структурными подразделениями Государственной Думы являются комитеты. Комитеты Государственной Думы по вопросам, отнесенным к их ведению, осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов и их подготовку к рассмотрению Государственной Думой; осуществляют подготовку заключений по законопроектам и проектам постановлений, поступившим на рассмотрение Государственной Думы;

всоответствии с решениями палаты подготавливают запросы

вКонституционный Суд Российской Федерации; организуют проводимые Государственной Думой парламентские слушания; дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта федерального бюджета; решают вопросы организации своей деятельности.

Всоответствии с Регламентом (ст. 20) Государственная Дума образует следующие комитеты:

Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству;

Комитет Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству;

Комитет Государственной Думы по труду и социальной политике;

Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам; Комитет Государственной Думы по финансовому рынку; Комитет Государственной Думы по экономической политике

и предпринимательству;

Система органов государственной власти в Российской Федерации

Комитет Государственной Думы по собственности; Комитет Государственной Думы по промышленности; Комитет Государственной Думы по строительству и земель-

ным отношениям; Комитет Государственной Думы по науке и наукоемким тех-

нологиям; Комитет Государственной Думы по энергетике;

Комитет Государственной Думы по транспорту; Комитет Государственной Думы по обороне; Комитет Государственной Думы по безопасности;

Комитет Государственной Думы по международным делам; Комитет Государственной Думы по делам Содружества Неза-

висимых Государств и связям с соотечественниками; Комитет Государственной Думы по делам Федерации и ре-

гиональной политике; Комитет Государственной Думы по вопросам местного са-

моуправления; Комитет Государственной Думы по Регламенту и организа-

ции работы Государственной Думы; Комитет Государственной Думы по информационной поли-

тике, информационным технологиям и связи; Комитет Государственной Думы по охране здоровья; Комитет Государственной Думы по образованию;

Комитет Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей;

Комитет Государственной Думы по аграрным вопросам; Комитет Государственной Думы по природным ресурсам,

природопользованию и экологии; Комитет Государственной Думы по культуре;

Комитет Государственной Думы по делам общественных объединений и религиозных организаций;

Комитет Государственной Думы по делам национальностей; Комитет Государственной Думы по физической культуре и

спорту; Комитет Государственной Думы по делам молодежи;

Комитет Государственной Думы по проблемам Севера и Дальнего Востока;

Комитет Государственной Думы по делам ветеранов. Государственная Дума может образовывать и другие коми­

теты.

Комитеты Государственной Думы образуются на срок, не превышающий срока полномочий Государственной Думы данного созыва.

Раздел VI

Рабочими органами Государственной Думы являются также комиссии. В отличие от комитетов — постоянно действующих органов палаты — деятельность комиссий ограничена определенным сроком или конкретной задачей, по мере выполнения которой они прекращают свою деятельность. Государственная Дума образует следующие комиссии: мандатную, по этике, для дачи заключения, предусмотренного ч. 2 ст. 93 Конституции Российской Федерации, и другие. Мандатная комиссия Государственной Думы образуется на срок полномочий Государственной Думы данного созыва и имеет статус комитета.

Комитеты и комиссии образуются из числа депутатов палаты, как правило, на основе принципа пропорционального представительства от депутатских объединений. Численный состав данных органов определяется Государственной Думой. Он не может быть менее 12 и более 35 депутатов.

Все депутаты Государственной Думы, за исключением Председателя Государственной Думы, его заместителей, руководителей депутатских объединений, обязаны состоять в одном из комитетов палаты. При этом депутат Государственной Думы может быть членом только одного комитета.

Основной формой работы комитетов и комиссий являются заседания, которые проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Заседания правомочны, если на них присутствует более половины от общего числа членов комитета, комиссии.

Другой формой работы комитетов и комиссий, являются парламентские слушания, конференции, совещания, семинары, проводимые в целях выяснения фактического положения дел и общественного мнения по вопросам законопроектной деятельности, а также по другим вопросам, находящимся в ведении комитетов и комиссий.

§ 4. Депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации Федерального Собрания

Депутатом Государственной Думы является избранный в соответствии с федеральным законом о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации представитель народа, уполномоченный осуществлять в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

Система органов государственной власти в Российской Федерации

Членом Совета Федерации является представитель от субъекта Российской Федерации, уполномоченный в соответствии с федеральным законом о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации осуществлять в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

Полномочия членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы определяются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»298 (ред. от 28.12.2010), другими федеральными законами, положением об обеспечении деятельности членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Согласно названному Федеральному закону, парламентарии руководствуются в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными и федеральными законами, Регламентом соответствующей палаты Федерального Собрания, предвыборной программой и своими убеждениями.

Конституция Российской Федерации, принятая референдумом 12 декабря 1993 г., не содержит специальной главы, посвященной депутатам представительных и законодательных органов. Но в главе пятой Конституции, закрепляющей статус Федерального Собрания, имеются нормы, регламентирующие деятельность парламентариев. Приняты и специальные правовые акты, — Федеральный закон о статусе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, регламенты обеих палат парламента, — определяющие права, обязанности гарантии деятельности парламентариев. В законе от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ (ст.2) отмечается, что их положение определяется Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом. Данная норма является исключительно важной, так как закрепляет принцип, согласно которому лишь федеральными законами, а не подзаконными актами (указами Президента, постановлениями Правительства и т. д.) осуществляется регламентация деятельности российских парламентариев, определяется их статус.

298 Собрание законодательства Российской Федерации от 9 мая 1994 г., № 2, ст. 74.

Раздел VI

Представительный характер российского парламента обуславливает постановку и законодательное решение важного и принципиального вопроса о взаимоотношениях депутата и избирателей. Насколько обязательны для депутата воля и интересы избирателей, насколько он автономен, свободен в своих действиях, осуществляемых в интересах всего общества и избирателей — эти вопросы и ответ на них имеют глубокий теоретический и практический смысл. В связи с этим представляет интерес исторический аспект данной проблемы.

Представительные учреждения были известны рабовладельческому и феодальному государствам. Но идея народного представительства как политическая доктрина формируется в эпоху разложения феодального общества. В монархической Франции, котораявXV–XVIвекахприобреласословно-представительный характер, стали созываться Генеральные штаты — совещательный орган при короле. Каждое сословие избирало своих депутатов. Они были порученцами, мандатариями своих избирателей и обязаны были строго следовать их инструкциям. Отношения депутата с избирателями строились по принципу императивного мандата, т. е. обязательного поручения. Депутаты могли быть досрочно отозваны из представительного органа, а по окончанию сессии обязаны были отчитываться выполнении наказов и поручений избирателей.

Так было в период борьбы буржуазии за власть, с приходом к которой устанавливаются иные отношения депутата с избирателями. Конституция Франции 1791 г. отрицает императивный мандат. Утверждается принцип свободного мандата, согласно которому депутат не подотчетен и неподконтролен своим избирателям и не может быть отозван ими из представительного органа власти.

Парижская коммуна 1871 г. подчинила депутатов избирателям, сделала депутатов ответственными и в любое время сменяемыми. Но коммуна просуществовала 72 дня. Ее принципы были восприняты в России после Октября 1917 г. Отношения депутатов Советов всех уровней с избирателями строились по принципу императивного мандата, т. е. с обязательности для депутатов наказов избирателей, обязанности депутатов отчитываться о своей работе и работе Совета перед избирателями. Императивный мандат включал и право избирателей досрочно отозвать депутата из Совета, если он не оправдал их доверие или ненадлежащим образом исполнял свои обязанности.

Такой характер взаимоотношений депутатов с избирателями просуществовал, будучи закрепленным, в Конституциях и зако-

Система органов государственной власти в Российской Федерации

нах, с октября 1917 г. по декабрь 1993 г., когда была принята ныне действующая Конституция Российской Федерации, в которой отношения депутатов и избирателей не регламентированы и отсутствует указание на императивность депутатского мандата.

Закон о статусе российских парламентариев, принятый в 1994 г., не предусматривает право избирателей отзывать депутатов, не закрепляет институт наказов. Но это не значит, что в российской представительной системе утвердился в рафинированном виде принцип свободного мандата.

В законе о статусе депутатов сказано, что члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы поддерживают связь с избирателями, информируют их о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации. Вместе с тем, необходимо отметить, что на федеральном уровне депутатский мандат не является императивным, но он и не абсолютно свободный.

При отсутствии права отзыва и обязательности наказов избирателей, парламентарий, являясь представителем народа, не может не поддерживать связь с избирателями, не взаимодействовать с ними.

Парламентарии Федерального Собрания должны выражать общую волю народа, воплощенную в законах. Общая воля не есть простая арифметическая сумма интересов отдельных групп избирателей. Воля избирателей или нескольких округов может не совпадать с интересами большинства, не отражать позитивных тенденций общественной жизни. Депутаты и парламент должны выражать не свою волю, не волю округов и регионов, а народную, общую волю. Эта задача чрезвычайно сложная. Умение быть выше интересов отдельных групп населения, способность обобщать и отражать интересы всех, видеть перспективы развития общества должны характеризовать депутата как политика, законодателя и представителя народа.

Идея народного суверенитета, согласно которой власть исходит от народа и принадлежит народу, лежит в основе демократического устройства общества. Избрание представителей есть один из способов осуществления народом принадлежащей ему власти. Народ передает право на осуществление государственной власти своим избранникам, депутатам. Он вручает им мандаты законодателей, обязывая их действовать по воле народа, в интересах народа и общества. Воля народа — источник полномочий депутата. Правовая основа депутатского статуса — Конституция и законы, выражающие волю и интересы населения, потребности общественного развития.