Шахрай и Клишас

ГЛАВА VII

ГРАЖДАНСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Понятие гражданства

Гражданство, являясь важнейшим институтом права, составляет основу правового положения личности в обществе и государстве. Определение содержания и значения гражданства, его основных особенностей — сложная и важная проблема науки конституционного права. Содержание гражданства обусловлено конкретными историческими условиями развития, как самого государства, так и состоянием его теоретического осмысления и законодательного регулирования.

С признанием приоритета прав человека, взаимной ответственности государства и личности становится иным и понимание гражданства. Внешним проявлением этого применительно к определению гражданства явилась его характеристика не как «принадлежности», а как «связи человека с государством». Смысл этой замены состоит в том, чтобы выразить в отношениях человека с государством как прямые, так и обратные связи, т. е. их взаимосвязь в правах и обязанностях.

Понятие гражданства сформулировано в преамбуле Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (ред. от 28.06.2009)158. Оно определяется как устойчивая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Из процитированного определения вытекает, что для российского гражданства характерны следующие элементы: 1) человек; 2) государство; 3) устойчивая правовая связь человека и государства.

Гражданство характеризуется таким особым качеством как устойчивость. Устойчивость гражданства — его важнейший признак, его юридический критерий. Гражданство устойчиво в силу того, что права и обязанности, которые составляют его содержа-

158Собрание законодательства Российской Федерации от 3 июня 2002 г.,

№22, ст. 2031.

Основы правового статуса человека и гражданина

ние, также устойчивы. Устойчивость гражданства проявляется в пространстве и во времени. Его устойчивость в пространстве характеризуется тем, что правовая связь лица с государством сохраняется независимо от того, находится ли гражданин на территории своей страны или же он выезжает за границу, в обоих случаях у них имеются взаимные права и обязанности.

Согласно ст. 4 Российского Закона о гражданстве проживание гражданина России за пределами Федерации не прекращает его гражданства. Хотя, находясь за границей, некоторые права и обязанности гражданина прекращают (приостанавливают) свое действие. Но он их не утрачивает. Они по-прежнему продолжают входить в комплекс прав и обязанностей, составляющих содержание данного гражданства. Иными словами, устойчивость гражданства в пространстве выражается в подчинении лица, которое им обладает, юрисдикции своего государства в течение своего пребывания за границей. Необходимо отметить, что если гражданин, находясь за границей, отказывается пользоваться предоставленными ему правами и выполнять обязанности в отношении государства, в котором он пребывает, то этим устойчивость гражданства не ослабляется. Отсутствие фактического осуществления прав или обязанностей, составляющих содержание гражданства, не прекращает их юридического действия.

Устойчивость гражданства во времени означает его непрерывность и бессрочность. Оно не может время от времени исчезать, а потом вновь появляться. За исключением случаев, когда гражданин обращается с ходатайством о прекращении отношений гражданства. Но для этого необходимо согласие государства, оформляемого в соответствующем индивидуальном акте уполномоченного на это органа. Непрерывность гражданства указывает на то, что оно — длящееся правовое состояние. Непрерывность гражданства означает сохранение гражданства с момента его приобретения в соответствии с условиями, определенными законодательством конкретного государства, вплоть до его утраты.

Если сравнивать гражданство с правами и обязанностями, составляющими его содержание, то последние во времени менее устойчивы. Они могут меняться, однако гражданство сохраняется. Таким образом, само гражданство неизменно, а его содержание изменчиво. При этом необходимо подчеркнуть, что неизменность гражданства не может быть абсолютной, так как при определенных условиях оно может меняться. Иначе неизменность гражданства была бы равносильна его нерасторжимости.

Раздел IV

Вместе с тем, устойчивость гражданства, а также прав и обязанностей, входящих в его содержание, является юридической. Она не предполагает фактической устойчивости гражданства

иобразующих его содержание прав и обязанностей. На нее не влияют также ни объем прав и обязанностей той или иной категории граждан, ни их обеспеченность, ни фактическое неравенство граждан в том или ином государстве.

ВФедеральном законе «О гражданстве Российской Федерации» первая глава посвящена определению предмета правового регулирования, установлению системы законодательства по вопросам гражданства, раскрытию основных понятий, используемых в законе.

Закон 2002 г. отказался от ряда важных положений, закрепленных в Законе Российской Федерации 1991 г.159 В частности, раньше признавалось, что если гражданин Российской Федерации постоянно проживает на территории республики в составе Российской Федерации, то он одновременно является

игражданином этой республики. Сейчас в законе вообще нет упоминания о гражданах республик в составе Российской Федерации. Единственное исключение составляют нормы конституции Чеченской Республики, принятой в мае 2003 г., содержащие положение о гражданстве Чеченской Республики. Данный вопрос был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. В Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона „Об общих принципах организации законодательных (представительных)

иисполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“»160 получила свое выражение следующая правовая позиция: «Признание Конституцией Российской Федерации суверенитета только за Российской Федерацией воплощено также в конституционных принципах государственной целостности и единства системы государственной власти (ст. 5, ч. 3), верховенства Конституции Российской Федерации

ифедеральных законов, которые имеют прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации, включающей в себя территории ее субъектов (ст. 4, ч. 2; ст. 15, ч. 1; ст. 67, ч. 1). Отсутствие у субъектов Российской Федерации, в

159Ведомости СНД и ВС Российской Федерации от 22 июля 1993 г., № 29, ст. 1112.

160Собрание законодательства Российской Федерации от 19 июня 2000 г.,

№25, ст. 2728.

Основы правового статуса человека и гражданина

том числе у республик, суверенитета подтверждается и положениями ст. 15 (ч. 4) и 79 Конституции Российской Федерации, из которых вытекает, что только Российская Федерация вправе заключать международные договоры, приоритет которых признается в ее правовой системе, и только Российская Федерация как суверенное государство может передавать межгосударственным объединениям свои полномочия в соответствии с международным договором. Кроме того, территориальные границы республики, как и всех других субъектов Российской Федерации, являются не государственными, а административными.

Разрешая указанным образом вопрос о суверенитете республик, Конституция Российской Федерации тем самым предопределяет и решение производного вопроса — о гражданстве, поскольку именно суверенное государство правомочно законодательно определять, кто является его гражданами, признавая их тем самым полноправными субъектами права, обладающими всеми конституционными правами человека и гражданина.

Конституция Российской Федерации ни в ст. 6, устанавливающей принцип единого гражданства Российской Федерации, ни в статьях о статусе субъектов Российской Федерации, о предметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, не предусматривает гражданство республик либо других субъектов Российской Федерации и их правомочия в этой области. Более того, ее ст. 71 (п. „в“) относит гражданство в Российской Федерации к исключительному ведению Российской Федерации, что во взаимосвязи со ст. 76 (ч. 1) означает регламентирование института гражданства только федеральным законом, имеющим прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Поэтому тот очевидный факт, на который ссылается заявитель, — что население (народ) Российской Федерации „распределено“ по территориям ее субъектов, в том числе республик (в этом смысле, судя по терминологии запроса, можно говорить о „населении“ или „народе республики“), — не дает оснований говорить о наличии конституционных оснований для установления республикой (государством) как субъектом Российской Федерации своего гражданства.

Закон Российской Федерации „О гражданстве Российской Федерации“1991г.,принятыйдовступлениявсилуКонституции Российской Федерации, устанавливал, что граждане Российской Федерации,постояннопроживающиенатерриторииреспублики в составе Российской Федерации, являются одновременно гражданами этой республики (ч. 2 ст. 2). С принятием Конституции

Раздел IV

Российской Федерации 1993 г. возник вопрос о том, подлежит ли названное законоположение, действовавшие до ее вступления в силу, применению, для ответа на который, необходимо прежде всего уяснение закрепленного статьей 6 Конституции РоссийскойФедерациипринципаединогогражданства:означаетлиэтот принцип, что граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории республики, являются одновременно гражданами этой республики, и, следовательно, правомерно ли сохранение республиканского гражданства и правомочий республик по регулированию в данной сфере, или же данный принцип в контексте Конституции Российской Федерации означает иное, а именно что граждане Российской Федерации обладают единым, общим для всех, единственным гражданством и вытекающими из принадлежности к нему едиными и равными федеральными гарантиями прав и свобод и государственной защиты независимо от того, на территории какого субъекта Российской Федерации они проживают, и независимо от оснований приобретения российского гражданства?

Разрешение этого вопроса, однако, означало бы, по существу, проверку конституционности указанного положения Закона Российской Федерации „О гражданстве Российской Федерации“. Между тем такая проверка не может быть осуществлена в процедуре толкования Конституции Российской Федерации».

§ 2. Принципы гражданства Российской Федерации

Приступим к рассмотрению общих основ, которые определяют содержание и сущностные черты института гражданства, т. е. его принципы. Природа такого сложного феномена, как гражданство, в полной мере выявляется при раскрытии принципов, которые цементируют его как определенное политико-правовое явление, создают прочное единство всех сторон и граней гражданства, характеризуют его сущность.

Принципы — это основополагающие, руководящие начала, идеи, охраняемые и защищаемые государством, положенные

воснову института гражданства.

Вст. 4 Законе от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (в ред. от 28.06.2009)161 закрепляются принципы гражданства.

161Собрание законодательства Российской Федерации от 3 июня 2002 г.,

№22, ст. 2031.

Основы правового статуса человека и гражданина

Исходная посылка здесь такова: принципы гражданства и правила, регулирующие вопросы гражданства Российской Федерации, не могут содержать положений, ограничивающих права граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. В таком многонациональном и многоконфессиональном государстве как Россия, этот подход представляется объективно оправданным и жизненно необходимым.

Следует признать, что в законе сохранена преемственность многих выдержавших проверку временем принципов гражданства.Этопринципыединогоиравногогражданства;сохранения своего гражданства гражданами Российской Федерации, проживающими за пределами нашего государства; невозможности лишения гражданина Российской Федерации гражданства или права изменить его; невозможности выдачи гражданина России иностранному государству; предоставления государственной защиты и покровительства российским гражданам, находящимся за рубежом. С учетом негативной практики советского периода в законе закреплено, что гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы Российской Федерации. Наше государство будет благожелательно относиться и даже поощрять приобретение российского гражданства проживающими на территории России лицами без гражданства. Впрочем, это весьма распространенная международная практика: каждое государство должно стремиться к сокращению числа лиц без гражданства.

Принцип признания в Российской Федерации за каждым человеком права на гражданство является одним из наиболее значимых. Он закреплен в Законе о гражданстве Российской Федерации, а также предусмотрен и во Всеобщей Декларации прав человека: каждый человек имеет право на гражданство. В системе основных прав человека право на гражданство должно занимать свое особое место. Право на гражданство служит, прежде всего, целям индивидуализации личности, подобно, например, праву на имя. Реализуя право на гражданство, человек обретает устойчивую правовую связь с государством, выражающуюся в их взаимных правах, обязанностях, ответственности.

Следует отметить, что признание права на гражданство за каждым человеком важно не только в связи с предоставлением гражданства данного государства. Им как бы утверждается неотъемлемый и независящий от государства характер права на гражданство, признаваемого за каждым человеком, равным в своем достоинстве и правах со всеми другими людьми. Последо-

Раздел IV

вательное осуществление такого подхода — важнейшее условие предупреждения произвола государства по отношению к правам и свободам человека, в том числе и праву на гражданство.

Конституция Российской Федерации и Закон о гражданстве Российской Федерации закрепляют право гражданина Российской Федерации изменить свое гражданство, то есть гражданство Российской Федерации имеет свободный характер. Никто не может запретить лицу изменить свое гражданство. Этот принцип предусматривает, что присущий гражданству устойчивый характер связи лица и государства не означает насильственного, принудительного удержания человека в гражданстве. Это ущемляло бы его свободу. Таким образом, гражданин Российской Федерации имеет право прекратить гражданство Российской Федерации, стать гражданином другого государства.

Следующий принцип гражданства — принцип невозможности лишения гражданства Российской Федерации.

Это означает, что гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства. Тем самым государство лишается исключительного права решать по своему усмотрению данные вопросы, которые в свое время не исключали произвол. Этот принцип является новым в законодательстве о гражданстве.

Гражданство Российской Федерации является равным для всех граждан данного государства. Под «равным гражданством» понимается два аспекта его регулирования Законом. Во-первых, гражданство признается равным независимо от оснований его приобретения. Во-вторых, это означает, что все граждане государства равны перед Законом независимо от происхождения, расовой и национальной принадлежности, вероисповедания, образования, языка, политических и иных убеждений, рода занятий, места жительства.

К конституционным принципам гражданства Российской Федерации относится принцип признания за гражданином Российской Федерации двойного гражданства.

В соответствии со сложившейся международной практикой предусматривается следующий принцип гражданства Российской Федерации — сохранение гражданства Российской Федерации за лицами, проживающими за пределами Российской Федерации. Данное положение исходит из естественного права человека выбирать место своего пребывания и жительства, свободно выезжать за пределы Российской Федерации и беспрепятственно возвращаться. В современных условиях этот принцип имеет важное политическое значение.

Основы правового статуса человека и гражданина

Гражданство Российской Федерации основано на таком принципе, как сохранение гражданства при заключении или расторжении брака. Данный принцип отрицает автоматическое изменениегражданстваРоссийскойФедерациипризаключении или расторжении брака гражданином Российской Федерации с лицом, не принадлежащим к гражданству Российской Федерации, а также при изменении гражданства другим супругом. Этот принцип отражает сущность гражданства как индивидуальной, персональной связи лица с государством, недопустимость автоматического прекращения гражданства без должного волеизъявления лица и соблюдения установленного порядка.

Недопустимость выдачи гражданина Российской Федерации другому государству. Данный принцип закреплен в ст. 4 (ч. 5) Закона о гражданстве Российской Федерации. Гражданин РоссийскойФедерациинеможетбытьвыдандругомугосударствуиначе как на основании закона или международного договора Российской Федерации. Однако Конституция Российской Федерации не называет никаких условий возможной выдачи и однозначно запрещает ее. Известно, что при коллизии норм следует применять Конституцию. Поэтому, если российский гражданин, совершивший преступление за границей, вернется в Россию, он не будет выдан иностранному государству для привлечения его там к уголовной ответственности.

Необходимо отметить, что данный принцип ни в коем случае не должен рассматриваться как поощрение безнаказанности преступных действий. Во многих международных договорах, посвященных борьбе с преступностью, в том числе и тех, в которых участвует Российская Федерация, предусматривается правило: «или выдай, или суди». Согласно этому правилу государство — участник, не имеющее возможности выдать собственного гражданина другому участнику, обязано его судить по своим законам

ипроинформировать о результатах заинтересованную сторону. Таким образом, отказ в выдаче не означает освобождения от наказания и сокрытия государством преступника.

Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту

ипокровительство за ее пределами. Этот принцип закреплен в Конституции Российской Федерации (ст. 61) и в Законе о гражданстве (ст. 5). В последнем предусмотрено, что государственные органы, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, их должностные лица обязаны содействовать тому, чтобы ее гражданам была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться всеми правами, установленными законодательством государства их пребыва-

Раздел IV

ния, международными договорами Российской Федерации, международными обычаями, защищать их права и охраняемые законом интересы, а при необходимости принимать меры по восстановлению нарушенных прав граждан России. Конституция устанавливает, что гражданин Российской Федерации не может быть выслан за ее пределы или выдан другому государству. За преступления, совершенные российским гражданином заграницей, он подлежит уголовной ответственности по законам своей страны. В этом принципе выражаются ответственность гражданина перед своим государством, необходимость обеспечения принятых в государстве гарантий защиты его прав и интересов в уголовном процессе.

§ 3. Порядок приобретения и прекращение гражданства Российской Федерации

Ст. 11 Закона о гражданстве устанавливает, что оно приобретается: а) по рождению; б) в результате приема в гражданство; в) в результате восстановления в гражданстве Российской Федерации; г) по иным основаниям, предусмотренным данным Законом или международным договором Российской Федерации.

Главным постоянно действующим основанием пополнения корпусагражданявляетсяприобретениегражданствапорождению. Этооснованиеисходитизсочетаниядвухпринциповприобретения гражданства: «права крови», т. е. с учетом гражданства родителей, и «права почвы», — т. е. в зависимости от места рождения.

Ребенок, родители которого на момент его рождения состоят в гражданстве Российской Федерации, является ее гражданином независимо от места рождения.

Если один из родителей ребенка на момент его рождения состоит в гражданстве Российской Федерации, а другой — представляет собой лицо без гражданства, ребенок является гражданином Российской Федерации независимо от места рождения.

При различном гражданстве родителей, если только один из них состоит в гражданстве Российской Федерации, вопрос о гражданстве ребенка независимо от места его рождения определяется письменным соглашением родителей. При отсутствии такого соглашения ребенок приобретает гражданство Российской Федерации, если он родился на ее территории, либо если иначе он стал бы лицом без гражданства.

Принцип «права почвы» применяется в отношении гражданства детей, родители которых неизвестны. Согласно ст. 12 Зако-

Основы правового статуса человека и гражданина

на,находящийсянатерриторииРоссийскойФедерацииребенок, оба родителя которого неизвестны, является ее гражданином.

Этот же принцип действует и в отношении родившихся на территории Российской Федерации детей от лиц без гражданства, а также детей, родившихся на территории Российской Федерации от родителей, состоящих в гражданстве других государств, если последние не предоставляют ему своего гражданства (ст. 12 Закона).

Закон о гражданстве Российской Федерации, действовавший до принятия в 2002 г. нового Федерального Закона «О гражданстве в Российской Федерации», устанавливал и такое основание, как приобретение гражданства Российской Федерации в порядке регистрации (ст. 18).

Регистрация — это упрощенный порядок приобретения гражданства. Она не связана со сложными процедурами, сопутствующими решению о приеме в гражданство, которое оформляется указом Президента.

Регистрация осуществляется соответствующими органами внутренних дел.

Введение такой формы было обусловлено рядом обстоятельств, связанных с историей России.

Многие лица — граждане СССР, считавшие себя гражданами России или желавшие ими быть, ко времени распада Союза ССР проживали на территории других союзных республик, превратившихся в независимые государства. Вопрос об их гражданстве должен был быть решен, исходя из их безусловного права на гражданствоРоссийскойФедерации.ПоэтомуЗаконопределил, что такие лица, проживающие в бывших союзных республиках, а также прибывшие для проживания на территорию Российской Федерации после 6 февраля 1992 г. (день вступления Закона о гражданстве в силу) могут приобрести ее гражданство в порядке регистрации, если они до 31 декабря 2000 г. заявили о таком желании (п. «г» ст.18).

Выделяется следующая правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации: Употребленное в части второй статьи 13 Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» применительно к указанным в ней лицам выражение «считаются состоявшими в гражданстве Российской Федерации» означает, что такие лица считаются состоявшими в российском гражданстве по рождению не только в прошлом, до утраты ими гражданства бывшего СССР, но и после этого они продолжали и продолжают сохранять российское гражданство вплоть до момента, пока оно не будет прекращено на основании

Раздел IV

их собственного волеизъявления. Они не утрачивают его в силу одного только факта проживания за пределами Российской Федерации на момент вступления в силу названного Закона, так как в его ст. 4 установлено, что проживание гражданина Российской Федерации за ее пределами не прекращает российского гражданства.

Факт нахождения гражданина бывшего СССР за пределами Российской Федерации в момент вступления в силу Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» может рассматриваться как одно из условий для приобретения гражданства Российской Федерации в порядке регистрации только в отношении лиц, которые не считаются состоявшими в гражданстве Российской Федерации по рождению. Иное понимание не соответствует ст. 27 Конституции Российской Федерации, согласно которой гражданин Российской Федерации имеет право свободно выезжать за пределы Российской Федерации, не утрачивая гражданства, и беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию.

Придание обжалуемой норме Закона в процессе правоприменительной практики смысла, фактически подтверждающего прекращение гражданства Российской Федерации по рождению без свободного волеизъявления гражданина, противоречит ст. 6 (ч. 3) Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства. Это конституционное положение согласуется с частью второй ст. 15 Всеобщей декларацией прав человека (от 10 декабря 1948 г.)162, которая устанавливает, что «никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство».

Формулируя данный запрет, Конституция Российской Федерации и международно-правовые акты исходят из того, что в сфере любых правоотношений, в том числе связанных с гражданством, личность выступает не как объект государственной деятельности, а как полноправный субъект, что обязывает государство обеспечивать уважение достоинства личности (ст. 21, ч. 1, Конституции Российской Федерации) при реализации права на гражданство. Произвольное, без учета волеизъявления гражданина лишение или даже временное прекращение законно приобретенного гражданства, нарушая ст. 6 Конституции Российской Федерации, умаляет достоинство личности, что в соответствии со статьями 18, 21 (ч. 1) и 55 (ч. 2) Конституции

162 Текст Декларации опубликован в «Российской газете» от 10 декабря 1998 г.

Основы правового статуса человека и гражданина

Российской Федерации является недопустимым как при издании, так и при применении законов.

Установление для лиц, состоявших в российском гражданстве по рождению, каких-либо различий в праве на гражданство в зависимости от места жительства не соответствует Конституции Российской Федерации. Все состоявшие в гражданстве Российской Федерации по рождению, независимо от времени их возвращения в Российскую Федерацию, должны пользоваться равными правами, включая равное право на гражданство.

Определенныеформыуведомлениягражданиномгосударства необходимы для подтверждения того, что гражданин бывшего

СССР прибыл на территорию Российской Федерации именно для постоянного проживания, что он не изъявил желания прекратить принадлежность к российскому гражданству по рождению, а также что он не принадлежит к гражданству другого государства, входившего в состав бывшего СССР (п. 5 раздела II Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации).

Необходимые формы уведомительной регистрации граждан Российской Федерации, проживавших за ее пределами и вернувшихся для постоянного проживания в Российскую Федерацию, должны быть согласованы с правом на гражданство, а также с равноправиемграждан,чтовозможно,еслитакаяуведомительная регистрация имеет исключительно учетный характер и не является обстоятельством, от наличия или отсутствия которого зависит приобретение или прекращение гражданства Российской Федерации. Процедура уведомительной регистрации при оформлении гражданства не противоречит Конституции Российской Федерации. Признать не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 6 (ч. 3), 19 (ч. 1 и 2), 21 (ч. 1), 55 (ч. 2), п. «г» ст. 18 Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» в части, распространяющей правило о приобретении гражданства путем регистрации на лиц, которые:

•родились на территории, входившей на момент их рождения в состав территории Российской Федерации;

•являлись гражданами бывшего СССР, не изъявляли свободно своего желания прекратить принадлежность к гражданству Российской Федерации;

•выехали ранее на постоянное жительство за пределы Российской Федерации, но в пределах бывшего СССР;

•не являются гражданами других государств, входивших в состав бывшего СССР, и впоследствии вернулись на постоянное жительство в пределы Российской Федерации.

Раздел IV

Право приобретения гражданства путем регистрации закреплялосьизалицамибезгражданства,постояннопроживавшими на территории России или других республик, непосредственно входивших в состав бывшего СССР, а также за иностранными гражданами и лицами без гражданства независимо от их места жительства, если они сами или хотя бы один из их родственников по прямой восходящей линии состояли в российском гражданстве (подданстве) по рождению и если они в течение одного года после вступления в силу Закона заявят о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации.

Закон исходил также из необходимости восстановления справедливости в отношении лиц, бывших граждан СССР, признанных состоявшими в гражданстве Российской Федерации по рождению, неправомерно лишенных гражданства СССР, а также из интересов восстановления семей.

Вэтих целях был установлен упрощенный порядок приобретения гражданства Российской Федерации путем регистрации для отдельных категорий лиц.

Среди них те, у которых супруг либо родственник по прямой восходящей линии является гражданином Российской Федерации; а также те, у которых на момент рождения хотя бы один из родителей был гражданином Российской Федерации, но которые приобрели иное гражданство по рождению. Последние могут воспользоваться правом регистрации российского гражданства в течение пяти лет по достижении 18-летнего возраста.

Вновом законе этого основания уже нет.

Рассмотренные выше основания приобретения гражданства Российской Федерации связаны с наличием особых условий для этого. Они касаются тех или иных форм причастности в настоящем или прошлом к российскому гражданству.

Такое основание, как прием в гражданство (ст. 13 и 14 Закона), не связано с подобного рода условиями. Прием в гражданство Российской Федерации в общем порядке осуществляется для иностранных граждан и лиц без гражданства, достигших возраста восемнадцати лет и обладающих дееспособностью, если указанные граждане и лица:

•проживают на территории Российской Федерации со дня получениявиданажительствоидодняобращениясзаявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в течение пяти лет непрерывно. Срок проживания на территории Российской Федерации считается непрерывным, если лицо выезжало за пределы Российской Федерации не более чем на три месяца в течение одного года. Срок проживания на территории Рос-

Основы правового статуса человека и гражданина

сийской Федерации для лиц, прибывших в Российскую Федерацию до 1 июля 2002 г. и не имеющих вида на жительство, исчисляется со дня регистрации по месту жительства;

•обязуются соблюдать Конституцию Российской Федерации и законодательство Российской Федерации;

•имеют законный источник средств к существованию;

•обратились в полномочный орган иностранного государства с заявлениями об отказе от имеющегося у них иного гражданства. Отказ от иного гражданства не требуется, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации или Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» либо если отказ от иного гражданства невозможен в силу не зависящих от лица причин;

•владеют русским языком; порядок определения уровня знаний русского языка устанавливается положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации. Решение вопроса о приеме в гражданство Российской Феде-

рации исключает дискриминационный подход — в зависимости от происхождения, социального положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политических и иных убеждений.

Закон содержит перечень обстоятельств, которые облегчают прием в гражданство, посредством сокращения установленных для проживания в России сроков, вплоть до полного снятия этих требований. Срок проживания на территории Российской Федерации сокращается до одного года при наличии хотя бы одного из следующих оснований:

•наличие у лица высоких достижений в области науки, техники и культуры; обладание лицом профессией либо квалификацией, представляющими интерес для Российской Федерации;

•предоставление лицу политического убежища на территории Российской Федерации;

•признание лица беженцем в порядке, установленном федеральным законом.

Лицо, имеющее особые заслуги перед Российской Федерацией, может быть принято в гражданство Российской Федерации без соблюдения условий. Граждане государств, входивших в состав СССР, проходящие не менее трех лет военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках или воинских формированиях, вправе обратиться с заявлениямиоприеме в гражданствоРоссийскойФедерациибез соблюдения условий и без представления вида на жительство.

Раздел IV

В упрощенном порядке прием в гражданство Российской Федерации предусмотрен для следующих категорий лиц:

1.Иностранных граждан и лиц без гражданства, достигших возраста восемнадцати лет и обладающих дееспособностью, если указанные граждане и лица:

•имеют хотя бы одного родителя, имеющего гражданство Российской Федерации и проживающего на территории Российской Федерации;

•имели гражданство СССР, проживали и проживают в государствах, входивших в состав СССР, не получили гражданства этих государств и остаются в результате этого лицами без гражданства;

•являются гражданами государств, входивших в состав СССР, получили среднее профессиональное или высшее профессиональное образование в образовательных учреждениях Российской Федерации после 1 июля 2002 г.

2.Иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих на территории Российской Федерации, если указанные лица:

•родились на территории РСФСР и имели гражданство бывшего СССР;

•состоят в браке с гражданином Российской Федерации не менее трех лет;

•являются нетрудоспособными и имеют дееспособных сына или дочь, достигших возраста восемнадцати лет и являющихся гражданами Российской Федерации;

•имеют ребенка, являющегося гражданином Российской Федерации, — в случае, если другой родитель этого ребенка, являющийся гражданином Российской Федерации, умер либо решением суда, вступившим в законную силу, признан безвестно отсутствующим, недееспособным или ограниченным в дееспособности, лишен родительских прав или ограничен в родительских правах;

•имеют сына или дочь, достигших возраста восемнадцати лет, являющихся гражданами Российской Федерации и решением суда, вступившим в законную силу, признанных недееспособными или ограниченными в дееспособности, — в случае, если другой родитель указанных граждан Российской Федерации, являющийся гражданином Российской Федерации, умер либо решением суда, вступившим в законную силу, признан безвестно отсутствующим, недееспособным или ограниченным в дееспособности, лишен родительских прав или ограничен в родительских правах.

Основы правового статуса человека и гражданина

3.Нетрудоспособных иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших в Российскую Федерацию из государств, входивших в состав СССР, и зарегистрированных по месту жительства в Российской Федерации по состоянию на 1 июля

2002 г.

4.Иностранных граждан и лиц без гражданства, имевших гражданство СССР, прибывших в Российскую Федерацию из государств, входивших в состав СССР, и зарегистрированных по месту жительства в Российской Федерации по состоянию на 1 июля 2002 г. либо получивших разрешение на временное проживание в Российской Федерации или вид на жительство, если они до 1 июля 2009 г. заявили о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации.

5.Ветеранов Великой Отечественной войны, имевших гражданство бывшего СССР и проживающих на территории Российской Федерации.

6.Ребенка и недееспособного лица, являющихся иностранными гражданами или лицами без гражданства в случаях, если:

•ребенок, один из родителей которого имеет гражданство Российской Федерации, — по заявлению этого родителя и при наличии согласия другого родителя на приобретение ребенком гражданства Российской Федерации. Такое согласие не требуется, если ребенок проживает на территории Российской Федерации;

•ребенок,единственныйродителькоторогоимеетгражданство Российской Федерации, — по заявлению этого родителя;

•ребенок или недееспособное лицо, над которыми установлены опека или попечительство, — по заявлению опекуна или попечителя, имеют гражданство Российской Федерации.

7.Иностранных граждан и лиц без гражданства, имеющих регистрацию по месту жительства на территории субъекта Российской Федерации, выбранного ими для постоянного проживания в соответствии с Государственной программой по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.

Основанием приобретения гражданства является также восстановление в гражданстве Российской Федерации (ст. 15 Закона). Оно предусматривалось и в прежнем, союзном законодательстве, однако не рассматривалось в качестве основания приобретения гражданства.

В первые послевоенные годы (1946–1947 гг.) эта форма широко использовалась для восстановления в гражданстве СССР

подданных бывшей Российской империи, а также лиц, утратив-

Раздел IV

ших советское гражданство, проживающих на территории различных стран.

Признание факта восстановления распространяется на иностранных граждан и лиц без гражданства, ранее имевших гражданство Российской Федерации. При этом срок их проживания на территории Российской Федерации сокращается до трех лет.

Гражданство Российской Федерации может приобретаться в результате выбора гражданства (оптации) (ст. 21 Закона).

Такая форма применяется при изменении государственной принадлежности территории и по другим основаниям, предусмотренным международными договорами России.

Проживающим на таких территориях лицам предоставляется право на выбор гражданства: либо оставление прежнего гражданства, либо приобретение гражданства того государства, к которому отходит данная территория. Условия этого, порядок и сроки определяются международным договором Российской Федерации. Обычно такой выбор в соответствующих случаях связывается с переселением лиц, избравших иное гражданство.

Вместе с тем предусмотрены и основания, при наличии которых отклоняются ходатайства о приеме в гражданство Российской Федерации и о восстановлении в гражданстве Российской Федерации. Это относится к тем лицам, которые:

•выступают за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации или иными действиями создают угрозу безопасности Российской Федерации;

•в течение пяти лет, предшествовавших дню обращения с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации или о восстановлении в гражданстве Российской Федерации, выдворялись за пределы Российской Федерации;

•использовали подложные документы или сообщили заведомо ложные сведения;

•состоят на военной службе, на службе в органах безопасности или в правоохранительных органах иностранного государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

•имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений на территории Российской Федерации или за ее пределами;

•преследуются в уголовном порядке компетентными органами Российской Федерации или компетентными органами иностранных государств за преступления (до вынесения приговора суда или принятия решения по делу);

Основы правового статуса человека и гражданина

•осуждены и отбывают наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые (до истечения срока наказания);

Кинымоснованиямприобретениягражданства,предусмотренным действующим Законом, относятся усыновление, опекунство, соглашение родителей о российском гражданстве ребенка.

В связи с преобразованием Сообщества России и Белоруссии в 1997 г. в Союз Беларуси и России возник институт гражданства Союза. В Уставе Союза предусмотрено, что наличие у гражданина Российской Федерации и гражданина Республики Беларусь гражданства Союза не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из гражданства соответствующего государства — участника Союза.

Граждане Союза наделяются правами и исполняют обязанности, которые связаны с гражданством Союза. Они имеют право на свободное передвижение и постоянное проживание в обоих государствах с соблюдением правил, установленных законами этих государств в отношении отдельных районов и местностей; на защиту на территории третьей страны; на участие в управлении делами Союза; на владение, пользование и распоряжение имуществом на территории другого государства-участника Союза; при постоянном проживании на территории другого государства — право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления на территории этого государства.

Прекращение гражданства Российской Федерации.

Гражданство Российской Федерации может прекращаться по следующим основаниям (ст. 18): вследствие выхода из гражданства Российской Федерации; по иным основаниям, предусмотренным международным договором Российской Федерации.

Выходом из гражданства признается прекращение гражданства на основе добровольного волеизъявления гражданина. При этом установлен общий и упрощенный порядок выхода из гражданства. Общий порядок прекращения гражданства Российской Федера- ции—этопорядокрассмотрениявопросовгражданстваипринятия решений по вопросам гражданства Российской Федерации Президентом Российской Федерации в отношении лиц, на которых распространяются обычные условия, предусмотренные Федеральным законом«ОгражданствеРоссийскойФедерации».Общийпорядок распространяется на лиц, постоянно проживающих на территории Российской Федерации. Упрощенный порядок приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации — это порядок рассмотрения вопросов гражданства и принятия решений по вопросам гражданства Российской Федерации в отношении лиц, на которых распространяются льготные условия. Упрощенный по-

Раздел IV

рядок применим к лицам, постоянно проживающим за пределами РоссийскойФедерации,аравноклицам,недостигшим18-летнего возраста, один из родителей которых имеет иное гражданство.

Действующий Закон Российской Федерации определил две группы оснований, которые препятствуют выходу из гражданства: при наличии одних в выходе из гражданства может быть отказано; другие — вообще исключают возможность выхода.

К первой группе оснований относится наличие у гражданина России имущественных обязательств перед физическими или юридическими лицами Российской Федерации либо неисполненных обязательств перед государством, вытекающих из основании, определяемых законом Российской Федерации.

Нормы Закона о гражданстве значительно сузили рамки свободного усмотрения государственных органов при решении вопроса о выходе из гражданства по сравнению с бывшим союзным законодательством. Условия отклонения ходатайства

овыходе касаются только тех случаев, когда ходатайствующий

овыходе гражданин Российской Федерации проживает или намеревается поселиться в стране, не связанной с Россией договорными обязательствами о правовой помощи.

Кроме того, новым является установление о том, что препятствующие выходу причины должны вытекать из оснований, определяемых законом.

Вторая группа оснований исключает возможность выхода из гражданства. Выход не допускается: а) имеет не выполненное перед Российской Федерацией обязательство, установленное федеральным законом; б) если гражданин, ходатайствующий о выходе из гражданства, привлечен в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда.

Закон предусматривает, что отклонение ходатайства о выходе из гражданства Российской Федерации или отказ в регистрации выхода должны быть мотивированы полномочными органами.

Основанием прекращения гражданства является также отмена решения о приеме в гражданство Российской Федерации.

Причиной для этого является приобретение гражданства на основании заведомо ложных сведений и фальшивых документов. Чтобы должным образом гарантировать права гражданина Российской Федерации, Закон закрепляет судебный порядок установления такого рода фактов, не связывает отмену решений о приеме в гражданство конкретного лица с прекращением гражданства супруга и детей (если не будет доказана их осведомленность в приобретении гражданства незаконным путем).

Основы правового статуса человека и гражданина

§ 4. Порядок решения дел о гражданстве Российской Федерации

Реализация рассмотренных выше норм об основаниях приобретения, прекращения и изменения российского гражданства связана с необходимостью ее правового регулирования.

Рассмотрением вопросов, связанных с гражданством, занимаются различные государственные органы, полномочия которых строго определены Федеральным Законом о гражданстве Российской Федерации. Ст. 28 Федерального Закона к ним отнесены:

•Президент Российской Федерации;

•федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и его территориальные органы;

•федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, и дипломатические представи-

тельства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации. Главная роль в данной области принадлежит Президенту Рос-

сийской Федерации, который, согласно Конституции, решает вопросы российского гражданства. Конкретные полномочия Президента Российской Федерации в данной области установлены в Законе о гражданстве: прием в гражданство Российской Федерации; восстановление в гражданстве Российской Федерации; разрешение на выход из гражданства Российской Федерации; разрешение гражданину Российской Федерации иметь одновременно гражданство другого государства; отмена решений о приеме в гражданство Российской Федерации. В осуществление всех этих полномочий Президент Российской Федерации издает указы.

При Президенте Российской Федерации функционирует Комиссия по вопросам гражданства. Ее организация и деятельность регулируются Законом о гражданстве и Положением о Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 1325163 . Последний акт определяет Комиссию как государственный орган Российской Федерации, ведающий делами о российском гражданстве. Она образуется Президентом Российской Федерации, который на-

163Собрание законодательства Российской Федерации от 18 ноября 2002 г.,

№46, ст. 4570.