Выдрин И. В

Конституционное

право России

Учебник для бакалавров

Издательство «Юрлитинформ» Москва 2015

Введение

Настоящий учебник подготовлен коллективом авторов в соответствии с требованиями федерального государственного образовательного стандарта по направлению подготовки «Юриспруденция» и предназначен для студентов-бакалавров, изучающих конституционное право Российской Федерации. Структура учебника подчинена определенной логике изложения учебного материала, строящейся по принципу «от общего к частному». К разряду общих вопросов отнесены проблемы конституционного права в значениях самостоятельной юридической науки и правовой отрасли, теоретико-исторические проблемы конституционализма и конституционного строительства в России. Данная часть книги, ничуть не нарушая жанра вузовского учебника, содержит довольно большое количество ссылок на точку зрения многих российских и зарубежных авторов-специали- стов в области конституционной теории и практики.

К вопросам теоретического блока относятся конституционные основы правового статуса личности, проблемы публично-территориального устройства Российской Федерации, конституционные основы государственного управления и местного самоуправления. Это весьма внушительный перечень тем, касающихся прав и свобод человека, оснований приобретения и прекращения российского гражданства, правового положения общественных объединений, посредством которых реализуются многие политические и социально-экономические права. В данный перечень включены темы, охватывающие особенности федеративного устройства страны, проблематику административно-территориальной и муниципальной организации субъектов РФ. Наконец, органичной частью данного блока являются вопросы организации и функционирования системы органов государственной и муниципальной власти.

Учебник снабжен комментариями федерального и регионального законодательства, подзаконных актов, решений Конституционного Суда РФ, представленных отдельными фрагментами в тексте книги и подстрочными ссылками на источники их опубликования. Высокая нормативная насыщенность учебника преследует цель познакомить студентов с максимальным количеством нормативных документов, вовлеченных в процесс правового регулирования конституционной материи. Достаточно широко в учебнике представлены правовые позиции Конституционного Суда РФ, которому принадлежит ключевая роль в процессе «конституционализации» различных сфер государственной и общественной жизни.

3

Раздел 1

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА

Глава 1

Конституционное право как наука и учебная дисциплина

§ 1. Конституционное право

взначении юридической науки

Отрасли конституционного права соответствует одноименная отрасль юридической науки. Как соотносятся между собой эти явления? Для начала, они части целого, хотя и разного: конституционная отрасль – часть российской системы права (выдающаяся по источнику правового регулирования и набору устанавливаемых им общественных отношений), а наука конституционного права – отраслевой сегмент российской юридической науки (заметный и примечательный, но явно не доминирующий в сравнении с другими отраслями юриспруденции). О том, что конституционное право является ведущим среди прочих отраслевых образований, знают, кажется, все. Исключительная значимость Конституции в качестве Основного Закона страны, фундаментальность регулируемых ею общественных отношений объективны, а потому признаются всеми. Но делает ли это обстоятельство автоматически главенствующей отрасль науки конституционного права? Совсем не факт, поскольку верховенствующая сила конституционных норм не равна силе научных интерпретаций на данную тему. В этом смысле соответствие науки отрасли конституционного права относительное.

4

Конституционное право как наука и учебная дисциплина

Отрасль конституционного права представляет собой совокупность норм, задающих развитие конституционных общественных отношений, придающих им значение неукоснительных правил и строгих процедур.

Вправовых нормах выражена политическая воля многонационального народа о том, быть ли, например, России федерацией, а ее парламенту – двухили однопалатным органом власти. Посредством конституционных норм решаются многие второстепенные вопросы, вроде срока президентских полномочий или количества депутатских мандатов в высшем законодательном органе страны. Но более всего конституционные установки важны в определении принципиальных моментов, например, о социальном статусе государства, народном суверенитете или признании человека, его прав и свобод высшей ценностью, которые оказывают чрезвычайно важное воздействие на все стороны общественной жизни.

Вотличие от отрасли конституционное право в значении науки есть совокупность накопленных теоретических знаний о конституции, ее видах и свойствах, природе конституционных норм, их происхождении, развитии и практике применения, конституционно-правовых отношениях и их субъектах. О том, что конституционное право является ведущей отраслью, в Основном Законе прямо ничего не сказано, об этом известно из науки конституционного права, точнее, от ее представителей – ученых, чей профессиональный интерес связан в первую очередь с Конституцией. И чем убедительнее их логика, тщательнее аргументы и красноречивее суждения, тем устойчивее восприятие данного вывода, доведенного в сознании юристов до положения аксиомы.

Такой же аксиоматичный характер приобрело суждение о том, что «наука конституционного права имеет своим предметом исследование одноименной отрасли – ее теоретических основ, особенностей правового регулирования, видов ее норм, изучение практики их применения…»1

Втаком же духе, только более емко, высказывается профессор С.А. Авакьян: «Отрасль является предметом (объектом) исследования для науки конституционного права»2. В этом соотношении науки (теории) и отрасли (практики) они выполняют собственную миссию. Отрасль права служит регулярным «поставщиком» эмпирического материала, ценного опыта повседневного применения конституционных норм на всех этажах организации власти и в самых разнообразных сферах деятельности субъектов конституционно-правовых отношений. Так, именно практика выявила

1Конституционное право / отв. ред. В.И. Фадеев. М., 2013. С. 49.

2Авакьян С.А. Конституционное право России. В 2 т. Т. 1. М., 2011. С. 137.

5

Глава 1

особенности применения смешанной и пропорциональной избирательных систем в разные периоды формирования Государственной Думы РФ или же целесообразность принятия конституционных поправок в форме специальных законов.

Наука, в свою очередь, вооружает отрасль теоретической оснасткой, общей терминологией, видовыми классификациями, типологиями и прочим инструментарием, позволяющим научному сообществу и практикам вести речь на общем для конституционного права языке. Определение форм государственного устройства и правления, типов федераций, градация прав человека и гражданина на группы – лишь некоторые примеры прямого научного влияния на отрасль конституционного права. Таким образом, становление, дальнейшее формирование и развитие отрасли происходит посредством ее закрепления в понятиях и конструкциях науки конституционного права.

Сделанная С.А. Авакьяном оговорка относительно объекта и предмета (по всей видимости, они им отождествляются) конституционной науки связана с существующей неопределенностью вопроса о разграничении этих понятий. Зачастую он просто умалчивается, как правило, сама отрасль категорично признается предметом отраслевой науки, и на этом вопрос считается исчерпанным. Встречаются противоположные мнения, в которых прямо-таки настаивается на необходимости разведения объекта и предмета исследования. Ну, и самое главное, что считать объектом и предметом науки конституционного права?

В отличие от многих учебников по конституционному праву, избегающих этого разграничения, традиция выделения обособленного объекта и предмета исследования принята в диссертационных работах на соискание ученых степеней кандидатов и докторов наук. При этом она приобрела черты обязательности и даже какой-то шаблонности в изложении содержания данных понятий. Так вот, само разграничение объекта и предмета, предпринимаемое в целях проведения конкретных диссертационных исследований, не встречает каких-либо серьезных возражений или споров. Более того, оно стало чем-то вроде правила хорошего исследовательского тона, мерила качественно проделанной и правильно оформленной научной работы. Между тем, когда речь заходит об объекте и предмете науки конституционного права, порой возникают сомнения, а стоит ли это разграничение проводить вообще?

Как представляется, объектом науки конституционного права служит сама отрасль с присущими ей правовыми нормами и институтами, а также регулируемыми ею фактическими конституционно-правовыми отношени-

6

Конституционное право как наука и учебная дисциплина

ями в области государственного и общественного устройства, прав человека, организации и деятельности государственной и муниципальной власти. Получается, что объект науки – это позитивное конституционное право, выраженное в действующих нормативных правилах и урегулированных ими общественных отношениях (то есть сама отрасль конституционного права). Предметом конституционно-правовой науки является выявление специфики и видов конституционных норм (как отмененных, так и действующих или же непринятых), разнообразных свойств конституционных отношений (не обязательно фактических), моделирование правовых конструкций (востребованных или только ожидающих своей очереди), иная исследовательская деятельность, направленная на формирование теории конституционного права, определение тенденций и закономерностей ее развития.

Считается, что наука служит катализатором отрасли конституционного права, а потому ее динамика способствует одновременному развитию отрасли. Все так, хотя процесс этот, конечно, обоюдный. Ведь невозможно спорить с тем, что идеи конституционализма, разделения властей и верховенства права, народовластия и парламентаризма стали частью конституционной практики благодаря научным воззрениям, взбудоражившим общественную мысль в преддверии буржуазно-демократических революций. Причем такой частью, которую следует отнести к фундаменту конститу- ционно-правовой материи, к особо ценной породе данных норм в общей массе правовых установлений. Настолько ценной, что они были помещены

вспециальную оболочку Основного Закона государства, названного Конституцией.

Глубокими теоретическими разработками отмечен советский период науки конституционного права, впрочем, тогда она именовалась государственным правом. Всесторонние исследования отраслевого предмета и метода правового регулирования, научные поиски в области государственного, народного и национального суверенитета, правового статуса личности, системы органов государственной власти составили золотой фонд юридической науки, которым современное поколение ученых активно пользуется. Конечно, не все, что прежде казалось актуальным, востребовано сегодня в той же мере, но теоретическая основа конституционного права во многом сложилась именно в то время. Акцент, сделанный тогда

всторону теории, объясняется стабильностью советского законодательства (не то, что ныне), прочной конструкцией политической и социальной системы, возможно, влиянием идеологического фактора, впрочем, вполне оправданного в условиях противостояния двух мировых систем.

7

Глава 1

Примечательно то, что многие теоретические наработки находили тогда практическое применение. К примеру, идея народовластия оказалась воплощенной в конституционной концепции общенародного государства, правового статуса личности – в конституционном закреплении широкого перечня социальных прав советских граждан, конструкция двухэлементной структуры компетенции (предметы ведения и полномочия) – в законодательстве о местных Советах народных депутатов, существенно обновленном на рубеже 70–80 годов XX в. Словом, это не была голая теория, научные изыскания оказывали непосредственное воздействие на развитие отрасли конституционного права.

С принятием Конституции Российской Федерации 1993 г., с возникновением новых, прежде незнакомых общественных отношений ситуация изменилась: отныне тон развитию науки стала диктовать отрасль конституционного права. Чрезвычайно востребованными оказались суждения об основах конституционного строя, демократическом и социальном государстве, парламентской деятельности, правовом статусе Президента РФ, конституционном контроле и правосудии. Появились многочисленные работы, посвященные гражданскому обществу и компонентам, его образующим, реализации гражданских прав самого разного профиля, наконец, местному самоуправлению. Последнее так и вообще превратилось из некогда неприметного института, к тому же критикуемого в советское время, в нечто вроде огромной исследовательской площадки, возделываемой сотнями тружеников от науки, в том числе юридической. И все благодаря Конституции РФ 1993 г., «вписавшей» местное самоуправление в свой текст. И подобных примеров опережающего развития конституционной отрасли права немало. Фактически отрасль конституционного права, предмет которой со времени принятия Конституции РФ существенно расширился, открыла для отечественной юридической нау­ ки новые направления. Ранее малознакомые или вообще неизвестные, они заметно сместили исследовательские приоритеты с государства на гражданское общество, с властных (политико-правовых) отношений на социально-экономическую и духовно-культурную сферы жизнедеятельности людей.

В результате имел место достаточно редкий для юриспруденции феномен, связанный с отказом от прежнего наименования отрасли права и науки, которая с начала 1990-х годов стала называться конституционным правом. Произошло это как-то буднично, без неистовой по накалу и длительной по времени научной полемики, свойственной обсуждавшейся

8

Конституционное право как наука и учебная дисциплина

когда-то проблематике о предмете советского государственного права3. Нет, обсуждение смены научного и отраслевого бренда, конечно, велось и спорадически ведется до настоящего времени, но без прежней системности и последовательности, да и горячности тоже4.

Впрочем, у конституционной науки появилось много других проблем, связанных в том числе с активным расслоением корреспондирующей ей отрасли права. Из нее на правах обособленного комплексного правового образования выделилось муниципальное право, нормы которого регламентируют отношения, связанные с организацией и деятельностью органов местного самоуправления и населения муниципальных образований. Обострилась дискуссия вокруг выросшего до впечатляющих размеров нормативного массива избирательного права, существующего ныне то ли на положении самостоятельной отрасли права, то ли в ранге подотрасли права конституционного5. Что-то подобное произошло с парламентским правом6 и конституционно-процессуальным правом7.

Культивируемый статус конституционного права как ведущей, уникальной отрасли, являющейся источником десятков других правовых образований, сказывается на характере научных исследований, прямо или косвенно доказывающих, что Конституция РФ служит регулятором необъятного­ количества общественных отношений. Под маркой конституционных ос-

3См., например: Фадеев В.И. Предмет конституционного (государственного) права России: история и современность (статья первая) // Актуальные проблемы конституционного и муниципального права: сб. статей, посвященных 75-летию со дня рождения академика О.Е. Кутафина / отв. ред. В.И. Фадеев. М., 2012. С. 23–24.

4Профессор С.А. Авакьян замечает на этот счет: «На каждой стороне были уважаемые и авторитетные ученые, которые не только спорили о научных проблемах, но и терпеть не могли друг друга». (Авакьян С.А. Лидер нашего поколения // Олег Кутафин. Первый по праву / сост.: И.В. Кравченко, Д.Ю. Мартынкина. М., 2011. С. 165). Следует обратить внимание на точку зрения, признающую конституционное право и одновременно сохраняющую «жизнь» праву государственному, которые соотносятся между собой как целое и его составная часть. См.:КонституционноеправоРоссии/отв.ред.А.Н.Кокотов,М.И.Кукушкин.М.,2003.С.23.

5Все же доминирующим является мнение о том, что избирательному праву присущ статус подотрасли конституционного права. См., например: Сравнительное избирательное право. М., 2003. С. 1–2 ; Колюшин Е.И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений. М., 2010. С. 35.

6«Как ни виделось бы парламентское право в качестве особой отрасли, – признается в науч­ ной литературе, – все же больше оснований считать его подотраслью конституционного права (однопорядковую в этом смысле с избирательным правом)» (Парламентское право России / под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. М., 1999. С. 14).

7См.: Саликов М.С. Конституционное судебное процессуальное право – подотрасль конституционного процессуального права // Конституционная юстиция в Российской Федерации: сб. статей. Екатеринбург, 2003. С. 28.

9

Глава 1

нов (принципов, начал, аспектов) исследуется все: от полномочий органов местного самоуправления по уборке улиц до статуса парламента. Безбрежное исследовательское поле, очертания которого едва улавливаются, вмещают конституционные аспекты уголовной политики, бюджетной системы, экологической безопасности, социального обслуживания населения, творческой свободы личности и т.п. Широта изысканий, проводимых под шифром научной специальности 12.00.02. (конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право), объясняется все теми же мотивами: конституционное право – сердцевина национальной системы права, охватывающая самые разнообразные общественные отношения.

Новые веяния в определенной мере затронули методы науки (приемы изучения) конституционного права, пользующейся широким ассортиментом исследовательских средств как общенаучных, так и частноправовых (специальных). Безоговорочно господствовавший в советский период метод материалистической диалектики сменился ныне диалектическим методом познания, помогающим раскрытию взаимосвязи и взаимообусловленности социально-правовых процессов. В современную юридическую науку «ворвались» цивилизационный метод, метод моделирования, применяемые при исследовании крупных политико-правовых категорий, к примеру, правового или социального государства. Напротив, в значительной мере снизилась частота обращений к системному (системно-структурному) методу, некогда очень «популярному» в науке советского государственного права, изучавшей те или иные общественные явления сквозь призму объекта, субъекта, сущности и содержания анализируемых правоотношений. Зато по-прежнему востребованными остаются историко-правовой, формально-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-социологи- ческий и статистический методы исследовательской работы, всегда актуальные вне зависимости от научной «моды». Кстати, со многими из них читатели встретятся на страницах данного учебника. Отдельные его фрагменты посвящены анализу практики конституционного строительства в России дооктябрьской (1917 г.) поры, советскому этапу конституционного развития (историко-правовой метод), конституционному опыту иностранных государств, международно-правовым практикам (сравнитель- но-правовой прием познания). Естественно, что доминирующим остается формально-юридический метод оценки конституционно-правовых норм и регулируемых ими общественных отношений.

Система науки конституционного права опирается на отдельные, логически связанные между собой структурные компоненты (разделы, ча-

10