Шахрай и Клишас

Раздел II

органа. Декреты, представлявшиеся СНК на утверждение ВЦИК, часто публиковались как совместные акты этих двух органов.

Таким образом, Конституция закрепила принцип множественности законодательных органов. В 1919 г. их круг еще расширился — право издания законов получил и Президиум ВЦИК.

Основной закон зафиксировал и структуру местных органов власти и управления. В низовом звене — городах и селениях органами власти были Советы. В среднем звене — волости, уезде, губернии, области — такими органами являлись соответствующие съезды Советов. Органами управления и в нижнем и в среднем звене были исполнительные комитеты.

Органы Советской власти всех степеней были выборными. Конституция закрепила основные принципы советской избирательной системы.

Вконституции отмечались также основные принципы советской внешней политики — борьба за мир, против колониального угнетения, за осуществление права наций на самоопределение в международном масштабе.

ВОсновном законе РСФСР нашли свое отражение принципы советской демократии. Прежде всего надо сказать, что эта демократия была для трудящихся, для подавляющегося большинства народа (ст. 10). Кстати, эта демократия распространялась и на трудовую интеллигенцию.

Конституция 1918 г. предоставила гражданам демократические свободы: свободу совести, свободу слова, свободу собраний, свободу союзов, право на образование (о классовых ограничениях сказано выше). Вместе с тем провозглашенные свободы гарантировались государством, по крайней мере, о материальном обеспечении этих свобод было записано в Конституции.

В1922 г. после окончания гражданской войны и освобождения всей территории страны от белогвардейцев и интервентов, в народных массах усилилось движение за объединение в единое союзное государство.

Вопросам образования СССР, истории разработки и содержанию Конституции СССР 1924 г. как в юридической, так и в исторической литературе уделено достаточно много внимания, особенновсоветскийпериод.ВместестемКонституцияРСФСР 1925 г., ее содержание, текстуальный анализ статей в литературе рассмотрен недостаточно полно и вряд ли этот вопрос можно считать уже полностью изученным.

Конституция Российской Федерации

Создание конституции РСФСР 1925 г. прошло три этапа:

—подготовка проекта комиссией Президиума ВЦИК;

—прохождение проекта в Совнаркоме РСФСР;

—рассмотрение проекта, одобренного СНК, на расширенном заседании комиссии Президиума ВЦИК и последующее внесение изменений.

Проект Конституции дважды обсуждался верховными органами РСФСР — ВЦИК и съездом Советов и был утвержден 11 мая 1925 г. ХII Всероссийским съездом Советов.

Конституция РСФСР 1925 г. (текст во многом аналогичен тексту Конституции РСФСР 1918 г.) состояла из трех раз­ делов:

«Общие положения»; «О предметах ведения Всероссийского съезда Советов и Все-

российского Центрального Исполнительного Комитета»; «Об устройстве Советской власти».

Конституция РСФСР 1925 г. не копировала Основного закона СССР 1924 г., она лишь закрепляла основы нового союзного государства и дополняла их. В Российской Конституции нашли свое отражение вопросы общественного устройства, хотя она и не содержала отдельной главы об основах общественного строя, правового положения граждан, избирательного права и некоторые другие.

Новая Конституция России, как и прежняя, была Конституцией эпохи диктатуры пролетариата. Конституция давала определение Российской республики как государства: «Российская Республика есть социалистическое государство рабочих и крестьян, строящееся на основе федерации национальных советских республик. Вся власть в пределах РСФСР принадлежит Советам рабочих, крестьянских, казачьих и красноармейских депутатов».

Конституция РСФСР 1925 г. зафиксировала социальную базу советского государства. В связи с переходом к НЭПу это было крайне актуально. Причем одним из важнейших условий социальной защищенности населения, явилось упрочение режима законности в стране.

Конституция РСФСР 1925 г. привела статус республики в соответствие с Конституцией СССР 1924 г., кодифицировала постановления предшествующих Всероссийских съездов Советов и ВЦИК, обобщила опыт национально-государственного строительства в РСФСР. Значение Конституции РСФСР 1925 г. во многом определяется тем положением, которое занимала Советская Россия среди союзных республик, являясь, как и Кон-

Раздел II

ституция 1918 г., образцом для создания конституций других союзных республик в переходный от капитализма к социализму период, явилось очередным этапом в становлении советского конституционализма.

Конституция РСФСР 1925 г. закрепила основные институты советского общественного и государственного строя, сохранившиеся на весь переходный от капитализма к социализму период, а в некоторой степени — и на более длительное время. Как и ее предшественница, Конституция РСФСР 1925 г. фиксировала советскую форму и федеративную организацию государственного единства Российской республики. В Конституции 1925 г. получила дальнейшее развитие идея советской федерации и особенно одной из ее форм — государства с автономными образованиями.

На рубеже 20–30-х гг. в стране формируется тотальная система власти, которая юридически была закреплена в Конституции

СССР 1936 г. Партийная власть тесно переплелась с властью государственного аппарата и в 1939 г. Сталин заявил о том, что кадры партии — это командный состав партии, а так как партия стоит у власти — они являются командным составом руководящих государственных органов. Руководители партии одновременно занимали руководящие государственные должности.

По своему содержанию Конституция РСФСР 1937 г. полностью соответствовали Конституции СССР 1936 г., конкретизировала и развивала ряд ее положений.

В условиях идеологической монополии все сферы жизнедеятельности народа были подчинены интересам одной партии, административно-командной системе, скелетом которой она и являлась. В этой связи, Конституция РСФСР 1937 г., как и союзная конституция, с одной стороны, закрепляла административно-командную систему, с другой — являлась отличной ширмой для административно-командной системы и была призвана поднять имидж нашей страны в глазах западных стран, как государства демократического.

Система высших органов власти каждой из союзных и автономных республик строилась, в основном, по типу высших органов власти СССР, разграничивались компетенция органов государственной власти и управления, законодательная и исполнительно-распорядительная деятельность. Вместе с тем те основополагающие признаки административно-командной системы, которые мы назвали, нашли свое отражение в Конституции СССР и были реализованы в конституционном (государственном) праве.

Конституция Российской Федерации

В целом Конституция СССР 1937 г. восприняла те же принципы, что и предшествующие советские Конституции. К ним относятся:

—ведущая роль рабочего класса, руководящая роль коммунистической партии в политической системе советского об­ щества;

—союз рабочего класса с трудящимся крестьянством;

—ликвидация капиталистической частной собственности и утверждение общественной социалистической собственности на основные орудия и средства производства как важнейшая предпосылка последующего утверждения социалистической системы народного хозяйства в качестве единой экономической основы;

—социалистический демократизм;

—демократический централизм — основополагающий принцип организации и деятельности всей системы органов государства снизу доверху;

— социалистическая законность и гуманизм; — пролетарский интернационализм — основной принцип

формирования и развития единого союзного многонационального государства, братского государственного союза, тесного сотрудничества советских народов для достижения их общей цели — построения коммунистического общества.

Административно-командная система, отягощенная режимом личной власти Сталина, являлась не только серьезнейшим тормозом экономического прогресса, но и принесла невосполнимые социальные и нравственные потери. Если в 30-е годы она каким-то образом имела оправдание (угроза внешней агрессии), то со смертью Сталина стала очевидным необходимость изменений в общественно-политической жизни страны. И прежде всего, изменений в политическом режиме. После XX съезда КПСС и осуждения самой правящей партией культа личности Сталина произошли существенные изменения этого режима. Политика верхов, освободившихся от страха произвола и беззакония, ставила задачу отбросить наиболее одиозные стороны сталинских времен, но при этом сохранить тотальное «партийное» государство. Последнее обстоятельство внесло значительные коррективы в конституционное развитие страны. На протяжении пятнадцати лет действовала конституционная комиссия, образованная в 1962 г., и призванная выработать проект нового основного закона и лишь в 1977 г. была принята новая Конституция СССР. Не нарушая традиций (копирование союзных нормативных актов были признаком того времени) в 1978 г. была принята Конституция РСФСР. Длительность деятельности ко-

Раздел II

миссии была связана первоначально с идеей скорого перехода к коммунистическому обществу (к концу 70-х гг.), а в последствии с поиском новых конституционных идей, способных вуалировать существовавшую модель государства. Стали появляться новые формулировки, подчеркиваться такие моменты, как укрепление законности, активное включение граждан в управление общественными делами, укрепление сплоченности общественного самоуправления.

Конституция РСФСР 1978 г. подчеркивала свою преемственность с предшествующими ей конституциями (1918, 1925, 1937 гг.). Констатировалось построение «развитого социалистического общества» и создание общенародного государства — как основополагающей идеи советского конституционализма в этот период.

На смену идеям построения коммунистического общества в обозримом будущем пришла идея общенародного социалистического государства. В этой связи потребовалось немало времени для разработки теоретических положений — концепций реального социализма, общенародного государства и только после этогопринятиеновойконституции.Здесьнеобходимоотметить, что период развитого социалистического общества партийным идеологам представлялся как продолжительный. Отсюда и задачи, которые ставились перед общенародным государством, не ограничивались во времени.

Факт построения развитого социалистического общества (как следование традиции — закрепление того, что уже существует) был зафиксирован в преамбуле Конституции. Согласно Конституции, развитой социализм — это общество, развивающееся на социалистической основе, достигшее зрелости во всех областях экономической, социальной, политической, духовной жизни. И далее в ней достаточно четко и ясно определены задачи социалистического общенародного государства на этапе зрелого социализма. Это — создание материально-технической базы коммунизма, совершенствование социалистических общественных отношений, воспитание человека в духе коммунистических идеалов, повышение материального и культурного уровня жизни трудящихся, обеспечение безопасности страны, содействие укреплению мира и развитию международного сотрудничества.

Таким образом, идея строительства коммунизма, хотя и была несколько завуалирована, все-таки оставалась главенствующей. Конституция РСФСР 1978 г. представляла собой правовую основу коммунистического строительства, а главным орудием в деле этого строительства было общенародное государство.

Конституция Российской Федерации

§ 2. «Краткая история» принятия новой Конституции Российской Федерации

Начиная с середины 1980-х гг., Конституция РСФСР 1978 гг., как и Конституция СССР, стала стремительно устаревать. Новые общественно-политические и социально-экономические реалии, возникшие в результате реформ, начатых М. С. Горбачевым, вошли в радикальное противоречие с нормами действующего Основного закона, который по-прежнему провозглашал государство основным орудием «защиты революционных завоеваний, строительства социализма и коммунизма», а Коммунистическую партию СССР называл ядром политической системы. Конституционно закрепленная система государственной власти представляла собой единую «вертикаль советов», где не было места принципу разделения властей, сильному правительству и независимому судопроизводству.

Таким образом, юридическая конституция в РСФСР пришла в противоречие с конституцией фактической, что означало наступление конституционного кризиса и необходимость прове-

дения конституционной реформы.

Началом этого процесса можно считать 27 октября 1989 г., когда были приняты законы РСФСР об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР и о выборах народных депутатов РСФСР21. Что же касается даты окончания конституционной реформы, то тут ответ не столь однозначен. Если вести речь о реформировании прежней, «советской» Конституции РСФСР, то очевидно, что эта работа завершилась 12 декабря 1993 г. с принятием на всенародном референдуме новой Конституции Российской Федерации.

Если же понимать конституционную реформу более широко — как становление новой системы конституционного права, тоэтотпроцессне завершен идо настоящего времени.Принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. не просто поставило точку в дискуссиях по поводу возможности или невозможности возврата в прошлую политическую реальность, но и положило начало претворению в жизнь нового конституционного механизма власти, реформированию в соответствии с новыми принципами всей системы права и регулируемых ею общественных отношений.

21 Закон РСФСР от 27 октября 1989 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» // Ведомости ВС РСФСР. 1989. № 44. Ст. 1303; Закон РСФСР от 27 октября 1989 г. «О выборах народных депутатов РСФСР» // Ведомости ВС РСФСР. 1989. № 44. Ст. 1305.

Раздел II

Таким образом, день 12 декабря 1993 г. стал рубежным в сложном процессе взаимодействия юридической и фактической конституции: если до этого момента объектом изменений была юридическая конституция, а их содержание задавала политическая и социально-экономическая реальность; то после этой даты новая юридическая конституция стала образцом, в соответствии с которым начались трансформации действительности.

В процессах конституционной реформы, происходивших до 12 декабря 1993 г. логически выделяются два этапа.

Первый этап охватывает период с октября 1989 г. по ноябрь

1991 г.

Его содержание связано, главным образом, с попытками включить в действующую Конституцию РСФСР 1978 г. основные результаты политического творчества властных элит, начавших реформы, и поддерживающих их масс. Речь идет о новых государственных институтах, принципиальных изменениях политического режима, общественных отношений, основ экономической системы. Поскольку РСФСР входила в состав СССР, то никакие политические и конституционные реформы на республиканском уровне не могли развиваться автономно и были самым тесным образом связаны с аналогичными процессами в союзном центре. Находясь в рамках единой политической системы, республиканские элиты объективно были вынуждены реагировать на «управляющие сигналы» из Центра, отвечая либо согласием,либопротиводействием.Иеслипоначалуроссийское руководство фактически копировало решения центральных органов власти, то уже с весны 1990 г. «перестройка» в РСФСР, как и в других союзных республиках, пошла собственным путем. Изменения, которые вносились в систему государственного управления в РСФСР и российскую Конституцию, стали отличаться от тех, что происходили на уровне Союза ССР.

Второй этап конституционной реформы в России начался с момента прекращения существования Советского Союза в декабре 1991 г. и завершился принятием новой Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г.

Главное содержание этого этапа — исключительно сложный процесс внедрения в политическую действительность нового механизма государственного управления, основанного на разграничении ветвей власти. Практическая реализация этой идеи сопровождалась острейшими конфликтами между еще только нарождающимися ветвями российской власти, как по поводу самого механизма государственного управления, так и по пово-

Конституция Российской Федерации

ду разграничения своих полномочий. Усугубляло эту ситуацию исчезновение с политической арены сильного «внешнего врага» — союзного руководства, перед лицом которого различные группы российских политических элит были вынуждены временно забывать о своих разногласиях и принимать консолидированные решения.

В сложнейших условиях глубокого социально-экономи­ ческого кризиса и трансформации государственных институтов нарастали противоречия между различными политическими силами внутри российской власти. Эти разногласия не могли найти своего разрешения в рамках формально-правовых процедур, поскольку сама конституция стала в итоге предметом спора. Неразрешимый политический конфликт парализовал работу власти, конституционные процедуры поиска путей выхода из кризиса окончательно перестали работать. В результате острое противостояние между ветвями российской власти был прекращено силовыми методами.

Поначалу реформирование Конституции РСФСР 1978 г., как и перемены в политической системе России, шли в фарватере изменений, происходивших на союзном уровне. Так, вслед за учреждением в 1988 г. Съезда народных депутатов СССР и внесением соответствующих изменений в Конституцию СССР

1977 г., в октябре 1989 г. были внесены аналогичные поправки в текст действующей Конституции РСФСР. Был учрежден Съезд народных депутатов РСФСР — новый высший орган государственной власти в России. Съезд состоял из 1068 делегатов, 900 из которых избирались от территориальных избирательных округов, а 168 — от национально-территориальных избирательных округов. К ведению Съезда был отнесен широкий круг вопросов, включая принятие Конституции РСФСР, внесение в нее изменений и дополнений. Что касается прежнего Верховного Совета РСФСР, то он был трансформирован в постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти, подотчетный Съезду, который впервые в истории России стал состоять из двух равных по численности палат: Совета Республики и Совета Национальностей.

Первый Съезд народных депутатов РСФСР (16 мая — 22 июня 1990 г.) фактически сразу поставил задачу подготовки проекта новой российской Конституции и образовал 16 июня 1991 г. Конституционную комиссию. Председателем Конституционной комиссии был назначен избранный 29 мая 1991 г. на пост Председателя Верховного Совета РСФСР Б. Н. Ельцин, заме-

Раздел II

стителем — первый заместитель Председателя Верховного Совета РСФСР Р. И. Хасбулатов, секретарем — народный депутат РСФСР О. Г. Румянцев. Всего в состав Конституционной комиссии входили 102 депутата.

Конституционная комиссия начала свою работу не с «чистого листа». К тому времени уже существовали самые разные идеи и проекты. Например, был известен проект «Конституции Союза Советских Республик Европы и Азии», подготовленный в ноябре 1989 г. народным депутатом СССР, академиком А. Д. Сахаровым22. Этот документ трудно назвать настоящей конституцией в юридическом смысле, но это была цельная, логичная совокупность взглядов на политическое устройство обновляемого государства.

Несмотря на то, что новая конституция РСФСР была настоятельно необходима, очевидно, что процесс ее создания, включавший согласование концепции, структуры, основных положений, объективно требовал довольно много времени. Но поскольку политическая жизнь не стояла на месте, российское руководство было вынуждено оперативно разрешать наиболее острые противоречия между новыми реалиями и действующим конституционным законодательством путем внесения изменений и дополнений в нормы действующего Основного закона.

В1990 г. из Конституции РСФСР было полностью исключено упоминание о Коммунистической партии Советского Союза23. Тем самым российские парламентарии сделали более радикальный шаг по сравнению с союзным центром, который включил

вКонституцию СССР принцип многопартийности и одновременно сохранил упоминание о КПСС.

Всвязи с принятием 12 июня 1990 г. Декларации о государ-

ственном суверенитете РСФСР24 была изменена преамбула и статья 1 Конституции РСФСР. Был установлен плюрализм форм собственности; учрежден Конституционный Суд РСФСР; взамен должности Прокурора РСФСР, подчиненного Генеральному прокурору СССР, учреждена должность Генерального проку-

22См.: Конституции Российской Федерации. Альтернативные проекты. М., 1993. Т. II. С. 118–121.

23См.: Закон РСФСР от 16 июня 1990 г. № 38-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» // Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 3. Ст. 25.

24Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г.

№22-I // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.

Конституция Российской Федерации

рора РСФСР, а вся система российской прокуратуры выведена из-под юрисдикции Генеральной прокуратуры СССР25.

24 мая 1991 г. в текст Конституции РСФСР была добавлена новая глава о Президенте РСФСР, который стал высшим должностном лицом РСФСР и главой исполнительной власти со сроком полномочий в 5 лет. Установлено, что одно и то же лицо не может быть Президентом РСФСР более двух сроков подряд. В отличие от Президента СССР, которого избирал Съезд народных депутатов СССР, выборы Президента РСФСР должны были осуществляться непосредственно гражданами РСФСР «на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании»26. Одновременно был введен пост вицепрезидента РСФСР и учрежден Высший арбитражный суд.

Специальными статьями устанавливалась новая судебная система РСФСР, которую составили Конституционный Суд РСФСР, Верховный Суд РСФСР, Высший арбитражный суд РСФСР, Верховные Суды и Высшие арбитражные суды республик в составе РСФСР, краевые, областные, городские суды и арбитражные суды, суды и арбитражные суды автономных областей и автономных округов, районные (городские) народные суды, и, кроме того, вводился институт присяжных заседателей.

Для того чтобы противостоять выдвинутому союзным центром «плану автономизации», который фактически провоцировал сепаратистские устремления российских автономий27, в текст Конституции были внесены терминологические изменения, содержащие глубокий политический смысл: вместо слов «автономная республика» делается запись «автономная республика в составе РСФСР». Кроме того, был учрежден пост главы исполнительной власти (президента) республики в составе РСФСР и введено местное самоуправление в РСФСР.

События 19–21 августа 1991 г. вызвали обвальный процесс самороспускареспубликанскихорганизацийКПССиокончательного выхода союзных республик из состава СССР. Как и многие

25См.: Закон РСФСР от 15 декабря 1990 г. № 423-1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» // Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 29. Ст. 395.

26См.: Закон РСФСР от 24 апреля 1991 г. № 1096-I «О выборах Президента РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 17. Ст. 510; Закон РСФСР от 24 апреля 1991 г. № 1098-I «О Президенте РСФСР» // Ведомости СНД И ВС РСФСР. 1991. № 17. Ст. 512.

27Закон СССР от 26 апреля 1990 г. № 1457-I «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации» // Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 19. Ст. 329. С. 429–433.

Раздел II

другие конституции республик СССР, Конституция РСФСР была дополнена статьями о новых символах независимой государственности. В частности, 1 ноября 1991 г. был утвержден новыйГосударственныйфлагРСФСР,которыйпредставляетсобой «прямоугольное полотнище с равновеликими горизонтальными полосами: верхняя полоса белого цвета, средняя — лазоревого цвета и нижняя — алого цвета»28.

Поскольку разработка проекта нового Основного закона РСФСР шла довольно сложно и противоречиво, V Съезд народных депутатов РСФСР 2 ноября 1991 г. решил придать Кон-

ституционной комиссии статус постоянно действующего органа

«для упорядочения работы над проектом Конституции Российской Федерации и проведения конституционной реформы в РСФСР». С управленческой точки зрения это решение было не слишком эффективным, поскольку любая структура, получающая статус «постоянно действующего органа» и соответствующие материальные ресурсы, быстро бюрократизируется и стремится максимально продлить свое существование29. Наряду с прочими объективными обстоятельствами этот психологический фактор может объяснить, почему подготовка текста новой Конституции РСФСР растянулась на несколько лет.

Несмотря на серьезную профессиональную работу, реформирование действующей Конституции РСФСР 1978 г. стало все больше напоминать «латание дыр». Новые изменения и дополнения не снимали объективно возникшие противоречия, а лишь подчеркивали и усиливали их.

Старый принцип всевластия Советов стал постепенно трансформироваться, но даже уточненная конституция не давала ясного ответа на вопрос, какая конкретно форма республиканского правления будет установлена — парламентская или президентская? Кроме того, в конституции не был четко изложен принцип разделения властей и не разграничены их полномочия, что приводило к постоянному возникновению конфликтов между законодательной и исполнительной властью.

Сама законодательная власть оказалась устроенной крайне неопределенно. Формально неким подобием российского двухпалатного парламента был постоянно действующий, достаточ-

28См. ст. 14 Закона РСФСР от 1 ноября 1991 г. № 1827-I «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 45. Ст. 1497.

29Подобный бюрократический эффект хорошо описывается шутливым «законом Паркинсона», который гласит, что проблема будет существовать до тех пор, пока существует комиссия по ее разрешению.

Конституция Российской Федерации

но хорошо структурированный и организованный Верховный Совет. Однако его статус был необычен. С одной стороны, нарушался классический принцип верховенства парламента, поскольку над Верховным Советом стоял Съезд народных депутатов,напоминавший,посути,народноевечеснеограниченными полномочиями. С другой стороны, не был реализован принцип разделения властей, поскольку, согласно Конституции, этот «орган Съезда» считался одновременно законодательным, распорядительным и контрольным органом государственной власти РСФСР, и мог не только вмешиваться в деятельность Правительства и даже полностью контролировать ее.

Многократно исправленная и дополненная Конституция РСФСР 1978 г. уже не могла служить инструментом «политическогосдерживания»,бытьбазойдляформированияобщественнополитического согласия. Только в период с ноября 1991 г. по декабрь 1992 г. в ее текст было внесено более 400 поправок, которые зачастую противоречили друг другу. В результате, любая из политических сторон могла, опираясь на действующие конституционные нормы, убедительно обосновать прямо противоположные позиции. В итоге несовершенство Конституции стало само провоцировать серьезные политические кризисы. Поскольку Основной закон не содержал в себе способов их преодоления, это обстоятельство подталкивало политических противников не к конституционным, а к силовым методам разрешения противоречий, что таило в себе реальную опасность гражданской войны.

Углублявшийся конституционный кризис привел к ситуации фактического двоевластия, которую в свое время Б. Н. Ельцин называл «конституционной двусмысленностью».

С одной стороны, всенародно избранный Президент обладал достаточно широкими правами. Ему, согласно конституции, было подотчетно Правительство, непосредственно осуществлявшее социально-экономическое управление в кризисный период. С другой стороны, в решающих ситуациях, включая проведений экономической политики, Президент РСФСР оказывался под контролем Верховного Совета и Съезда народных депутатов РСФСР, поскольку, согласно той же Конституции, Съезд народных депутатов и Верховный Совет РСФСР являлись высшими органами государственной власти, наделенными правом принимать к рассмотрению любой вопрос государственного строительства, включая изменение Конституции. И Верховный Совет активно пользовался этим правом, кроя и перекраивая Основной закон, особенно в части, касающейся распределения полномочий.

Раздел II

Такое понимание принципа разделения властей было юридически несостоятельным, поскольку всенародно избранный Президент обладал не меньшей легитимностью, чем Съезд и Верховный Совет СССР. В подобных случаях, как это признано мировой конституционной теорией и практикой, глава государства, опирающийся на мандат народа, не подлежит контролю со стороны парламента30.

Конституционная комиссия создала несколько вариантов проекта новой Конституции. Первый из них появился уже спустя четыре месяца после начала ее работы и предусматривал парламентскую форму правления с президентом как номинальным главой государства. Проект был опубликован в печати и был внесен в октябре 1991 г. на рассмотрение V внеочередного Съезда народных депутатов РСФСР. После доработки проект был повторно опубликован в печати в марте 1992 г. и по решению Верховного Совета Российской Федерации вынесен на рассмотрение VI Съезда народных депутатов31.

Как отмечал в своих воспоминаниях С. С. Алексеев, несмотря на то, что вопрос с новой конституцией назрел и даже перезрел, «по официальной линии» практическое дело по подготовке проекта демократической Конституции не двигалось с места32. Камнем преткновения стал ряд ключевых вопросов, касающихся определения полномочий и баланса ветвей власти как на федеральном уровне, так и в отношениях Центра и регионов. В качестве ответа на этот вызов стали возникать авторские варианты новой российской Конституции. Среди них — опубликованный в апреле 1992 г. «Вариант ноль» С. М. Шахрая33 и появившийся чуть ранее проект С. С. Алексеева и А. А. Собчака34, подготовленный от имени Российского движения демократических реформ. В целом, практически все конституционные проекты того времени напоминали друг друга в разделах, касающихся прав и

30 Подробнее см.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. 3-е изд., изм. и доп. М.: Издательство НОРМА, 2003. С. 84.

31 См.: Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 19 марта 1992 г. № 2542-I «О проекте Конституции Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС Российской Федерации. 1992. № 15. Ст. 771.

32См.: Алексеев С. С. Конституция: надежды и действительность // Известия Уральского государственного университета. 1998. № 8. С. 4–72.

33Конституция Российской Федерации (альтернативные проекты)//Обозреватель. Спецвыпуск, 1993, № 17–18 (21–22). Том. I. С. 74–93.

34Из истории создания Конституции Российской Федерации. Конституционная комиссия: стенограммы, материалы, документы (1990–1993 гг.) в 6 т. Т. 5, М., 2009. С. 609–651.

Конституция Российской Федерации

свобод человека и гражданина, но заметно отличались от варианта Конституционной комиссии по части принципов разграничения компетенции между ветвями власти.

На VI Съезде народных депутатов РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ проект новой Конституции фактически не обсуждался, Съезд ограничился принятием постановления «О проекте Конституции Российской Федерации и порядке дальнейшей работы над ним»35, которым одобрил общую концепцию конституционных реформ, а главы XVI — «Федеральная законодательная власть» и XVII — «Президент Российской Федерации, Федеральная исполнительная власть» поручил доработать с учетом предложений и замечаний Президента Российской Федерации.

Одновременно продолжался процесс модернизации действующей Конституции РСФСР. 21 апреля 1992 г. в текст Основного закона были внесены изменения, связанные с фактом распада

СССР и существования России как самостоятельного государства, в частности введено новое название государства — «Российская Федерация — Россия»36. Кроме того, в Конституцию был включен ряд норм, подчеркивающих приоритет представительных органов власти, и одновременно расширены полномочия Президента Российской Федерации; изменены, расширены и уточнены характеристика и полномочия Конституционного Суда Российской Федерации; к тексту Конституции приложен подписанный 31 марта 1992 г. Федеративный договор.

18 мая 1992 г. Президент России Б. Н. Ельцин, выступая в Барнауле, заявил, что де-факто в России существует конституционный кризис. Новая Конституция должна узаконить сильную президентскую форму правления — этого требует переходный период. Поскольку Съезд не согласится с самоупразднением, нужно либо дать Президенту право самому объявлять референдум, либо собрать подписи за проведение референдума.

К концу 1992 г. появился еще один вариант «официального проекта» Конституции Российской Федерации, который тоже не был принят. В итоге ни один из последующих Съездов народных депутатов Российской Федерации не смог решить вопрос о

35Постановление Съезда народных депутатов Российской Федерации от 18 апреля 1992 г. № 2697-I «О проекте Конституции Российской Федерации

ипорядке дальнейшей работы над ним» // Ведомости СНД и ВС Российской Федерации. 1992. № 18. Ст. 979.

36Закон Российской Федерации от 21 апреля 1992 г. № 2708-I «Об изменениях и дополнениях Конституции (основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» // Ведомости СНД и ВС Российской Федерации. 1992. № 20. Ст. 1084.

Раздел II

новой Конституции из-за острых противоречий между законодательной и исполнительной ветвями власти, которые касались не только содержания Основного закона, но также процедуры его принятия (на съезде или на всенародном референдуме). Например, в декабре 1992 г. VII Съезд народных депутатов Российской Федерации принял решение о проведении всероссийского референдума по основным положениям новой Конституции Российской Федерации37.

А спустя три месяца VIII Съезд народных депутатов Российской Федерации отменил это постановление, настаивая на том, что у законодательной власти достаточно полномочий, чтобы принять новую Конституцию без референдума.

В результате процесс подготовки новой российской Конституции оказался, пожалуй, самым длительным в истории — он шел более трех с половиной лет, и, возможно, продолжался бы еще дольше,еслибыуглублениеконституционногокризисанепривело страну к ситуации фактического двоевластия. Конституционный процесс вышел на финишную прямую только после резкого обострения политической ситуации, когда в ответ на телеобращение ПрезидентаРоссийскойФедерациикгражданамстраныссообщением о подписании указа о введении «особого порядка управления» на период до преодоления конституционного кризиса, Съезд народных депутатов Российской Федерации предпринял попытку отстранитьегоотдолжности.Голосованиепоэтомувопросузакончилось для депутатов неудачей: за отрешение Президента от должности проголосовали 617 депутатов, что оказалось на 72 меньше необходимого конституционного большинства в 2/3 голосов38. После этого стало очевидно, что в рамках парламента политические страсти примирить невозможно. Признав это, Президент и парламент согласились с идеей обратиться за разрешением конфликта к мнению общественности — вынесли проблему на референдум.

После многочисленных и бурных дискуссий, 29 марта 1993 г. IX внеочередной Съезд народных депутатов Российской Федерации назначил на 25 апреля проведение всенародного референдума по четырем вопросам:

37ПостановлениеСъезданародныхдепутатовРоссийскойФедерацииот12декабря 1992 г. № 4079-I «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС Российской Федерации. 1992. № 51. Ст. 3016.

38Из 1033 присутствовавших на заседании депутатов получили бюллетени для тайного голосования 924, при вскрытии обнаружено 909 бюллетеней. Из этих бюллетеней недействительными по голосованию об отрешении Б. Н. Ельцина признаны 24 бюллетеня, за отрешение проголосовали 617 депутатов, против — 268. Для принятия решения требовалось квалифицированное большинство, которое составляло 689 голосов.

Конституция Российской Федерации

—о доверии Президенту Российской Федерации,

—об одобрении социально-экономической политики Президента и Совета министров — Правительства Российской Федерации,

—о назначении досрочных выборов Президента России,

—о назначении досрочных выборов депутатов Российской Федерации39.

Президент Российской Федерации принял решение «выйти на референдум» с собственным проектом Конституции Российской Федерации, чтобы граждане голосовали не просто за доверие парламенту или Главе государства, но имели возможность обсудить программу будущего государственного устройства. Поручение подготовить такой документ было дано С. С. Алексееву и С. М. Шахраю. Проект «президентской конституции» был подготовлен накануне апрельского референдума.

Согласно данным Центральной избирательной комиссии, результаты референдума оказались половинчатыми: по первому и второму вопросам решения были приняты, а по третьему

ичетвертому — нет. Тем не менее, итоги свидетельствовали, что избиратели явно поддержали президентскую сторону — они выразили доверие Президенту России и проводимой им совместно с правительством социально-экономической политике. При этом с формальной точки зрения за переизбрание депутатов высказалось гораздо больше избирателей, чем за переизбрание Президента страны40.

39Постановление Съезда народных депутатов Российской Федерации от 29 марта 1993 г. № 4684-I «О всероссийском референдуме 25 апреля 1993 г., порядке подведения его итогов и механизме реализации результатов референдума» // Ведомости СНД и ВС Российской Федерации. 1993. № 14. Ст. 501.

40Всего в списки для голосования было внесено 107 310 174 гражданина, бюллетеней для голосования было выдано 692 228 58 гражданам. Таким образом, в референдуме приняли участие 64,5 % избирателей, по результатам которого высказались «за»:

по вопросу о доверии Президенту России – 58,7 % от числа граждан, принявших участие в референдуме;

по вопросу об одобрении социально-экономической политики кабинета Б. Н.Ельцина – 53,0 % от числа граждан, принявших участие в референдуме; по вопросу о необходимости досрочных выборов Президента Российской Федерации – 49,5 % голосовавших или 31,7 % от числа граждан, имевших пра-

во участвовать в референдуме; по вопросу о необходимости досрочных выборов народных депутатов

Российской Федерации – 67,2 % голосовавших или 43,1 % от числа граждан, имевших право участвовать в референдуме.

См., например, Платковский В. В. Референдум в России: итоги демократических преобразований // Социологические исследования. 1995. № 10.

Раздел II

29 апреля 1993 г. Б. Н. Ельцин на совещании в Кремле с участием глав республик, администраций краев и областей, автономных образований представил свой, так называемый «президентский» проект Конституции Российской Федерации. На следующий день этот документ был опубликован в газете «Известия»41.

В тот же день Верховный Совет Российской Федерации принял постановление «О завершении работы над проектом Конституции Российской Федерации», в котором дал Конституционной комиссии очередное поручение доработать «парламентский вариант», планируя созвать 17 ноября 1993 г. Съезд народных депутатов Российской Федерации для его при­ нятия42.

Чтобы вывести ситуацию из тупика, Президент Российской Федерации подписал 12 мая 1993 г. Указ «О мерах по завершению подготовки новой Конституции Российской Федерации»43, в котором назвал конституционный кризис главным препятствием для осуществления демократических реформ и поручил для его преодоления подготовить в июне 1993 г. проект новой Конституции Российской Федерации на основе «президентского варианта». Для завершения подготовки проекта Конституции было созвано Конституционное совещание, в работе которого приняли участие более 700 представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, политических партий, профсоюзных, молодежных и иных общественных организаций, религиозных конфессий.

Конституционное совещание состояло из нескольких палат и работало до начала июля 1993 г. За это время в его адрес поступило более 50 тысяч замечаний и предложений к проекту Конституции. После их обсуждения в первоначальный «президентский вариант» был внесен целый ряд новелл, включая главу «Основы

41КонституцияРоссийскойФедерации.ПроектС.С.Алексеева,С.М.Шахрая // Газета «Известия». 1993, 30 апреля.

42Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 29 апреля 1993 г. № 4907-I «О завершении работы над проектом Конституции Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС Российской Федерации. 1993. № 19. Ст. 696.

43Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 1993 г. № 660 «О мерах по завершению подготовки новой Конституции Российской Федерации»

//Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 20. Ст. 1757.

Конституция Российской Федерации

конституционного строя», а также институт Уполномоченного по правам человека. Итоговый вариант проекта новой Конституции Российской Федерации был одобрен Конституционным совещанием 12 июля 1993 г.

Однако уже в конце июня 1993 г. Верховный Совет Российской Федерации принял решение отказаться от сотрудничества с Конституционным совещанием и активизировал работу Конституционной комиссии, которой поручил доработать парламентской проект Конституции с учетом варианта Президента России и предложений субъектов Российской Федерации44.

Параллельно Верховный Совет продолжает работу по уточнению порядка принятия нового Основного закона. 16 июля 1993 г. депутаты одобрили в первом чтении проект Закона Российской Федерации «О порядке принятия Конституции Российской Федерации»45. Ключевой новеллой законопроекта становится идея принятия Конституции не только Съездом народных депутатов, но и на всенародном референдуме. Тем самым была сделана попытка перехватить инициативу у Президента, который в своем противостоянии с парламентом постоянно и достаточно успешно использовал непосредственное обращение к народу и процедуры прямого народовластия.

В результате в конце июля 1993 г. на рассмотрение представительных органов власти субъектов Российской Федерации были направлены сразу два проекта Конституции Российской Федера-

ции. Один — подготовленный Конституционным совещанием, другой — Конституционной комиссией. И Президент и Верховный Совет Российской Федерации надеялись, что обсуждение проектов завершится примерно к середине сентября 1993 г. Однако на практике этого не получилось — региональные Советы народных депутатов, столкнувшись с неоднозначными предложениями федерального центра (вдобавок подрывающими саму основу их существования), в большинстве попросту устранились от обсуждения проектов Конституции.

Сохранение конституционного кризиса и углубление конфликта властей на фоне ухудшающейся социально-

44Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5240-I «О работе над проектом новой Конституции Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС Российской Федерации. 1993. № 27. Ст. 1025.

45Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 16 июля 1993 г. № 5455-1 «О проекте Закона Российской Федерации „О порядке принятия Конституции Российской Федерации“» // Ведомости СНД и ВС Российской Федерации.1993. № 32. Ст. 1255.

Раздел II

экономической обстановки вело к эскалации напряженности в обществе. Согласно социологическим опросам, летом 1993 г. более 40 % респондентов ожидали наступления в стране анархии. В этих условиях более 45 % считали, что роспуск Съезда и Верховного Совета, а также введение прямого президентского правления будут способствовать улучшению дел в стране46.

События сентября—октября 1993 г. стали кульминацией

конституционно-политического кризиса в новой России. Усу-

гублявшиеся в течение полутора лет противоречия между различными политическими силами внутри российской власти не находили своего разрешения в рамках формально-правовых процедур, поскольку сама Конституция стала предметом конфликта. В результате острое противостояние между ветвями российской власти был прекращено силовыми методами.

Трагическое завершение конституционного кризиса, возникшего из-за резкой поляризации политических сил и невозможности ветвей власти договориться по коренным вопросам развития России, заставило все общество еще острее осознать невозможность строительства нового государства в рамках старой конституционной системы. В сложившейся ситуации скорейшее принятие новой Конституции Российской Федерации стало жизненно необходимым.

Всенародное голосование по проекту новой Конституции, одобренному Конституционным совещанием было назначено на 12 декабря 1993 г. — одновременно с выборами депутатов в палаты Федерального Собрания47. Согласно положению о всенародном голосовании, Конституция будет считаться принятой, если ее одобрят более 50 % избирателей от числа принявших участие в голосовании.

20 декабря 1993 г. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации объявила официальные результаты: за принятие Конституции проголосовали 58,4 % избирателей от числа граждан, принявших участие в голосовании.

25 декабря 1993 г. текст принятой на всенародном голосовании Конституции Российской Федерации был официально опубликован в «Российской газете». Этот день считается днем вступления в силу новой Конституции страны.

46Зеркало мнений: Результаты социологического опроса населения России за июнь 1993 г. М.: Ин-т социологии РАН, 1993.

47Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1993 г. № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 42. Ст. 3995.

Конституция Российской Федерации

Конституция — результат общественного предвидения. Кон-

ституция содержит в себе модель политического и социальноэкономического устройства государства. В период глубоких общественно-политических изменений, принятие новой конституции является актом своеобразного предвидения, юридическим закреплением еще не существующей, но желаемой (по крайней мере, частью населения и элиты) модели будущего устройства страны. Поэтому в трансформирующихся обществах конституция выполняет не только регулятивные, но и конструктивные функции.

Например, в отличие от реальной ситуации в экономике начала 1990-х годов Конституция Российской Федерации запечатлела модель экономики благосостояния, которая должна быть основана на концепции устойчивого развития и в которой используются инструменты как рыночного, так и государственного регулирования. Согласно ст. 7 основного закона, целью такой экономики является социальное государство.

Взамен прежней, унитарной, модели федеративных отношений Конституция 1993 г. закрепила принципы кооперативного федерализма48. Сущность этой концепции состоит в развитии отношений координации и сотрудничества между Федерацией и ее субъектами, для чего Конституция обеспечивает соответствующие правовые и институциональные условия. Главным признаком кооперативной модели является наличие значительной сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов, формирование механизмов совместного осуществления государственной власти федеральными и региональными органами, а также широкое использование согласительных и переговорных процедур для разрешения споров между различными уровнями власти.

Сама формула части 1 ст. 1 «Российская Федерация — Рос-

сия есть демократическое федеративное правовое государство с

республиканской формой правления» была в момент принятия основного закона не констатацией факта, а образом желаемого будущего.

Период масштабной общественно-политической и социальноэкономической трансформации в России еще не завершен. Поэто-

му сегодня, как и в начале 90-х годов XX в., развитие общества

48 Шахрай С. М. Конституционное правосудие в системе российского федерализма. 2-е изд. СПб.: Фонд поддержки науки и образования в области правоохранительной деятельности «Университет», 2002.