Шахрай и Клишас

Раздел V

центральной и местных властей, при котором все территории сохраняют самостоятельное участие в правительственной организации государственного суверенитета. «При федерализме независимые части соглашаются, объединяются, отношение юридическое существует между отдельными частями, центральная власть есть лишь соединение участвующих в ее образовании частей»188.

А. Д. Градовский, виднейший русский государствовед, федерацию, или союзное государство, понимал как объединение независимых в прошлом государств на основе общей конституции. При этом, существует раздельность в осуществлении прав государственного верховенства, существование двух параллельных правительств. Законы субъектов сообразовываются с общими законами по предметам, подлежащим ведению федеральной власти. Законы федерации не требуют ратификации их субъектами189.

Но все-таки, чем дальше от идей федерализма отстояла практика российской государственности, тем привлекательней они казались для российской общественности. В общественном толковании принципа федерализма выделяются два направления.

Первое направление было связано с идеями славянской и православной солидарности и направлено как бы вне России. Самые разные ученые и общественные объединения: Н. Я. Данилевский, Н. И. Костомаров, К. Н. Леонтьев, П. Н. Милюков, Кирилло-Мефодиевское общество, Декабристское общество соединенных славян — все желали создания славяно-пра­ вославной федерации, центром которой чаще всего назывался Константинополь.

Второе направление было представлено, в основном, радикальной мыслью и состояло в стремлении преобразовать собственно Российскую империю на федеративных началах. Идея федерации противопоставлялась самодержавному принципу и связывалась с разрушением «тюрьмы народов».

На рубеже XIX–XX веков практически все оппозиционные самодержавию представители революционной и либеральной общественности не отвергали принцип федерализма в качестве основы будущей российской государственности. В качестве важнейших слагаемых федерализма рассматривались признание отдельных народов на национально-культурную автономию, отрицание политики русификации и конфессиональных

188Ященко А. С. Теория федерализма. Юрьев, 1912. С. 363–364.

189Градовский А. Д. Государственное право (Лекции 1884–1889 гг.). СПб., (б/г.). С. 478.

Федеративное устройство Российской Федерации

ограничений. Проблемы государственного строительства, как правило, не обсуждались.

События 1917 г. показали несоответствие государственного устройства России, даже реформированного в 1905–1906 гг., реалиям нового XX века. Ни провозглашение России республикой, ни Октябрьская революция, ни Декларация прав народов России не изменили принципиальную ситуацию, сложившуюся после февраля 1917 г. Эти события рассматривались большинством российской общественности не как крушение государственности, а как прежде всего избавление от самодержавной монархии. Временное правительство во главе с А. Ф. Керенским прямо поощряло национально сепаратистские устремления. На местах создавались национальные органы власти, формировались национальные воинские части, декларировались национально-культурные программы. В этих условиях идея «федерации народов» становилась приемлемым средством сохранения относительного единства России.

Наиболее последовательными в проведении принципа федерации народов были социалисты-революционеры, для которых федерализм стал программной установкой еще в 1905 г. Среди влиятельных политических сил партия «Народной свободы» была единственной, кто выступал против федеративного устройства России.

Видный деятель кадетов правовед Ф. Ф. Кокошкин190 в своей работе «Автономия и федерация» доказывал, что федерирование России по национальному признаку нецелесообразно и практически невозможно как из-за серьезных диспропорций в численности ее народов, так и в силу неопределенности территории, которую они населяют191. Ф. Ф. Кокошкин полагал невозможным одновременно удовлетворить надежды больших и малых народов, что для него означало невозможность строгого определения пределов компетенции членов федерации.

Что касается большевиков, то, придя к власти, они от декларативного признания принципа равенства и суверенности народов России перешли к признанию их реального права на самоопределение.

«Декларация прав народов России» (ноябрь 1917 г.) провозглашала право каждого народа на самоопределение (вплоть до образования независимого государства) и тем самым предопределяла новую государственность как федерацию народов.

190См.: Власть и реформы. От самодержавия к советской России. СПб.,

1996.

191Кокошкин Ф. Ф. Автономия и федерация. Петроград, 1917.

Раздел V

Федерация, как план государственного устройства на переходный период, стала основой Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого населения (январь 1918 г.), которая затем была полностью включена в первую советскую конституцию — Конституцию РСФСР 1918 г.

После Октябрьской революции 1917 г. на территории Российской империи были созданы Закавказская и Российская федерации, которые вошли в Союз Советских Социалистических Республик. Каждая из федераций провозглашалась государственной формой разрешения национального вопроса.

Можно согласиться в общих чертах с позицией американского исследователя федерализма Д. Элазара, который считает, что «После революции 1917 г. Россия выбрала федеративное государственное устройство как единственно возможную форму сохранения старой империи под большевистским режимом»192. Однако необходимо добавить, что если выбор федеративной модели территориальной организации власти как способа построения жизнеспособного государства на руинах прежней многонациональной империи был, в значительной степени, объективным и неизбежным, то выбор в пользу национальнотерриториального принципа в качестве базового для устройства федерации был достаточно субъективным решением, хотя и детерминированным общим историко-политическим контекстом того времени.

В условиях конца XIX — начала XX века, когда рушились мировые империи, коренным образом менялись социальнополитические системы, рост национального самосознания был естественным процессом, подтачивающим устои «тюрьмы народов».

Однако многие русские ученые и политические деятели тогда были твердо уверены, что никакая федерация не может разрешить национальный вопрос. Так, например, А. С. Ященко утверждал, что создать в России федерацию, построенную по национальному принципу, совершенно невозможно193. Как уже упоминалось, аналогичную точку зрения высказывал Ф. Ф. Кокошкин. По его мнению, создать федерацию на основе национального признака «это значит практически, как бы ни обстояло дело формально, — разбить Россию на куски, а потом попробовать эти куски склеивать в федерацию»194.

192Elazar D. Exploring Federalism. The University of Alabama Press. 1991.

P. 131.

193См.: Яшемко А. С. Теория федерализма. Юрьев, 1912. С. 392.

194См.: Кокошкин Ф. Ф. Автономия и федерация. Пг., 1917.

Федеративное устройство Российской Федерации

Но архитекторы первых социалистических федеративных образований все-таки поставили главной задачей для «федерации нового типа» решение национального вопроса, а потому делали акцент на развитие автономных форм национальной государственности в республиках, входящих в состав первых федераций.

РСФСР была провозглашена в январе 1918 г. на III Всероссийском съезде Советов. На первых порах новому режиму не удалось собрать в единое государство все территории бывшей Российской империи: Финляндия, Польша, Литва. Латвия, Эстония, Тува объявили о своей независимости, а независимые Украина, Белоруссия, Туркестан и закавказские республики вступили с Российской Федерацией в договорные отношения. Одновременно на территории самой РСФСР начался хаотичный процесс образования национальных автономий, которые часто меняли статус, а некоторые вообще прекратили свое существование.

Союз Советских Социалистических Республик был создан на первом Съезде Советов, происходившем 30 декабря 1922 г. Его создание было подготовлено пятилетним развитием интегративных связей между независимыми республиками (октябрь 1917 г. — декабрь 1922 г.) в ходе борьбы с иностранной интервенцией против Советской России, преодоления последствий гражданской войны и экономической разрухи, а также усилением внутренней консолидации в связи с изоляцией России на международной арене.

СССРбылзадуманкакфедерацияновоготипа:добровольный союз независимых республик — национально-государственных единиц возникших в результате самоопределения и волеизъявления наций, под которыми понимались этнические общности. При этом добровольность объединения союзных республик в одно федеративное государство обеспечивалась как политической гарантией — признанием суверенности и равноправия каждой нации в составе союзного государства, а также юридической гарантией — правом свободного выхода национальных республик из Союза, которое было закреплено в Конституциях

СССР 1924, 1936 и 1977 гг.195 Одновременно формально федеративное объединение народов было увязано с тоталитарной сущностью нового государства, что превращало советский федерализм в фикцию. Ко времени принятия Конституций СССР

195 См.: Златопольский Д. Л. Эволюция российского федерализма // Основы теории и практики федерализма. 1999. С. 67–79.

Раздел V

1936 г. и РСФСР 1937 г. федерация стала лишь декоративным прикрытием унитарных реалий.

Конституционные основы советской модели федерации изначально содержали принципиальные нарушения принципа единства государства. Впоследствии именно эти базовые идеологические и юридические принципы — право республик на сецессию, создание союза как результата «свободного волеизъявления наций» и пр., ставшие краеугольным камнем государственного устройства СССР, а также других «социалистических федераций» — Югославии и Чехословакии, оказались одной из главных причин их распада.

Во всех трех конституциях СССР нашел отражение принцип равноправия субъектов Союза, который заключался в том, что все субъекты федерации — союзные республики — обладают равными правами по всем вопросам государственного строительства, независимо от величины своей территории, количества населения, уровня развития экономики.

Равноправие союзных республик выражалось в том, что каждая из них имела одинаковую с другими компетенцию, свою конституцию, принимаемую и изменяемую Верховным Советом республики. Каждая республика, как уже отмечалось, имела право свободного выхода из СССР; территория ни одной республики не могла быть изменена без ее согласия; союзная республика имела свое республиканское гражданство и обладала правом приема в него (причем каждый гражданин союзной республики являлся одновременно и гражданином СССР).

Воплощение принципа участия союзных республик в делах федерации по форме соответствовало признакам федерализма — каждая союзная республика, независимо от величины своей территории и количества населения, избирала одинаковое число депутатов в Совет Национальностей — одну из палат Верховного Совета СССР, призванную выражать федеративную природу СССР: каждая союзная республика имела своего представителя в высших государственных органах Союза ССР (в Президиуме Верховного Совета СССР

—в лице Председателя Президиума Верховного Совета союзной республики; в Совете Министров СССР — в лице Председателя Совета Министров союзной республики; в Верховном Суде СССР

—в лице Председателя Верховного Суда союзной республики)196.

196 См. подробнее: Основы теории и практики федерализма. 1999. С. 69–71.

Федеративное устройство Российской Федерации

Однако формальное соответствие СССР признакам федерации не означало, что это государство было подлинно федеративным. С одной стороны, внешне «справедливый» принцип равенства голосов каждой союзной республики, на деле противоречит идее представительной демократии197. С другой стороны, принцип участия союзных республик в делах федерации больше реализовывался не в федеративных, а в «имперских формах» — когда политическая элита (партноменклатура) центра включала в себя, ассимилировала политическую элиту присоединенных автономий. При этом монопольная власть КПСС позволяла центру монопольно же управлять процессами формирования политической элиты субъектов федерации.

Исследователи считают, что в своем развитии собственно российский федерализм прошел три этапа: создание основ социалистической модели федерализма (1918–1936 гг.); утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России (1937–1985 гг.); реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 г.198

С содержательной точки зрения на всем протяжении советского периода развитие «федерализма» в РСФСР происходило по трем направлениям, и все они относились к формальным проявлениям федеративного устройства. Первое направление было связано с уточнением статуса автономных республик в составе РСФСР. Второе — с совершенствованием различных форм национально-территориальной автономии. Третье — с преобразованием существовавшего в конце 80-х годов Верховного Совета РСФСР.

Д. Л. Златопольский указывает, что длительное отсутствие конституционного закрепления статуса автономных республик в составе РСФСР как государств, являлось «противоречием здравому смыслу», поскольку уже во второй Конституции СССР

197Впрочем, в политической и юридической науке существует концепция, согласно которой в принципе не существует простой причинной связи между федерализмом и демократией. По мнению представителей этого направления, «асимметричный федерализм... нарушает принцип равенства голосов (один человек — один голос), согласно которому каждый голос должен иметь одинаковые вес и ценность. Этот принцип приносится в жертву федеративному принципу равного представительства неодинаково населенных территориаль-

ных единиц» (См., например: Duchacek I. Comparative Federalism: The Territorial Dimension of Politics. Lanham. 1987. P. 282).

198См. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма, МНИ. С. 300.

Раздел V

(1936 г.) и Конституции Российской Федерации 1937 г. были закреплены нормы, согласно которым автономная республика обладала правом принимать свою конституцию и законы, а также иметь свой парламент — Верховный Совет. «Совершенно ясно, — пишет Д. Л. Златопольский, — что форма национальной государственности, имеющая такие права, есть государство. Однако вопреки здравому смыслу, этот вывод был сделан не в Конституции Российской Федерации 1937 г., а сорок лет спустя — в Конституции РСФСР 1978 г.»199.

Не отрицая наличия у субъектов федерации признаков государственности, необходимо констатировать, что ввиду предельной политизированности и идеологизированности конкретноисторического контекста, в котором происходило федеративное строительство в РСФСР и СССР, особенно во второй четверти XX века, муссирование идей «повышения статуса» автономных образований в составе РСФСР, осложненное внутрипартийной борьбой союзного и нового российского руководства, вылилось

витоге в процессы, едва не приведшие к распаду России, о чем будет упомянуто ниже.

Что касается деятельности по созданию новых форм административно-территориальных автономий, то речь идет о создании ряда новых национально-территориальных единиц в составе РСФСР — автономных округов.

Первые автономные округа (называвшиеся тогда национальными) были образованы в 20–30 гг. как национальнотерриториальные единицы (с 1925 по 1937 гг.) в местах расселения малочисленных коренных народов Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Коми-Пермяцкий национальный округ (НО) был создан 26 февраля 1925 г. Ненецкий — 15 июля 1925 г.. 10 декабря 1930 г. постановлением Всероссийского Центрального Исполнительного комитета «Об организации национальных объединений в районах расселения малых народностей Севера» были образованы «национальные административные объединения», а именно Остякско-Вогульский национальный округ и Ямальский национальный (Ненецкий) округ в составе Уральской области. Таймырский национальный (Долгано-Ненецкий округ, Эвенкийский НО, Витимо-Олекминский национальный (Эвенкийский) округ в составе Восточно-Сибирского края, Чукотский НО, Корякский НО, Охотский национальный (Эвенский) округ

всоставе дальневосточного края. 26 сентября 1937 г. были обра-

199 Златопольский Д. Л. Эволюция российского федерализма. С. 74–76.

Федеративное устройство Российской Федерации

зованы Агинский, Бурятский и Усть-Ордынский национальные округа. Создание этих национальных автономий в 20–30-е гг. на территории проживания малых народов стало одной из форм оказания им помощи со стороны других народов России.

Автономные (национальные) округа, как правило, объединяют несколько народов. Например, в Корякском АО живут коряки, чукчи, ительмены и ламуты; в чукотском АО — чукчи, эскимосы, эвенки, коряки, мансы, коми-народ, ценны, юкагиры; в Ханты-Мансийском АО — ханты, мансы, коми-народ, ценны и другие аборигены. В условиях полиэтничности название автономного округа повторяет имя более многочисленного коренного этноса (или сочетаются имена двух этносов).

Образование автономных округов происходило и том же порядке, как и образование и изменение административнотерриториального деления. Автономные округа в Конституции РСФСР 1925 г., так же как и в Конституции РСФСР 1937 г. не упоминались. Правовая природа автономных округов как одной из форм национально-территориальной автономии была обозначена в Конституции РСФСР 1978 г. Даже после появления данных Конституций оставался неясным вопрос о положении автономных округов внутри РСФСР, хотя вопрос о том, является ли автономный округ национально-государственным образованием, а не административно-территориальной единицей, уже был решен в пользу первого варианта. С одной стороны, автономные округа перечислялись в Конституции РСФСР 1978 г. (ст. 71), т. е. они как бы считались частью ее национальногосударственного устройства,с другой — в Конституции РСФСР (ст. 84) говорилось, что автономный округ находится в составе края или области.

Все эти действия по совершенствованию формы федеративного устройства государства, никак не могли повлиять на стремительное развитие общесистемного кризиса государства, потребовавшего в итоге кардинальных политических изменений. Все недостатки принципиальных основ, на которых покоилась советская модель федерации (право республик на сецессию; «декоративный» характер участия союзных республик в делах федерации; отсутствие механизмов подлинной демократии; монополия КПСС; отсутствие адаптивности государственных механизмов в условиях нарастания политической активности общества и т. п.), помноженные на ту простоту и легкость, с которой оказалось возможным менять нормы действующей Конституции государства, привели к распаду СССР и едва не привели к развалу России.

Раздел V

На сегодняшний день очень много написано о причинах, приведших к распаду огромной советской империи. Но до сих пор зачастую упускаются три обстоятельства, или причины, приведшие к краху. Первая причина, как мина замедленного действия, десятки лет дремала в той статье советской конституции, которая давала союзным республикам право на свободный выход из состава СССР. Вторая причина — «информационный вирус» зависти, в полную силу проявивший себя в конце 80-х — начале 90-х. Не выдержав испытания жесточайшим кризисом, сосед стал жалеть куска хлеба для соседа, надеясь выжить в одиночку. В Тбилиси и Вильнюсе говорили, что «хватит работать на Москву», на Урале требовали прекратить «кормить» республики Средней Азии и т. д. Третья причина — процессы так называемой автономизации. К началу 90-х «перестройка» выдохлась. С политическим и экономическим ослаблением Центра власть начала «протекать» на нижние этажи — в союзные и автономные республики. В процессе соперничества Б. Ельцина и М. Горбачева за политическое лидерство становилась все очевидней слабость первого президента СССР, избранного лишь Съездом народных депутатов, а не прямым голосованием населения. Поэтому его положение было менее легитимным и авторитетным, чем любого из президентов союзных республик.

Однако на стороне Михаила Горбачева все еще действовал бюрократический аппарат и имелся опыт политических интриг. Из секретных папок ЦК появился на свет так называемый «план автономизации». Для того чтобы ослабить Россию и «демократического» Ельцина, предлагалось поднять статус автономий в составе РСФСР до статуса союзных республик. Верховный Совет СССР принял соответствующий закон 26 апреля 1990 г. — механизм «автономизации» был запущен. В результате его реализации карта РСФСР оказалась бы похожей на кусок сыра с огромными дырами — Россия потеряла бы 51% территории со всеми стратегическими ресурсами и почти 20 млн населения.

Сознавая опасность фактического развала РСФСР, российский Съезд народных депутатов в целях обеспечения целостности республики подавляющим большинством голосов (907 — «за», 13 — «против» и 9 воздержавшихся) принял 12 июня 1990 г. Декларацию о государственном суверенитете РСФСР. Вопреки расхожему мнению, в этой Декларации нет ни слова о выходе России из состава СССР. Напротив, РСФСР четко заявила, что собирается и впредь оставаться составной частью обновленного Союза.

Федеративное устройство Российской Федерации

В сложившейся политической ситуации не выдержал и пошел трещинами огромный монолит КПСС. Мало кто помнит, что в отличие от других союзных республик РСФСР не было республиканской партийной организации. Создав КП РСФСР в критический для партии момент, противопоставив ее союзному руководству, Иван Полозков и Геннадий Зюганов внесли тем самым решающий вклад в развал КПСС и, соответственно, в распад Союза.

Чтобы сместить Горбачева с постов Генерального секретаря КПСС и Президента СССР реакционное крыло КПСС и партийный аппарат готовили на сентябрь 1991 г. проведение внеочередных съезда КПСС и Съезда народных депутатов СССР. Горбачев обратился за поддержкой к лидерам союзных республик, пообещав им радикально расширить полномочия и форсировано — уже в августе 1991 г. — подписать новый Союзный договор. Чтобы опередить Горбачева с лидерами союзных республик, была предпринята попытка государственного переворота в образе ГКЧП.

Однако, вопреки расхожему мнению, ГКЧП был не основной причиной, а последней каплей, перевесившей чашу в пользу распада СССР. Став порождением центрального партийного аппарата и втянутых в переворот региональных структур КПСС, ГКЧП предопределил распад партии, сделал процесс ее реформирования невозможным, а это, в свою очередь, исключило вероятность любых попыток поэтапного реформирования союзного государства.

В связи с событиями 19–21 августа 1991 г. М. Горбачев 25 августа 1991 г. сложил с себя полномочия Генерального секретаря и призвал ЦК КПСС «принять трудное, но честное решение о самороспуске». С 22 августа по 6 ноября 1991 г. прекратили существование компартии всех союзных республик и, соответственно, КПСС как общесоюзная организация.

Совершенно закономерно, что практически одновременно с распадом структур КПСС лавинообразно разваливалось единое государство. В августе 1991 г. решения о государственной независимости, т. е. о выходе из СССР (хотя и без соблюдения юридической процедуры), приняли Азербайджан. Белоруссия, Киргизия, Молдавия. Туркмения, Узбекистан. Украина. Эстония. В сентябре — Армения. Таджикистан. Еще раньше — в 1990 г. и весной 1991 г. — Литва, Латвия. Грузия. Таким образом, к декабрю 1991 г. из состава СССР вышли фактически все союзные республики, за исключением России и Казахстана­ .

Раздел V

Весьма показательно то обстоятельство, что в 13 из 15 союзных республиках именно эти даты (с августа по декабрь, то есть до даты подписания соглашения об образовании СНГ) официально считаются днями образования независимой государственности, с чем их официально регулярно поздравляет руководство России и других государств. Даты поздравлений приведены в следующей таблице:

Федеративное устройство Российской Федерации

Раздел V

Федеративное устройство Российской Федерации

Раздел V

Последней точкой в этой разрушительной работе стал украинский референдум 1 декабря 1991 г., когда абсолютное большинство граждан республики поддержало объявление независимости Украины.

Бывший помощник президента США Дж. Картера Збигнев Бжезинский не раз отмечал, что ключевая роль в развале СССР

отводилась американскими стратегами Украине. «Именно действия Украины, объявление ею независимости в декабре 1991 г., еенастойчивостьвходеважныхпереговороввБеловежскойпуще о том, что Советский Союз следует заменить более свободным

Федеративное устройство Российской Федерации

Содружеством Независимых Государств, и особенно неожиданное навязывание, похожее на переворот, украинского командования над подразделениями Советской Армии, размещенными на украинской земле, — помешали СНГ стать просто новым наименованием более федерального СССР. Политическая самостоятельность Украины ошеломила Москву и явилась примером, которому, хотя вначале и не очень уверенно, затем последовали другие советские республики200. Для партийных лидеров союзных республик бегство из КПСС и из состава Союза ССР было способом сохранения себя и своих кланов у власти, способом защиты от демократических преобразований в России.

Таким образом, 8 декабря 1991 г. соглашение, подписанное главами трех славянских республик — России, Белоруссии и Украины, официально оформило уже состоявшуюся «кончину»

СССР. В отличие от большинства россиян, которые до сих пор считают, что одна-единственная декларации могла развалить ядерную державу с огромной армией и мощными структурами госбезопасности, в Киеве, в Минске и в других столицах бывших союзных республик твердо знают, что судьба единого Союза ССР была решена намного раньше.

Но почему все случилось именно в Беловежье. причем так быстро и неожиданно, что стали поговаривать о «тайном сговоре за спиной Горбачева»? На самом деле никакой тайны не было. Спецслужбы, охранявшие Вискули, исправно все докладывали президенту СССР.

Поначалу Борис Ельцин и лидер Белорусии Станислав Шушкевич все еще надеялись уговорить украинского Президента Леонида Кравчука сохранить хоть в каком-нибудь виде Союз (ведь, как известно, в свое время Б. Ельцин не просто сказал «Союзу — быть» но даже 17 августа 1991 г. парафировал проект Союзного Договора и планировал его подписать 19 августа 1991 г.). Однако украинский президент не желал даже слышать слово «Союз». Наконец нашли формулу — «Содружество» как способ сосуществования государств в одном экономическом политическом, военном пространстве.

Вопреки распространенному мнению о том, что российская делегация прибыла в Вискули с готовым текстом, не было не только текста, но даже компьютеров и ксероксов: рукописи перепечатывали на электрической машинке, размножали в трех экземплярах с помощью телефакса.

200 Бжезинский З. Великая шахматная доска. М.: «Международные отно-

шения», 1998.

Раздел V

Президенты поручили экспертам готовить документы в соответствии с моделью «содружества». Общий смысл был ясен, но важно было найти для него необходимую юридическую форму. Все решило то обстоятельство, что в Вискулях собрались три из четырех республик-учредителей СССР в 1922 г. — Россия, Белоруссия, Украина. Четвертой была Закавказская Федерация, которая прекратила существование в 1936 г., а все члены бывшей ЗСФСР уже вышли из состава Союза (Грузия — 9 апреля. Азербайджан — 30 августа, Армения — 21 сентября 1991 г.). Очевидно, что трое из четырех «отцов-основателей» имели право обсуждать судьбу Союза.

В итоге родилась формула соглашения, которая состояла из двух частей. Первое: государства-учредители констатируют факт «смерти» образованного ими государства — Союза ССР. Второе: Россия, Украина и Белоруссия (опять же в качестве учредителей) объявляют о создании нового объединения — Содружества Независимых Государств.

Когда, наконец, была готова согласованная «болванка» текста ее размножили на телефаксе в трех экземплярах и эти рулоны понесли через коридор в другую комнату, где отдельно от всех находились Ельцин, Кравчук и Шушкевич. С ними в тот момент не было ни экспертов, ни советников. От президентов бумаги возвращались с вопросами пометками, предложениями. Страницы снова исправлялись, множились — и так по нескольку раз, пока не пришли к выводу — да, это и есть выход из тупика

Затем было решено связаться с Нурсултаном Назарбаевым, Президентом Казахстана, попросить его срочно прилететь. Было важно опереться на поддержку этого авторитетного лидера. Однако Назарбаев, несмотря на приглашение, так и не приехал, остался в Москве, в резиденции Горбачева. Говорят, что Горбачев тогда обещал Назарбаеву пост премьер-министра

СССР, вдобавок оба президента отказывались верить, что Союз, что называется, на ладан дышит.

Так и не дождавшись президента Казахстана. Б. Ельцин, Л. Кравчук и С. Шушкевич подписали соглашение об образовании СНГ. Подписав соглашение, решили позвонить Горбачеву и Дж. Бушу-старшему. Телефонисты «спецкоммутатора» довольно долго разыскивали хозяина Кремля, а Белый Дом соединился почти сразу. В итоге часть разговора шла параллельно: Ельцин с Бушем. Шушкевич с Горбачевым.

Узнав о произошедшем, Горбачев сразу обратился к армии. Он вплоть до своей добровольной отставки 26 декабря 1991 г. обзванивал командующих округов. Но военные не откликнулись.

Федеративное устройство Российской Федерации

Все но очень напоминало историю Николая II в 1917 г., когда царь из Ставки Верховного Главнокомандования обратился к войскам, а военные единодушно высказались за его отречение от престола.

Как непосредственный участник декабрьских событий 1991 г., помню, что российская делегация возвращалась из Минска в Москву в противоречивом настроении. С одной стороны, все понимали, что удалось предотвратить развитие ситуации по «югославскому сценарию» — кровавых межнациональных военных конфликтов между частями одного государства. А ведь первые звонки этого кошмарного спектакля уже звенели тогда но всей территории страны — в Нагорном Карабахе и Приднестровье, Северной Осетии и Чечено-Ингушетии. Но в то же время было ощущение огромной, невосполнимой утраты и тревоги.

Точку в юридическом оформлении распада СССР поставили ВерховныеСоветыРоссии,УкраиныиБелоруссии,которые,которые практически единогласно ратифицировали Соглашение об образовании Содружества Независимых Государств. Вскоре к СНГ присоединились все, кроме Прибалтийских республик и Грузии.

25–26 декабря 1991 г. Верховный Совет СССР юридически подтвердил факт распада Союза и проголосовал за прекращение полномочий союзных органов государственной власти.

На этом фоне в России шел процесс борьбы с центробежными тенденциями автономий201. Знаменательной вехой на этом пути стал Федеративный договор, принятый 31 марта 1992 г. и включенный 10 апреля 1992 г. в Конституцию РСФСР 1978 г., как ее составная часть.

Этот договор не является учредительным, так как по сути и по форме он представляет собой три договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти различных субъектов федерации («суверенных республик в составе Российской Федерации»; «краев, областей,

201 Из исторического контекста начала 90-х гг. становится ясно, почему идея государственного суверенитета (в ограниченном виде) субъектов Российской Федерации была записана в текст новой российской конституции без использования термина «суверенитет» — а именно в форме, предложенной статьей 73: «Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти».

Раздел V

городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации»; «автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации»).

Но процессы распада все-таки затронули и Россию: Татарстан и Чечня отказались подписывать Федеративный договор. И если руководство Республики Татарстан проявило политическую мудрость, подписав с органами государственной власти Российской Федерации в 1994 г. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий, то Чеченская Республика встала на путь вооруженного сепаратизма.

Принятие в 1993 г. новой Конституции Российской Федерации стало актом, свидетельствующим о выборе России в пользу демократии, федерализма и правового государства.

Таким образом, на протяжении российской истории можно выделить, как минимум, три переломных момента, когда страна стояла перед федеративным выбором: первая четверть XIX века (Александр I), первая четверть XX века (советская модель федерации) и, наконец, начало 90-х годов XX века, когда появились реальные надежды переустройства российского государства на подлинно федеративных началах.

§ 2. Природа российского федерализма

Как известно, в юридической науке принято различать (соответственно по способу их образования) федерации договорные и конституционные. Первые образуются путем заключения договора, вторые — путем принятия конституции нового государства.

Несмотря на условность такого деления (очень часто оба начала переплетаются — сначала декларируется образование федерации в виде договора, декларации или иного документа, а затем создается конституция, в которую декларация входит в виде составной части), дискуссии о договорной или конституционной природе Российской Федерации имеют глубокое теоретическое и прикладное значение, как для отечественной науки конституционного права, так и для всего комплекса общественных наук.

В отличие от СССР, созданного 30 декабря 1922 г. на основе Договора об образовании СССР, современная Российская Федерация носит конституционный характер. Однако эта точка зрения, хотя и носит доминирующий характер, разделяется не всеми авторами.

Федеративное устройство Российской Федерации

Так, например, однозначно трактуют природу Российской Федерациикакконституционнуютакиепризнанныеавторитеты в области конституционного права как М. В. Баглай, Б. С. Эбзеев, В. А. Туманов, Л. М. Карапетян202.

С другой стороны, существует два формально противостоящих друг другу подхода: первый обосновывает конституционнодоговорную природу Российской Федерации, второй — договорную.

Конкретным контекстом, сформировавшим позицию о якобы договорной или договорно-конституционной природе Российской Федерации стали два фактора: преувеличение роли Федеративного договора от 31 марта 1992 г. в конституировании нового российского федерализма, а также неадекватное понимание смысла и целей договорной практики разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, помноженные на политические амбиции ряда представителей региональных элит. Теоретические построения, направленные на преувеличение роли Федеративного договора 1992 г. и обоснование позиции, что принятие этого документа существенно меняет правовую природу Российской Федерации, были вызваны к жизни конкретными историческими условиями, когда ослабление центра привело к росту претензий региональных органов власти на политическую и экономическую самостоятельность вплоть до сепаратизма.

При этом если позицию об основополагающей роли Федеративного договора в создании Российской Федерации высказывают главным образом регионы203, то точку зрения, согласно которой природа Российской Федерации является

202См.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма, 2001. С. 305–306; Баглай М. В., Туманов В. А. Малая энциклопедия конституционного права. М.: Бек, 1998. С. 482–484; Эбзеев Б. С., Карапетян Л. М. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995. № 3. С. 8; Карапетян Л. М. Федеративное устройство Российского государства. М.: Норма, 2001 и др.

203Например, в одном из интервью бывший Президент Республики Татарстан М. Ш. Шаймиев высказал мысль, что Федеративный договор доминирует над Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Татарстан (Литературная газета, 1994. 30 марта), а председатель Госсовета Республики Татарстан Ф. Х. Мухаметшин считает договор, заключенный между Российской Федерацией и Республикой Татарстан в феврале 1994 г., межгосударственным (Мухаметшин Ф. Х. Казань за реальный федерализм // Независимая газета. 2000. 15 февраля).