Шахрай и Клишас

Раздел V

округов, находящихся в составе края или области. Формы и процедуры указанных взаимоотношений определяются Конституцией Российской Федерации (ч. 2 ст. 95, ст. 104, ч. 2, 5 ст. 125, ст. 124, 135, 136 и др.), Федеральным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашениями в системе исполнительной власти и федеральными законами

(ч. 3 ст. 11, ст. 76, ч. 3 ст. 78 и др.).

Нормы главы 2 Конституции Российской Федерации, закрепляющиеправаисвободычеловекаигражданина,устанавливают жесткие рамки для органов государственной власти, как федерации, так и ее субъектов, очерчивая меру возможного и должного в их деятельности. Это, прежде всего, ст. 17, 19, 26, 27, 29, а также ч. 2, 3 ст. 55, ст. 64 и др. Основного закона. В частности, Конституция Российской Федерации в императивной форме не допускает самой возможности ограничения прав и свобод человека и гражданина законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (ч. 2, 3 ст. 55).

Влияние федеративной природы государства самым непосредственным образом проявляется в структуре, компетенции и порядке (процедурах) деятельности федеральных органов государственной власти и, соответственно, находит отражение в нормах 4–7 глав Конституции Российской Федерации. Это касается Президента России (ст. 80, 83, 85, 88, 89, 93), Федерального Собрания — в особенности Совета Федерации (ст. 95, 100, 101, 102, 104–108), Правительства Российской Федерации (ст. 114). При этом влияние федеративной природы государства на деятельность Правительства Российской Федерации более полно отражено в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации».

С переходом Российского государства к федеративному устройству существенные изменения произошли в конституционном регулировании судебной власти (ст. 118, 134, 125, 128 Конституции Российской Федерации).

Федеративный характер государства нашел отражение в нормах Основного закона, посвященных конституционным поправкам и пересмотру Конституции. В этот процесс органично и очень тесно включены субъекты Российской Федерации (ст. 134, 135, 136, 137 Конституции Российской Федерации).

Как уже отмечалось, в ст. 71–73 Конституции Российской Федерации производится разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами.

Предмет ведения Российской Федерации — сфера общественных отношений, регулированиекоторойотнесеноКонсти-

Федеративное устройство Российской Федерации

туцией Российской Федерации исключительно к компетенции федеральных органов государственной власти Российской Федерации. Главными гарантиями суверенитета и территориальной целостности, верховенства федерального законодательства является осуществление федерацией законодательной и исполнительной деятельности в сферах общественных отношений, обеспечивающих национальную безопасность, права и свободы человека и гражданина.

Вст. 71 Конституции Российской Федерации закреплен исчерпывающий перечень предметов ведения Российской Федерации. Он включает в себя сферы деятельности Российской Федерации, объекты, функции и полномочия, по которым установлена исключительная компетенция федеральных органов государственной власти (Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и др.). Только эти органы вправе издавать по перечисленным в комментируемой статье предметам ведения Российской Федерации присущие им правовые акты, осуществляя тем самым нормативное регулирование и текущее управление.

Вч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации закреплено, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Отнесение того или иного вопроса к ведению Российской Федерации не означает невозможности его урегулирования иными, помимо закона, нормативными актами, кроме случаев, когда сама Конституция Российской Федерации исключает это, требуя для решения конкретного вопроса принятия именно федерального конституционного либо федерального закона. Поэтому впредь до принятия соответствующих законодательных актов по предметам исключительного ведения Российской Федерации могут издаваться также указы Президента Российской Федерации.

Всоответствии с принятыми по предметам ведения Российской Федерации федеральными конституционными законами

ифедеральными законами Президент Российской Федерации, ПравительствоРоссийскойФедерацииифедеральныеорганыисполнительной власти принимают нормативные правовые акты.

Вст. 72 приводится исчерпывающий перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации — это сферы общественных отношений, правовое регулирование которых отнесено Конститу-

Раздел V

цией Российской Федерации как к компетенции федеральных органов государственной власти, так и к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Предметы совместного ведения предполагают, что федерация и ее субъекты реализуют свои полномочия в этой сфере согласованно, с учетом интересов друг друга.

Закрепление в Конституции Российской Федерации обширного перечня предметов совместного ведения имеет исключительно важное значение для укрепления и развития федерализма в России, поскольку само наличие ст. 72 означает сохранение предмета для диалога и поля для постоянного взаимодействия федерации и ее субъектов. Безусловно, в ходе любого взаимодействия возможны конфликты и противоречия. Однако идеи снизитьобъемвероятныхконфликтныхситуацийпутемсужения самого поля взаимодействия федерации и ее субъектов является непродуктивным и даже опасным для внутреннего единства государства. Конституция Российской Федерации и федеративная практика содержат большое количество институтов, процедур, механизмов согласования действий федерации и ее субъектов, а также эффективного урегулирования конфликтов, которые являются ничем иным как сигналом для федерального центра, позволяющим своевременно произвести необходимые правовые и институциональные усовершенствования в динамично развивающейся системе федеративных отношений.

Наличие значительной сферы совместного ведения федерации и ее субъектов, закрепленной ст. 72 Конституции Российской Федерации, а также то явное предпочтение, которое отдают Конституция и Конституционный Суд Российской Федерации согласительным и переговорным процедурам в разрешении споров между различными уровнями власти, являются одним из важнейших признаков кооперативной модели федерализма, сущность которого состоит в развитии отношений координации и сотрудничества между федерацией и ее субъектами, для чего создаются соответствующие правовые и институциональные условия.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Кроме того, полномочия Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения могут быть конкретизированы в договорах и соглашениях между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (см. комментарии к статьям 11 (ч. 3), 66 (ч. 4

Федеративное устройство Российской Федерации

и5), 76, 78 (ч. 2 и 3), 85 (ч. 1), 125 (ч. 3) Конституции Российской Федерации).

Сфера совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов не является предметом жесткой регламентации из центра. Однако статья 76 Конституции Российской Федерации устанавливает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ч. 5). Тем самым Конституция Российской Федерации осуществляет разграничение нормотворческих полномочий федерального законодателя и законодателей субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения.

Впроцессе нормотворчества по предметам совместного ведения органы государственной власти Российской Федерации сосредоточены, главным образом, на установлении и обеспечении единства принципов регулирования соответствующих отношений на всей территории страны, тогда как в своем законодательстве субъекты Российской Федерации конкретизируют эти общие принципы в зависимости от своих объективно сложившихся социально-экономических, природно-географических, культурных и иных особенностей. При этом законотворчество субъектов Российской Федерации в сфере совместного ведения должно осуществляться в соответствии с основами конституционного строя и другими положениями Конституции Российской Федерации и принятых иных федеральных правовых актов, не должно нарушать конституционное разграничение предметов ведения и полномочий, вторгаться в сферу ведения

икомпетенцию федерального законодателя; субъекты Российской Федерации не могут устанавливать особые полномочия, порядок организации и деятельности судов, прокуроров, регулировать уголовно-правовые, уголовно-процессуальные, уголовно-исполнительные аспекты, вопросы помилования и амнистии, вторгаться в сферу гражданского, федерального налогового законодательства, регулировать основы единого рынка

инарушать единство экономического пространства221.

221 ВКС Российской Федерации. 1996. № 5. С. 25–30.

Раздел V

Порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче друг другу осуществления части своих полномочий установлен Федеральным законом от 06 октября1999г.№184-ФЗ«Обобщихпринципахорганизацииза- конодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»222.

Вслучае, когда федеральный законодатель не принял необходимый закон по предмету совместного ведения, до урегулирования данного вопроса федеральным законодателем субъект Российской Федерации вправе самостоятельно осуществить собственное правовое регулирование по указанному предмету совместного ведения, в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и теми общими принципами, которые предусмотрены Конституцией Российской Федерации. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев223.

Всовместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:

а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов

222Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.

223См.: Ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ред. от 21 июля 2007 г. № 260 — ФЗ) // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005; 2007. 46. Ст. 5556; см., также: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности закона Удмуртской республики от 17 апреля 1996 года „О системе органов государственной власти в Удмуртской республике“» // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1997. № 5. Ст. 708; и др.

Федеративное устройство Российской Федерации

краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

г) разграничение государственной собственности; д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспе-

чение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Вышеуказанные положения ст. 72 в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа.

Предметы совместного ведения федерации и ее субъектов условно можно разделить на следующие группы:

а) государственно-правовые институты; б) объекты совместного ведения; в) объекты регулирования.

Раздел V

Поскольку предметы совместного ведения федерации и ее субъектов конституционно закреплены без разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, то возможны правовые коллизии или иные спорные ситуации между ними по этим вопросам. Правовое регулирование вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществляется федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации). Отсутствие соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения не препятствует субъекту Российской Федерации принять собственный нормативный правовой акт в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.

Единообразие конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами требует установление федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами Российской Федерации. Однако правовое равенство субъектов Российской Федерации не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства. Учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения баланса интересов федерации и ее субъектов и здесь ключевую роль призваны сыграть договоры о разграничении предметов ведения и полномочий и соглашения о взаимном делегировании осуществления части полномочий. Следовательно, разграничение полномочий по предметам совместного ведения конкретизируются в текущем законодательстве, а также в договорах между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В федеративном государстве субъект федерации обладает конституционно закрепленной самостоятельностью в законодательной и исполнительной сферах, в формировании своих органов государственной власти. Федеральным законодателем данные вопросы урегулированы в Федеральном законе от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных орга-

Федеративное устройство Российской Федерации

нов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 28.12.2010)224. В Российской Федерации ее субъекты обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 73).

Предмет ведения субъекта Российской Федерации — сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией Российской Федерации к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Предметы ведения субъектов в федеральной конституции не перечислены. Однако определение сфер их исключительного ведения системно связано со статьями 71 и 72, 5, 10, 11 (чч. 2

и3), 66 (ч. 4, 5), 67 (ч. 3), 68 (ч. 2), 76 (чч. 4 и 5), 77 (чч. 1–3), 125 (ч. 5), 129 (ч. 3), 136 Конституции Российской Федерации, которые определяют общие начала федеративного устройства, конституционные основы разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами, закрепляют положения о статусе субъектов Российской Федерации и порядке его изменения.

Конституция Российской Федерации не устанавливает закрытый перечень предметов ведения субъектов Российской Федерации, а предоставляет им возможность в соответствии с основами конституционного строя и верховенством федерального законодательства самостоятельно закреплять предметы ведения субъектов Российской Федерации.

Как показывает анализ уставов и конституций субъектов Российской Федерации, как правило, к ведению субъектов обычно Российской Федерации относятся:

а)принятиеиизменениеконституции(устава),законовииных нормативных правовых актов, контроль за их соблюдением;

б) установление системы органов государственной власти и ее формирование;

в) административно-территориальное устройство; г) принятие и исполнение бюджета; д) государственная собственность;

е) заключение договоров о разграничении предметов ведения

иполномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

224Собрание законодательства Российской Федерации от 18 октября 1999 г.,

№42, ст. 5005.

Раздел V

ж) делегирование осуществления части полномочий федеральным органам государственной власти;

з) обеспечение деятельности органов местного самоуправления;

и) представительство в федеральных органах государственной власти;

к) государственная служба в органах государственной власти субъекта Российской Федерации;

л) регулирование социально-экономического развития; м) установление местных налогов и сборов;

н) государственные награды и почетные звания субъекта Российской Федерации;

о) научные и культурные связи с зарубежными странами, а также многие другие вопросы исходя из национальных, географических, экономических и других особенностей субъектов Российской Федерации (здесь мы не рассматриваем вопросы нарушения федерального законодательства субъектами Российской Федерации, путем включения в конституцию или устав отдельных положений относящихся к ведению Российской Федерации или совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации).

На основании ч. 4 и 6 ст. 76 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным по предметам ведения субъекта Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

Следовательно, федеральные органы государственной власти не вправе осуществлять правое регулирование вопросов, не относящихся к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Однако субъект Российской Федерации вправе в случае согласия органов государственной власти Российской Федерации делегировать конкретные предметы собственного ведения в совместное ведение с Российской Федерацией на основании договора о разграничении предметов ведения и полномочий. Данное положение основано на ст. 73 Конституции Российской Федерации, установившей, что вне пределов ведения Рос-

Федеративное устройство Российской Федерации

сийской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

В отечественной правовой и политологической литературе нередко ставится вопрос о «целесообразности» ст. 72 Конституции Российской Федерации. Представляется, что закрепление в Конституции Российской Федерации обширного перечня предметов совместного ведения имеет исключительно важное значение для становления федерализма в России, поскольку наличие ст. 72 означает сохранение предмета для диалога и поля для взаимодействия федерации и ее субъектов. Фактически, осуществляя взаимодействие по предметам совместного ведения, федерация и субъекты проходят практическое обучение принципам и технологиям федерализма.

Безусловно, в ходе любого взаимодействия возможны порой очень серьезные конфликты и противоречия, вопрос в том, как использовать их энергетику. Идеи снизить объем конфликтных ситуаций путем сужения самого поля взаимодействия федерации и ее субъектов видятся непродуктивными и даже опасными для внутреннего единства государства. Спор, а иногда и конфликт — это, прежде всего, полезный сигнал для федерального центра, позволяющий своевременно произвести необходимые правовые и институциональные усовершенствования в динамично развивающейся системе федеративных отношений.

Системный анализ конституционных основ федеративного устройства государства, показывает, что модель, закрепленная нормами Конституции Российской Федерации, по сути, является кооперативной. Эту точку зрения разделяют не только сторонники концепции конституционной природы Российской Федерации, но и ее оппоненты225.

Сущность кооперативного федерализма состоит в развитии отношений координации и сотрудничества между федерацией и ее субъектами, для чего создаются соответствующие правовые и институциональные условия. Главным признаком кооперативной модели является наличие значительной сферы совместного ведения федерации и ее субъектов, закрепленной ст. 72 Конституции Российской Федерации, а также то предпочтение, которое отдают Конституция и Конституционный

225 См., например, Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 2000. С. 87.

Раздел V

Суд Российской Федерации согласительным и переговорным процедурам в разрешении споров между различными уровнями власти.

Еще одним элементом кооперативной модели федерализма является формирование механизмов совместного осуществления государственной власти органами федерации и ее субъектов. Это выражается путем установления различных форм реализации полномочий по предметам совместного ведения через совместное законотворчество и согласование деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, создания института представителей субъектов федерации при Президенте и Правительстве Российской Федерации, в создании различного рода координационных структур.

Наиболее полно принципы кооперативного федерализма проявили себя в нормах Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. от 28.12.2010)226.

Так, например, ч. 3 ст. 44 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» устанавливает, что «Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон», а Федеральный закон о принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий содержит специальную статью 7, которая называется «Принцип согласования интересов Российской Федерации и интересов субъектов Российской Федерации». В ней, в частности, указывается, что «В процессе принятия федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, заключения договоров, соглашений согласование интересов Российской Федерации и интересов субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации». Отдельная статья этого закона посвящена согласительным процедурам, с помощью которых должны разрешаться споры, связанные с разграничением предметов ведения и полномочий:

226Собрание законодательства Российской Федерации от 22 декабря 1997 г.,

№51, ст. 5712; Собрание законодательства Российской Федерации от 05 января 2009 г., 31, ст. 3.

Федеративное устройство Российской Федерации

«Статья 29. Согласительные процедуры.

1.Споры, связанные с разграничением предметов ведения

иполномочий, передачей осуществления части полномочий, должны разрешаться заинтересованными сторонами путем проведения переговоров и использования иных согласительных процедур.

2.В случае необходимости стороны договора, соглашения могут создавать согласительные комиссии.

3.В соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, связанным с разграничением предметов ведения и полномочий, передачей осуществления части полномочий. В случае недостижения согласованного решения Президент Российской Федерации может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда».

Выбор кооперативной модели федерализма в качестве концепции федеративной организации государственного устройства был не случаен для России. С одной стороны, он был предопределен конкретно-историческими особенностями рос­ сийского государства и общества, где философия сильной центральной власти сосуществовала с традициями и практическим опытом многовекового совместного проживания на единой земле различных национальностей и культур. С другой стороны, выбор этой модели был продиктован политическими реалиями начала 90-х гг. — конкретной расстановкой политических сил, степенью напряженности взаимоотношений центра

ирегионов.

В условиях переходного периода, нестабильности правовой системы и институтов, законодатель стремился «застраховать» общество, государство и политическую систему от возможностей проявления сепаратизма и процессов, ведущих к распаду государства.

Именно поэтому в конституционной модели федерализма было исключено право на сецессию, заложены значительные полномочия Президента Российской Федерации как гаранта Конституции и единства страны. Одновременно были предусмотрены правила и процедуры обеспечения условий для эффективного и цивилизованного сотрудничества федерации и ее субъектов: намеренно закладывалось обширное поле совместных предметов ведения, создание второй (верхней) палаты

Раздел V

парламента как инструмента и площадки согласования интересов субъектов Российской Федерации и федерального центра, поскольку в реальной федерации, составляющие ее субъекты должны быть практически включены в деятельность общего целого. Субъекты должны реально «видеть» себя в федерации — тогда рождаются необходимые правовые условия и стимулы для сотрудничества и кооперации.

Соединение идей кооперации федеральных и региональных властей с принципом равноправия субъектов федерации, по мнению исследователей российского федерализма «открыло новые возможности партнерства, вывело их на более высокий уровень правовой справедливости». С целью обеспечения единства государственной власти, интеграции правовых систем и укрепления правопорядка создаются не только разнообразные координационные органы федерального уровня, межрегиональные экономические ассоциации, различные совещательные структуры, куда входят представители всех ветвей и уровней власти, но и широко используются согласительные процедуры, заключаются договоры и соглашения между федеральными и региональными органами государственной власти, причем не только в целях разграничения полномочий по предметам совместного ведения, но и по поводу взаимодействия в процессе их реализации227.

Позиция, заключающаяся в том, что именно кооперация, активное и постоянное цивилизованное взаимодействие федерации и субъектов в решении вопросов совместного ведения, способствует укреплению единства Российского государства, является конструктивным ответом на пессимистические прогнозы о якобы усиливающихся тенденциях к дезинтеграции страны228.

Смешивая такие объективные (и позитивные! — при правильной политике федерального центра) явления в современных федерациях как рост регионального самосознания, развитие процессов регионализации с негативными процессами сепаратизма и дезинтеграции, некоторые исследователи даже сконструировали термин «центробежная федерация», что само по себе является нонсенсом. Чаще всего этот «неологизм» ис-

227Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 2000. С.88–89.

228См., например, Марченко М. Н. Российская Федерация на современном этапе // Федерализм. Теория и история развития. М.: Юристъ, 2000. С. 339– 340.

Федеративное устройство Российской Федерации

пользуют в отношении бельгийского федерализма229, но есть и сторонники использования его в отношении России, поскольку в ней в силу ее многонациональной и многоконфессиональной природы якобы «заложен» слишком огромный, несоизмеримый сдругимифедерациямицентробежныйпотенциал230.Некоторые зарубежные эксперты даже утверждают неизбежность дезинтеграции России, поскольку у нее «нет на очереди спасительной идеи, приемлемой для многоплеменного государства»231. Очевидна несообразность таких высказываний, поскольку ясно, что «спасительной идеей» для России во все ее переломные периоды была идея федерализма, как способа находить новые силы для развития в реализации принципа «единства во множестве».

Важно также отметить, что если для развитых стран с относительно стабильной экономикой кооперативный федерализм является инструментом проведения отдельных эволюционных преобразований, то для России практическая реализация концепции кооперации федерации и ее субъектов является почти революцией. Причем революция эта происходит главным образом в сознании людей. Но, к сожалению, перспективы ее пока не слишком обнадеживающие, поскольку в обществе растет социальное нетерпение и определенное разочарование в ценностях федеративного выбора. «Привычка к революциям», отсутствие должной конституционно-правовой культуры и недостаточное освоение гражданами ценностей федерализма, ведут к тому, что, во-первых, у общества и у власти появляется стремление ускорить процесс строительства федеративного государства, максимально сократить период неопределенности, поиска компромиссов, перестать «тратить время на уговоры». В итоге возникает идея, что федеративное государство должно для защиты своих интересов все больше опираться не на компромиссы, а на элементы принуждения232. Во-вторых, многовековые традиции унитарного мышления особенно в среде государственных чиновников мешают сегодня видеть в сфере

229См. Петерс П. Общие принципы распределения компетенции между федерацией и ее субъектами (сообществами и регионами в Бельгии) // Федерализм в России и в Бельгии. Лейвен, 1996. С. 130.

230См. Абдулатипов Р. Г., Болтенкова Л. Ф.Опыт федерализма. М., 1994. С. 28–54.

231См. Грэхем Т. Перспективы дезинтеграции сомнительны: Доклад на конференции «Федерализм в России: действует ли он?» (Вашингтон, 10 декабря 1998 г.) // НГ-Сценарии. № 3. 1999. С. 7.

232См. например: Развитие федеративных отношений в России: проблемы

иперспективы. М., 1997. С. 29.

Раздел V

совместного ведения не поле для конфликтов, а поле для взаимодействия, а в различиях позиций — не помеху, а источник развития. Поэтому все чаще звучат предложения ликвидировать предметы совместного ведения, «поделив их» между федерацией и субъектами без остатка. А это уже угрожает самим основам федерализма.

Очевидно, что федеральному центру и регионам, государству и обществу нужно еще долго учиться по-настоящему, слышать друг друга, учиться диалогу. Важно понимать, что подлинный диалог — это очень эффективная, современная технология управления, которая позволяет не только согласовать действия всех участников процесса, но и разделить ответственность за их результат. Чтобы ни говорили сторонники унитарного мышления, но выбор кооперативной модели федерализма, где федеральный центр находится в постоянном взаимодействии и диалоге с активными, самостоятельными регионами — это признак силы, а не слабости федерации, поскольку цивилизованное решение проблем всегда требует от сторон гораздо больше мудрости и терпения, чем силовые решения.

Таким образом, анализ соотношения конституционного «плана» с реальными формами правовой и институциональной реализации конституционной модели федерализма, а также исследование общего политического «вмещающего ландшафта», в котором происходит становление федеративных отношений, показывает, что главной причиной накопления негативного опыта «федерализации» и замедления темпов федеративного перехода является тот факт, что с начала 90-х гг. XX века и вплоть до настоящего времени в политической и правовой действительности идет конкурентная борьба трех моделей российского федерализма. Наряду с моделью кооперативного федерализма, основные принципы которой (с учетом особенностей российского контекста) изложены в новойКонституцииРоссийскойФедерации,сосуществуютмодель так называемого «параллельного федерализма» (главный признак которого — стремление к предельному сокращению (в идеале — ликвидации) сферы совместного ведения между федерацией и ее субъектами, к полному разграничению полномочий между разными уровнями государственной власти) и модель «унитарного федерализма» (концептуально близкой к модели, описанной Г. Еллинеком).

Если модель «параллельного федерализма» в российской действительности пытались и пытаются реализовывать главным образом субъекты федерации, которые усматривают в

Федеративное устройство Российской Федерации

ней возможность создания необходимых условий для роста своей самостоятельности, повышения статуса вплоть до конфедеративных отношений с государством, то модель «унитарного федерализма» досталась федеральной власти в наследие от прежних времен. Для нее, как уже отмечалось, характерно стремление к централизации и даже унитаризму при сохранении внешних декоративных атрибутов федеративного государства.

В качестве конкретных примеров конкуренции различных моделей федерализма не только в теории, но и в практической деятельности различных субъектов политической жизни страны, можно привести, например, позиции регионов в известном деле о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ (в ред. от 29.12.2010)233 (когда ярко проявилось представление ряда руководителей региональных властей о предметах совместного ведения как о некоей материальной ценности, подлежащей разделу); позиции значительного числа федеральных госчиновников, принципиально негативно относящихся к договорной практике разграничения полномочий с субъектами Российской Федерации. Нередко звучащие идеи провести «раз и навсегда» разграничение полномочий федерации и ее субъектов по предметам ведения, закрепленным в ст. 72 Конституции Российской Федерации, является манифестацией идей «параллельного федерализма», тогда как разговоры о необходимости отказа от выборности губернаторов краев и областей и президентов республик — ничто иное, как ренессанс старых командно-административных методов «унитарного федерализма».

Собственно, именно наличие конкурирующих концепций федерализма в России является причиной хронической незавершенности ряда научных и политических дискуссий, касающихся наиболее принципиальных позиций в оценках содержания федеративного перехода, а также стратегии и тактики правовой и институциональной реализации конституционной модели федерализма. Споры о конституционной или договорной природе федерации; асимметричности или симметричности ее устройства; делимости или неделимости государственного суверенитета; о якобы имеющем место нарушении договорами о разграничении предметов ведения и

233Собрание законодательства Российской Федерации от 11 декабря 2006 г.

№50, ст. 5278; Российская газета от 28 июля 2009 г., № 137.

Раздел V

полномочий принципа равноправия субъектов; о возможности или невозможности передачи предметов исключительного ведения субъектов федерации в совместное ведение и т. п. являются отражением того факта, что общество с недостаточным уровнем правовой, конституционной и политической культуры еще не пришло к осознанию императивности конституционной т. е. кооперативной модели федерализма и опасности ее искажения на практике. Поэтому поставить логическую точку во всех этих дискуссиях можно будет лишь

втом случае, если их участники договорятся, как минимум, пользоваться единым понятийным аппаратом (в содержательном смысле) и определятся, какую все-таки модель федерализма они исповедуют.

Однако простая констатация факта наличия практической конкуренции трех моделей федерализма не снимает необходимости дать ответ на вопрос: является ли современная версия федеративного устройства неполным воплощением одной из трех моделей российского федерализма, либо речь должна идти о некоей гибридной форме? В последнем случае возникает проблема изучения жизнеспособности или химеричности этой формы, которая может стать темой дальнейших исследований.

Сегодня ясно одно: страна еще не прошла «точку возврата»

всвоем движении к федерализму, и в настоящее время нельзя дать однозначный ответ, какая версия федерализма победила в действительности.

Несмотря на то, что сегодня в федеральном центре в определенной степени возобладала психология централизма (в том числе и как реакция на попытки региональных властей начала 90-х гг. «явочным порядком» присвоить некоторые полномочия федерального уровня), нельзя сказать, что именно эта модель стала или станет в ближайшее время главенствующей. Например, отдельные идеи «параллельного» федерализма сегодня перенимает центр, а субъекты Российской Федерации, столкнувшись с попытками федерации вернуть в политическую практику методы администрирования во взаимоотношениях с регионами, начинают открывать для себя ценности федерализма «кооперативного».

Влюбом случае, сложившаяся ситуация делает особенно значимой роль Конституционного Суда Российской Федерации как «охранителя» и главного проводника идей кооперативного федерализма, основы которого установлены Конституцией Российской Федерации.

Федеративное устройство Российской Федерации

Категориально-понятийный аппарат

Федерализм Конституционная федерация Предметы ведения Государственный суверенитет

Вопросы для самопроверки

Каковы истоки федеративного выбора России? Какова природа российского федерализма?

Каковы конституционные основы федеративного устройства государства в России?

В чем сущность кооперативного федерализма? Что такое право на сецессию?

ГЛАВА IX

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Конституция исходит из необходимости сохранения исторически сложившегося государственного единства, стабильности

иконституционного правопорядка на всей территории Российской Федерации. Вместе с тем, учитывая сложившиеся традиции

испецифику государственно-правового регулирования в этой сфере, она допускает особенности в конституционно-правовом статусе отдельных субъектов Российской Федерации, связанные с факторами исторического, национального и иного характера. Эти особенности отражены, в частности в ст. 66. Признание Конституцией наличия особенностей в конституционно-правовом статусе отдельных субъектов Российской Федерации не означает нарушения принципа равноправия частей, составляющих Федерацию, и тем более — наличия некоей иерархии в их статусах. Конституционный смысл понятия «статус субъекта Российской Федерации» вытекает из системного анализа положений Основного закона, важнейшими из которых являются нормы, сформулированные в ч. 1 ст. 5, где дана структурная характеристика Российской Федерации как федеративного государства: «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации».

Особенности различных субъектов Российской Федерации, отраженные в их конституционно-правовом статусе, а также очевидное неравенство различных частей Федерации по уровню их социально-экономического развития, размерам территории, численности населения и иным исторически сложившимся условиям, не означает, что Федерация в нашей стране носит асимметричный характер, поскольку «симметрия» Федерации определяется конституционным принципом равенства прав всех субъектов Российской Федерации между собой и в отношениях с федеральными органами государственной власти (см. ком. к ч. 4 ст. 5). Различаясь фактически, субъекты Российской Федерации в конституционном отношении по сути являются

Федеративное устройство Российской Федерации

одинаковыми. Понятие «субъект Российской Федерации», применяемое Конституцией ко всем без исключения частям Федерации, подчеркивает их общность и обращает внимание на то, что при сохранении прежних государственно-правовых форм они обрели новое качество, став равноправными субъектами Российской Федерации.

Свой статус субъекты Российской Федерации обрели в силу федеральной Конституции, а не собственного волеизъявления в порядке договора234. Все субъекты Российской Федерации являются неотъемлемыми составными частями России и не обладают правом сецессии, то есть правом выхода из состава Российской Федерации. Все субъекты Федерации имеют равные права и обязанности как составные части федеративного государства. В частности, субъекты равны в своих правах иметь конституцию или устав, собственные органы государственной власти, законодательство, свою территорию, представительство в Совете Федерации и др. (ст. 66).

Все субъекты Российской Федерации самостоятельно образуют органы государственной власти (ч. 1 ст. 77) и обладают на своей территории всей полнотой государственной власти вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения (ст. 73). На все субъекты Федерации в равной мере распространяется принцип территориальной целостности. Границы между субъектами могут быть изменены лишь с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67), а утверждается такое изменение на федеральном уровне — Советом Федерации (п. «а» ч. 1 ст. 102). Все субъекты Российской Федерации в равной мере обладают правом заключать внутрифедеративные договоры, в том числе о разграничении предметов ведения и полномочий с федеральными органами государственной власти (ч. 3 ст. 11), а также участвовать в международных внешнеэкономических связях в порядке, установленном соответствующим федеральным законом. Изъятия из таких единых правил, устанавливаемые для отдельных субъектов и не имеющие под собой правовых и фактических оснований, не отвечают конституционному требованию о равноправии субъектов Федерации.

234 См. абз. 4 п. 2.1 мотивир. части Постановления КС Российской Федерации от 07.06.2000 г. № 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание Законодательства Российской Федерации. 2000. № 25. Ст. 2728.