Выдрин И. В

Конституционно-правовые основы демократии и статусаРоссийского государства

сийской Федерации» регулирует весь комплекс правовых, организационных и экономических основ охраны здоровья граждан.

В-пятых, социальное государство обеспечивает поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, содействует развитию системы социальных служб, устанавливает государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

Развитие системы социального обеспечения как составной части социальной защиты населения является необходимым условием осуществления целей социального государства154.

В целях обеспечения государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства законодатель вправе (посредством закрепления мер социальной защиты) предусмотреть определенные гарантии и льготы для работников, которые вследствие необходимости ухода за детьми-инвали- дами или инвалидами с детства не могут в полном объеме наравне с другими выполнять предписанные общими нормами обязанности в трудовых отношениях155.

Содействует становлению социального государства и Конституционный Суд РФ. В его решениях не раз поднимался вопрос о содержании принципа социального государства и границах социальной деятельности Российской Федерации. Конституционный Суд РФ в процессе проверки конституционности различных нормативных правовых актов, затрагивающих социальную сферу, активно опирается на характеристику ст. 7 Конституции РФ в сочетании с иными конституционными положениями, тем самым формируя правовые позиции по вопросам социальной деятельности государства, содействует развитию доверия граждан к важнейшей основе конституционного строя.

§ 7. Республиканская форма правления

Республиканскую форму правления подтверждает и закрепляет в качестве основы конституционного строя ст. 1 Конституции РФ. Конституционный принцип республиканского правления основывается на признании суверенитета народа в качестве главной легитимирующей основы государственной власти.

154См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 декабря 1997 г. № 20-П «По делу

опроверке конституционности положения абзаца шестого пункта 1 статьи 28 Закона РФ “О занятости населения в Российской Федерации”» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5878.

155См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д. Зорькина. М., 2011. С. 95.

151

Глава 5

Республиканизм представляет такой государственный режим, при котором проводятся свободные выборы и все высшие органы государственной власти формируются посредством демократических процедур или их деятельность легитимируется через представительные органы государства. Республиканская форма правления исключает возможность замещения должности главы государства (как и других публичных должностей) в порядке престолонаследия, однако может существовать в условиях монократического государства с пожизненным постом главы государства. Выборность как элемент республиканской формы правления может применяться в условиях монархии и порождать феномен выборной монархии.

Республиканская форма правления воплощается в виде президентской, парламентской или смешанной полупрезидентской, полупарламентской республики. Не всегда современные конституции закрепляют конкретную разновидность республики. Конституции, принятые в XVIII–XX вв., также порой не фиксировали вид республики (например, Конституция США 1787 г.).

В первой половине 1990-х годов в конституционной юриспруденции России активно обсуждался вопрос о выборе формы правления для новой Конституции России. На завершающем этапе работы Конституционного совещания, когда заседала рабочая комиссия по доработке проекта Конституции РФ, на повестке дня все еще стоял вопрос о выборе республиканской формы правления. Центр тяжести смещался либо в сторону парламентской республики, либо в сторону президентской республики. Выбор формы республики рассматривался как «кардинальный вопрос, с которым окажется связанной не одна статья и не одна идея, а целая совокупность идей»156. Тогда этот выбор был детерминирован конфликтом между законодательной и исполнительной властью, сказавшимся на условиях разработки проекта Конституции РФ.

Российская конституция закрепила переход от республики Советов к представительному правлению, основанному на постоянной и профессиональной деятельности парламентариев. Наименование конкретной разновидности республиканской формы правления конституционные нормы не содержат. Возникает вопрос, в какой мере конституционная модель и реальный государственный режим приближаются к президентской республике с элементами парламентаризма или к парламентарной республике с элементами президенциализма?

156 Конституционное совещание.Стенограммы.Материалы.Документы.Т.15. М., 1996.С.36.

152

Конституционно-правовые основы демократии и статусаРоссийского государства

В государственно-правовой и политической науках отсутствует единый взгляд на форму правления России и природу государственного режима после введения в действие Конституции РФ 1993 г. Спектр точек зрения охватывает как разновидность президентской республики157 (Б.Н. Топорнин), так и смешанную «полупрезидентскую, полупарламентарную республику с доминирующим положением президента в структуре власти»158 (В.Е. Чиркин). Некоторые политологи утверждают, что в России установилась суперпрезидентская республика.

Следует поддержать взгляд о том, что новая Конституция России отражает процесс становления смешанной, или «гибридной» формы правления, которая относится к разряду нетипичных. В условиях данной формы правления сочетаются черты президентской и парламентской республики. Наряду с постом президента, обладающего значительным объемом дискреционных полномочий, существует правительство во главе с председателем, которому Конституция вверяет осуществление исполнительной власти. Доминирование главы государства, который не включается в структуру исполнительной власти, но наделяется широким перечнем характерных для нее полномочий, свидетельствует о преемственности неизжитой традиции сильной единоличной власти (в имперский период – монархической, а в советский – неформальной монократической) в истории России.

Президент РФ легально ограничен в использовании права роспуска нижней палаты парламента. Конституция РФ в ст.ст. 111 и 117 закрепляет исчерпывающий перечень оснований роспуска Государственной Думы и обязывает Президента, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска (ч.ч. 1 и 2 ст. 109).

Согласно ст. 103 Конституции РФ Государственная Дума дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства. Однако в назначении федеральных министров Президент не связан согласием нижней палаты парламента. Государственная Дума может три раза отклонить представленные кандидатуры Председателя Правительства, после чего Президент назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы (ч. 4 ст. 111).

Конфликт, который может возникнуть между главой государства и нижней палатой парламента по поводу одобрения кандидатуры на пост

157См.: Топорнин Б.Н. Вступительная статья // Конституция Российской Федерации: науч.- практ. комментарий / под ред. акад. Б.Н. Топорнина. М., 1997. С. 64.

158Чиркин В.Е. Нетипичные формы правления в современном государстве // Государство

иправо. 1994. № 1. С. 115.

153

Глава 5

Председателя Правительства, Конституция ориентирует на разрешение в пользу Президента, а согласие Думы на назначение главы Правительства превращается фактически из права в обязанность. Правительство РФ во многом сохраняет политически независимое положение по отношению к парламенту, так как его деятельность не обусловлена позитивной формулировкой обязательного доверия со стороны Государственной Думы. Правительство РФ не обязано получать инвеституру со стороны нижней палаты парламента для осуществления исполнительно-распорядительной деятельности.

В юридической литературе стала распространенной точка зрения о формировании в России при ограниченном характере контрольных полномочий парламента особой «президентской власти», которая не входит в структуру исполнительной власти. Формирование особости президентской власти, при которой Президент РФ занимает позицию верховного арбитра, стоит «над» всеми ветвями власти, подтверждает намерения разработчиков президентского проекта Конституции РФ159.

Принимая во внимание комплексный характер президентских полномочий, следует учитывать, что фактически исполнительная власть в России является бицефальной. Лидирующее положение в отношениях Президент РФ – Председатель Правительства РФ занимает глава Российского государства. В период 2008–2012 гг. центр исполнительной власти переместился к Председателю Правительства РФ. Начиная с 2012 г. после выборов Президента РФ глава государства вновь стал занимать лидирующие позиции в сфере исполнительно-распорядительной деятельности.

При этом Конституция РФ исходит из дискреционного характера полномочий Президента во взаимоотношениях с Правительством. В отношении актов главы государства российское конституционное право не предусматривает института контрассигнатуры, что в целом характерно для президентской республики, в которой президент является главой исполнительной власти (например, США). В конституционной системе России действуют и глава государства, и Председатель Правительства РФ. Для обеспечения большей согласованности не только их действий, но и всей исполнительной власти, по-видимому, необходимо определить, какие акты Президента издаются им самостоятельно, а какие требуют скрепы Председателя Правительства или соответствующего министра. Тем самым повысилась бы ответственность министров за взятые ими на себя

159 См.: Шахрай С.М. О Конституции: Основной Закон как инструмент правовых и социаль- но-политических преобразований. М., 2013. С. 138.

154

Конституционно-правовые основы демократии и статусаРоссийского государства

обязательства, а также скоординированность действий внутри исполнительной власти. Существующая в России смешанная республика стала бы более рациональной.

Развитие конституционного строя современной России немыслимо без правового оформления института конституционной ответственности министров, конкретные формы которой могут быть весьма разнообразны. Его введения требовали в начале ХХ в. конституционалисты и либеральные государствоведы, которые связывали с его наличием существование полноценного конституционного строя. В соответствии с п. «б» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ к ведению Государственной Думы относится решение вопроса о доверии Правительству. Нижняя палата Федерального Собрания наделяется возможностью выразить вотум недоверия Правительству в целом за политическую нецелесообразность его действий. Государственный режим сохраняет черты дуалистической системы, хотя конституционная регламентация права нижней палаты выражать недоверие Правительству означает возникновение отдельных элементов системы парламентаризма.

После внесения поправки в Конституцию РФ в 2008 г. (в п. «а» ч. 1 ст. 114) Правительство представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой160. В период с 2009 по 2013 г. сформировалась практика выступления Председателя Правительства РФ с отчетами перед депутатами Государственной Думы. Такие отчеты проходят в апреле за предыдущий год деятельности исполнительной власти. Ежегодные отчеты Правительства РФ содействуют политической оценке деятельности Правительства РФ депутатами нижней палаты парламента.

Конституция РФ устанавливает (ч. 4 ст. 3), что «никто не может присваивать власть в Российской Федерации». Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются (должны преследоваться) по федеральному закону. Согласно ст. 278 Уголовного кодекса РФ («Насильственный захват власти или насильственное удержание власти») – это действия, направленные на насильственный захват власти или насильственное удержание власти в нарушение Конституции РФ, на насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации.

160 См.: Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» // Российская газета. 2008. 31 декабря.

155

Глава 6

Публично-частное партнерство как форма взаимодействия государства и общества

§ 1. Понятие и признаки публично-частного партнерства

Получивший распространение в Российской Федерации термин «пу- блично-частное (государственно-частное) партнерство» многим до сих пор представляется всего лишь модным брендом, и не более того. К тому же он позаимствован из опыта взаимодействия государства и бизнеса в ряде западных стран, который, как считается, либо чужд России вовсе, либо будет искажен у нас до неузнаваемости, утратив позитивные качества и высокий потенциал, свойственные сотрудничеству публичного и частного в принципе. Российская действительность совсем другая, утверждают критики и приводят на этот счет целый набор аргументов, причем один пессимистичнее другого. Дескать, принятые в нескольких десятках субъектов Российской Федерации законы о государственно-частном парт­ нерстве (региональное законодательство в данном случае значительно опережает федеральное) остаются в большей степени декларативными и на практике не работающими. Представленный еще весной 2013 г. в Государственную Думу проект соответствующего федерального закона отклонен161 и направлен на доработку, сроки которой остаются до конца не проясненными. К тому же узаконенное партнерство в сферах собственности и управления ею (именно вокруг этих узловых пунктов сотрудничества государственного и частного секторов в основном сконцентрированы рассуждения экспертов), по мнению противников, задаст новый виток коррупции, и без того запредельной по своим масштабам. Не прибавляют оптимизма и некоторые действия власти, уводящие ее все дальше в отрыв от общества. Итогом этих суждений служит обобщенный вывод: публич- но-частное партнерство – явление с нечетко выраженной политической

161 18 апреля 2013 г. Комитет Государственной Думы по экономической политике, инновационному развитию и предпринимательству отклонил правительственный законопроект «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации».

156

Публично-частноепартнерствокакформавзаимодействиягосударстваиобщества

поддержкой, неясными законодательными очертаниями и оттого с непонятными перспективами дальнейшего развития. Словом, в современных российских условиях оно имеет навязчивый привкус скепсиса.

И тем не менее публично-частное партнерство существует, пусть в отдельных элементах, не в полной мере урегулированное правом, зачастую пробельное, но оно есть. Отрицать это все равно что отказываться от роли Конституции в качестве главного правового источника взаимодействия власти и общества, государства и его граждан. В этом взаимодействии скрыт большой потенциал, оно, без какой-либо патетики, являет собой устойчивый вектор развития страны на многие годы вперед. Потому-то публично-частное партнерство должно попадать в орбиту науки и отрасли конституционного права, призванных, с одной стороны, сформировать системные знания о нем, а, с другой стороны, обеспечить его хотя бы и минимальную нормативную регламентацию. «Если одна из задач конституционного права, – как пишет А.Н. Кокотов, – постановка целей для национального права»162, то ему не миновать участи регулятора публич- но-частного партнерства, пусть и в общем виде. Таким образом, признание конституционным правом публично-частного партнерства в форме взаимодействия государства и общества имеет как сугубо науковедческий аспект, так и прикладное значение, связанное с его нормативным регулированием.

В качестве регулятора общественных отношений конституционные нормы, когда прямо, а большей частью опосредованно воздействуют на различные области коммуникаций государства и общества: политику, экономику и социальную сферу. Им в основном соответствуют три вида парт­ нерства: экономическое, социальное, политическое. Поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, признание и защита разных форм собственности – конституционные установления, составляющие основу экономического партнерства. Свободный труд, гарантированность социальной защиты и социального обеспечения граждан – потенциальная площадка для объединения усилий власти и гражданского общества в социальной сфере. Наконец, политическое партнерство обусловлено конституционными нормами о народном суверенитете, многопартийности, участии граждан в управлении делами государства, принадлежащем им праве избирать и быть избранными.

Хорошо понятно, что это больше нормы-принципы, задающие общие направления, моделирующие причудливые конфигурации разных форм

162 Конституционное право России / отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. М., 2007. С. 16.

157

Глава 6

сотрудничества, словом, те самые общеправовые регуляторы, толкающие развитие отраслевого публично-частного партнерства, складывающегося, как уже отмечалось, в экономике, социальной сфере и политике. К регулированию отраслевого партнерства помимо конституционных установлений подключаются нормы других правовых образований, скажем, гражданского или социального права. Таким образом, совокупность конституционных положений и норм других отраслей права «превращает» публично-частное партнерство в комплексный (межотраслевой) правовой институт, нормы которого регулируют общественные отношения в сфере взаимодействия государства и общества163. Своеобразием данного института является комбинация установленных различными отраслями права нормативных правил, применяемых при осуществлении публичночастного партнерства.

Причем задача конституционных и отраслевых норм, объединенных институтом публично-частного партнерства, как представляется, все же различная. Конституционно-правовое регулирование скорее обеспечивает (по меньшей мере призвано обеспечить) стык государственного и частного, властного и общественного, в противном случае, оставаясь формально в рамках одного конституционного поля, государство и общество способны развиваться в разных (автономных) направлениях, уходя друг от друга все дальше и дальше. Вот почему, чем больше совместных конституционных ценностей объединяет государство и общество, тем естественнее, а, значит, надежнее и плодотворнее их союз. Задача отраслевых норм несколько иная. Они придают публично-частному партнерству в различных областях сотрудничества: отраслевое своеобразие; развернутый характер регулирования; структурированность и связанную с ним отраслевую типизацию правоотношений. Следует обратить внимание на то, что не лишены этого свойства и нормы собственно конституционного права, содержащиеся в отдельных законодательных актах «конституционного блока»: об основных гарантиях избирательных прав, о политических партиях, общественных объединениях, касающиеся сотрудничества в политической (публично-правовой) сфере.

Таким образом, в значении комплексного института публично-частное партнерство предстает совокупностью норм конституционного и иных

163 На публично-частное (государственно-частное) партнерство в значении межотраслевого института обращено внимание в работах некоторых авторов. См., например: Игнатюк Н.А. Государственно-частное партнерство в Российской Федерации. М., 2009 ; Губанов И.А. Государственно-частное партнерство в реализации функций Российского государства: вопросы теории и практики: автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2010 // URL: http:// law.edu.ru/book.asp

158

Публично-частноепартнерствокакформавзаимодействиягосударстваиобщества

отраслей права, связанных между собой общностью правового регулирования.

Публично-частное партнерство можно рассматривать и как форму взаимодействия органов государственной и муниципальной власти с институтами гражданского общества в целях установления сотрудничества в сферах политического, социального и экономического развития Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Включение муниципального сегмента объясняет, почему партнерство именуется не государственно-частным, как это чаще всего принято в законодательной практике последних лет, а публично-частным. Партнерству в качестве формы взаимодействия государственного и общественного присущ ряд характерных признаков.

Во-первых, оно преследует действительно высокие общественные цели, вроде совместной выработки решений, согласования интересов, урегулирования споров, формирования общественного контроля и достижения компромиссов. Без преувеличения, публично-частное партнерство служит идее создания и гражданского общества, и демократического правового государства. «Без гражданского общества как сплоченного социального социума, – замечает Е.А. Лукашева, – невозможно современное правовое социальное государство»164. Это так верно, что к сказанному ничего не прибавить.

Во-вторых, публично-частное партнерство реализуется в трех наиболее крупных сферах деятельности государства и общества: социальной (социальное партнерство), экономической (экономическое партнерство) и политической (политическое партнерство). Сферы хотя и разные, но с точки зрения публично-частного партнерства объединенные чем-то общим. Это можно назвать идеей взаимовыгодного сотрудничества либо в управлении делами государства и общества, либо в реализации финансово дорогостоящих и социально значимых проектов в области социально-экономического развития. Дивиденды могут быть разными: от получения финансовой прибыли до политической и социальной стабильности, которые, без сомнения, дорогого стоят.

В-третьих, в зависимости от сторон публично-частное партнерство распадается на два крупных блока: государственно-частное и муниципаль- но-частное партнерство. Участниками этих отношений всегда выступают органы государственной или муниципальной власти (публичная сторона)

164 Права человека и правовое социальное государство в России / отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 2011. С. 51.

159

Глава 6

иобщественный сектор (юридические и физические лица, политические партии, общественные объединения, индивидуальные предприниматели, группы граждан).

§2. Виды публично-частного партнерства

1.Социальное партнерство – вид сотрудничества государства и общества в области социально-трудовых отношений, формирующийся в современной России с начала 1990-х годов. Трудовой кодекс РФ дает социальному партнерству следующее определение. Это система взаимоотношений между работниками и работодателями (их представителями), органами государственной власти и местного самоуправления, направленная на согласование интересов сторон партнерства по вопросам регулирования трудовых и иных, связанных с ними отношений.

Становление социального партнерства началось с серии документов, в общем ряду которых оказались нормативные акты разной юридической силы. В первую очередь это Закон РФ от 11 марта 1992 г. № 2490-I «О коллективных договорах и соглашениях» и Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 175 «О порядке разрешения коллективных трудовых споров»165. Дополненные указами Президента РФ от 15 ноября 1991 г. № 212 «О социальном партнерстве и разрешении трудовых споров (конфликтов)», от 24 января 1992 г. № 45 «О создании Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений» (утратили силу в 1996 и 1999 г. соответственно) они составили первичную правовую базу партнерских отношений в Российской Федерации.

Внастоящее время нормы о социальном партнерстве сосредоточены в Трудовом кодексе РФ, который во многом перенял подходы, конструкции

иположения прежних правовых актов. Фактически в 2000-х годах произошла кодификация норм социального партнерства, что представляется правильным.

Его формальной основой являются коллективные договоры и соглашения. Договоры означают правовые акты, регулирующие социальнотрудовые отношения, которые заключаются между работниками и работодателями в лице их уполномоченных представителей. Сфера действия

165 В связи с принятием Федерального закона от 30 июня 2006 г. № 90 ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» данные законы утратили силу.

160