Выдрин И. В

Конституционные основы положения иностранных граждан…

–поступившему на военную службу на срок его военной службы;

–участнику Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам его семьи, переселяющимся совместно с ним;

–имеющему ребенка, состоящего в российском гражданстве;

–имеющему сына или дочь, достигших возраста 18 лет, состоящих в гражданстве Российской Федерации и решением суда, вступившим в законную силу, признанных недееспособными либо ограниченными в дееспособности.

Срокдействияразрешениянавременноепроживаниесоставляет3года. Порядок получения разрешения на временное проживание и перечень необходимых документов определяются Административным регламентом по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам (лицам без гражданства) разрешения на временное проживание в Российской Федерации226.

Постоянно проживающим в Российской Федерации является иностранный гражданин или лицо без гражданства, получивший в установленном порядке вид на жительство.

Заявление о выдаче вида на жительство подается в течение срока действия разрешения на временное проживание и при условии, что иностранный гражданин или лицо без гражданства прожили в Российской Федерации на основании этого разрешения не менее 1 года. Срок действия вида на жительство – 5 лет. По окончании данного срока постоянного проживания вид на жительство может быть продлен еще на 5 лет. Количество продлений срока действия вида на жительство не ограничено.

Важно отметить, что вид на жительство, оформляемый иностранному гражданину как высококвалифицированному специалисту, и вид на жительство, оформляемый члену семьи указанного иностранного гражданина, выдается на срок действия разрешения на работу, выданного иностранному гражданину для осуществления трудовой деятельности в Российской Федерации в качестве высококвалифицированного специалиста.

Объем прав и обязанностей иностранных граждан традиционно обусловлен применением по отношению к ним со стороны государства определенных правовых режимов. Правовой режим – сложное правовое явление, имеющее многофункциональное значение. Его характеризуют как совокупность юридических средств, устанавливаемых и обеспечиваемых

226 Приказ ФМС России от 29 февраля 2008 г. № 40 // Российская газета. 2008. 20 мая.

221

Глава 9

государством в целях урегулирования конкретных отношений путем ограничений одних и стимулирования других сторон деятельности отдельных субъектов права.

Правовой статус иностранных граждан (лиц без гражданства) предопределяют своим действием национальный и специальный режимы. Причем в зависимости от той или иной группы прав и обязанностей они действуют в определенном сочетании и взаимосвязи.

Когда говорят о национальном режиме, то обычно соотносят правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства со статусом собственных граждан. Практическая значимость изложенного состоит в том, что при предоставлении национального режима иностранные граждане и лица без гражданства могут пользоваться теми же правами и обязанностями, что и граждане страны пребывания.

Между тем действие национального режима в отношении иностранцев (лиц без гражданства) не безгранично. Он применим лишь в отношении определенных прав и обязанностей. Вследствие этого иностранцы и лица без гражданства практически никогда и нигде полностью не уравниваются с собственными гражданами в правах и обязанностях, то есть объем их правового статуса всегда несколько меньше. Подобная практика не противоречит современному международному праву.

Так, в Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают227, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 13 декабря 1985 г., закреплены следующие принципы и нормы:

–право любого государства устанавливать правовой режим иностранцев и лиц без гражданства, учитывая при этом свои международные обязательства, включая и обязательства в области прав человека;

–обязанность иностранцев и лиц без гражданства соблюдать законы государства, в котором они находятся, а за их нарушение нести ответственность наравне с гражданами этого государства;

–в соответствии с национальным законодательством и с учетом обязательств государства по международному праву иностранцы и лица без гражданства пользуются соответствующим объемом прав и свобод;

–недопустимость массовых высылок иностранцев и лиц без гражданства, законно находящихся на территории данной страны;

–право на защиту своего гражданства, означающее возможность в любое время связаться с консульством или дипломатическим представитель-

227 Действующее международное право. Т. 1. М., 1996. С. 255–259.

222

Конституционные основы положения иностранных граждан…

ством государства, гражданином которого он является (при отсутствии таковых – с консульством или дипломатическим представительством другого государства, которому поручено защищать интересы государства, гражданином которого он является, в государстве, в котором он проживает).

Специальный режим устанавливает особые (отличные от правил для собственных граждан) правила общения с иностранными гражданами (лицами без гражданства). Он может иметь как позитивный, так и негативный характер, то есть представлять собой совокупность определенных льгот и ограничений, установленных государством в отношении иностранных граждан (лиц без гражданства). При этом его действие возможно как в отношении прав, так и в отношении обязанностей указанной категории лиц.

В настоящее время национальный режим получил широкое официальное закрепление в отечественном законодательстве. Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации в соответствии с ч. 3 ст. 62 Конституции РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором. Согласно ст. 4 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» иностранные граждане пользуются правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

Действующее законодательство не связывает применение к иностранным гражданам национального режима с принципом взаимности. Поэтому он предоставляется независимо от того, пользуются ли таким режимом в соответствующем иностранном государстве российские граждане. В отдельных случаях законодатель вправе установить правила в отношении осуществления каких-либо прав на началах взаимности. Кроме того, существует возможность использования ответных ограничительных мер – так называемых реторсий.

Объем правомочий иностранных граждан (лиц без гражданства) определяется различными способами. Как правило, адресат решения о правомочиях – иностранные граждане и лица без гражданства – прямо указывается в законе. Однако возможен и иной вариант: наделение иностранцев и апатридов правомочиями или, напротив, непредоставление им правомочий производятся без прямого упоминания о них, посредством формулировок, относящихся к любым гражданам или только к российским гражданам. В первом случае под гражданами понимаются также иностранные

223

Глава 9

граждане, во втором случае на иностранных граждан решение не распространяется.

Особо следует подчеркнуть, что согласно Конституции РФ любые отклонения от национального режима (в сторону ограничения прав и, напротив, в сторону их расширения по сравнению с правами российских граждан) должны быть установлены только федеральным законом или международным договором Российской Федерации (ч. 3 ст. 62).

Действие национального режима максимальное применение находит в сфере личных (гражданских) прав и обязанностей иностранных граждан (лиц без гражданства). Именно здесь они практически полностью уравнены с российскими гражданами. И это не случайно, поскольку данные права

иобязанности адресованы человеку как члену гражданского общества и ими обладают как собственные граждане, так и лица, не имеющие российского гражданства.

Государство устанавливает для иностранцев лишь некоторые ограничения на свободу передвижения и выбор места жительства. Данные ограничения можно рассматривать как возложение специфических обязанностей, обусловленных отсутствием у них российского гражданства. Между тем следует обратить внимание на то, что в последние годы подобные ограничения были заметно ослаблены и сегодня более 90% территории страны открыто для свободного посещения иностранных граждан и лиц без гражданства.

Вотношении политических и социально-экономических прав и обязанностей действие национального режима имеет не столь широкое применение, поскольку реализация многих из них предусматривает определенные ограничения для иностранцев и лиц без гражданства.

Всфере политических прав ограничения затрагивают, как правило, избирательные права и право на доступ к государственной службе. Очевидно, что указанные права непосредственно связаны с участием в политической жизни страны, управлением государственными делами, и поэтому на обладание ими не могут претендовать иностранные граждане и лица без гражданства. Данный подход полностью согласуется с нормами международного права. Так, в статье 25 Международного пакта о гражданских

иполитических правах 1966 г. говорится, что только гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность:

– принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей;

– голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при

224

Конституционные основы положения иностранных граждан…

тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей;

–допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе.

Конституцией РФ право участвовать в управлении делами государства, право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме закреплено за российскими гражданами. Кроме того, они имеют равный доступ

кгосударственной службе, право участвовать в отправлении правосудия. На них же возлагается обязанность военной службы.

В сфере социально-экономических прав в основном существуют ограничения на определенные виды трудовой и коммерческой деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства. Необходимость этих ограничений объясняется соображениями государственной безопасности, особыми экономическими интересами государства и некоторыми другими причинами.

В статье 12 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» подтверждено положение о том, что иностранные граждане (лица без гражданства) не имеют права избирать и быть избранными в федеральные и региональные органы государственной власти, а также участвовать в общероссийском референдуме и референдумах субъектов РФ. Между тем постоянно проживающие в России иностранные граждане и лица без гражданства имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме (п. 10 ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

Систематизированный перечень ограничений на некоторые виды дея­ тельности иностранных граждан (лиц без гражданства) впервые определен в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (ст. 14). Данные лица не имеют права:

–находиться на муниципальной службе228;

228 Из этого правила есть исключение. Предметом регулирования Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25 ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» являются отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу российских граждан, граждан иностранных государств – участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе (ст. 1).

225

8  Коллектив авторов

Глава 9

–замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под Государственным флагом России, в соответствии с ограничениями, предусмотренными Кодексом торгового мореплавания РФ;

–быть членом экипажа российского военного корабля, а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации;

–быть командиром воздушного судна гражданской авиации;

–быть принятым на работу на объектах и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности Российской Федерации. Перечень таких объектов и организаций (к примеру, атомные станции) утверждается Правительством РФ229;

–заниматься иной деятельностью и замещать иные должности, допуск иностранных граждан к которым ограничен федеральным законом.

Постановлением Правительства РФ от 11 октября 2002 г. № 754 «Об утверждении перечня территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение»230 установлены территории (например, ЗАТО, закрытые военные городки, пограничные зоны), посещение которых должно быть санкционировано.

Порядок замещения иностранными гражданами руководящих должностей в организациях, в уставном капитале которых более пятидесяти процентов акций или долей принадлежит Российской Федерации, устанавливается Правительством РФ.

Как уже отмечалось, общепринятым является положение о том, что иностранные граждане и лица без гражданства освобождаются в государстве пребывания от обязанности нести военную службу. Это положение раскрывается в ст. 15 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»: «Иностранные граждане не могут быть призваны на военную службу (альтернативную гражданскую службу). Иностранные граждане могут поступить на военную службу по контракту и могут быть приняты на работу в Вооруженные Силы РФ, другие войска и воинские формирования в качестве лица гражданского персонала в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами».

229Постановление Правительства РФ от 11 октября 2002 г. № 755 «Об утверждении перечня объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют право быть принятыми на работу» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 41. Ст. 3996.

230Собрание законодательства РФ. 2002. № 41. Ст. 3995.

226

Конституционные основы положения иностранных граждан…

§ 2. Правовой статус лиц, получивших убежище в Российской Федерации,

и вынужденных переселенцев

Право убежища является одним из общепризнанных и старейших правовых институтов, нашедших широкое признание и отражение в национальном законодательстве и в международном праве.

Предоставление убежища тому или иному лицу означает, что государство принимает на себя обязанность гарантировать его личную неприкосновенность и безопасность.

В рамках Организации Объединенных Наций данный институт определен во Всеобщей декларации прав человека 1948 г.: каждый человек имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем (ст. 14). Это право не может быть использовано в случае преследования, в действительности основанного на совершении неполитического преступления или деяния, противоречащего целям и принципам ООН.

Универсальными международными документами, определяющими круг лиц, имеющих право на убежище и правовой режим беженцев, являются Конвенция ООН о статусе беженцев 1951 г. и Протокол, касающийся статуса беженцев 1967 г., ратифицированные Россией в 1992 г.231 Конституция РФ закрепляет за лицами, испытывающими политическое преследование в своих странах, право убежища на территории Российской Федерации (ст. 63). Тем самым подчеркивается, что субъектами этого права на территории нашей страны являются исключительно иностранные граждане и лица без гражданства, то есть лица, не являющиеся ее гражданами.

Лица, получившие или стремящиеся получить в Российской Федерации убежище, представляют собой специфическую группу иностранных граждан и апатридов, поскольку их правовой статус имеет ряд существенных особенностей. Так, в отличие от «обычных» иностранцев они не пользуются дипломатической защитой собственного государства и не связаны с ним каким-либо обязательствами, даже если и остаются его гражданами (подданными). Кроме того, данные лица не подлежат выдаче на территорию того государства, где они могут подвергаться преследованию, поскольку иначе теряется смысл права убежища.

231 Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 49. С. 2863.

227

Глава 9

Основными нормативными правовыми актами, регулирующими вопросы предоставления убежища в нашей стране, являются Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах»232 и Указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746 «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища»233.

Анализ этих актов показывает, что при решении вопроса о предоставлении убежища могут быть задействованы две самостоятельные юридические системы, каждая из которых имеет собственную процедуру:

1)предоставление статуса беженца на основании Закона о беженцах;

2)предоставление убежища на основании ст.ст. 63 и 89 Конституции РФ. Иными словами, существуют две категории лиц, которым может быть

предоставлено убежище в Российской Федерации. Первую категорию составляют лица, объединенные общим понятием «беженцы». Вторую – лица, которым предоставляется убежище для защиты их от преследования за политическую деятельность в своей стране (в данном случае речь идет о политическом убежище в узком смысле слова).

Беженец – это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.

Признание лица беженцем осуществляется в порядке, определяемом Законом РФ «О беженцах». Он предусматривает осуществление следующих действий: обращение с ходатайством о признании беженцем; предварительное рассмотрение ходатайства; принятие решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу либо об отказе в рассмотрении ходатайства по существу; выдачу свидетельства либо уведомления об отказе в рассмотрении ходатайства по существу; рассмотрение ходатайства по существу; принятие решения о признании беженцем либо об отказе в признании беженцем; выдачу удостоверения беженца либо уведомления об отказе в признании беженцем.

232Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 12. Ст. 425.

233Собрание законодательства РФ. 1997. № 30. Ст. 3601.

228

Конституционные основы положения иностранных граждан…

Решение о выдаче свидетельства или о признании беженцем, решение об отказе в рассмотрении ходатайства по существу (об отказе в признании беженцем) принимается по итогам анкетирования лица, оформления опросного листа на основе проведения индивидуальных собеседований. Такое решение может быть принято по результатам проверки достоверности полученных сведений о данном лице и прибывших с ним членах семьи, проверки обстоятельств их прибытия на территорию Российской Федерации и оснований для их нахождения здесь, после всестороннего изучения причин и обстоятельств, изложенных в ходатайстве. В целях уточнения сообщенных лицом фактов допускается проведение дополнительных собеседований.

Лицо, ходатайствующее о признании беженцем и находящееся на территории Российской Федерации, проходит процедуру идентификации личности, включая обязательную государственную дактилоскопическую регистрацию, по месту подачи ходатайства.

Признание беженцем лица, не достигшего возраста 18 лет и прибывшего на территорию нашей страны без сопровождения родителей или опекунов, осуществляется с учетом интересов этого лица в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации после получения сведений о родителях или об опекунах данного лица.

Лицо, заявившее о желании быть признанным беженцем и достигшее возраста 18 лет, обязано лично или через уполномоченного представителя обратиться с письменным ходатайством в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации (если лицо еще не прибыло на российскую территорию). Оно может обратиться в орган пограничного контроля федерального органа исполнительной власти по безопасности (Пограничная служба) в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации (при пересечении данным лицом границы). В случае пересечения данным лицом российской границы оно в течение суток должно обратиться: в орган пограничного контроля; в территориальный орган федерального органа исполнительной власти по внутренним делам (ГУМВД, УМВД по субъекту РФ); в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции – Управление Федеральной миграционной службы по субъекту РФ (УФМС по субъекту РФ) – при вынужденном незаконном пересечении Государственной границы России в пункте пропуска либо вне этого пункта; в УФМС

229

Глава 9

по субъекту РФ по месту своего пребывания на законном основании на территории Российской Федерации.

Сведения о прибывших вместе с лицом членах его семьи, не достигших совершеннолетия, заносятся в ходатайство одного из родителей, а при отсутствии родителей – в ходатайство опекуна либо в ходатайство одного из совершеннолетних членов семьи, добровольно взявшего на себя ответственность за поведение, воспитание и содержание членов семьи, не достигших возраста 18 лет.

Закон РФ «О беженцах» определяет следующий порядок предварительного рассмотрения ходатайства:

1)дипломатическим представительством или консульским учреждением в течение одного месяца со дня поступления ходатайства лица, находящегося вне пределов территории Российской Федерации;

2)управлением Федеральной миграционной службы по субъекту РФ

втечение пяти рабочих дней со дня поступления ходатайства лица, находящегося в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации;

Решение о выдаче свидетельства принимается дипломатическим представительством или консульским учреждением по месту подачи ходатайства либо территориальным органом ФМС России.

Свидетельство является документом, удостоверяющим личность ходатайствующего о признании беженцем, а также основанием для регистрации его самого и членов его семьи территориальным УФМС на срок рассмотрения ходатайства по существу. Свидетельство к тому же служит основанием для направления ходатаев в центр временного размещения.

Беженцы имеют право на: услуги переводчика и информацию о своих правах и обязанностях; содействие в оформлении документов для въезда на территорию Российской Федерации; содействие в обеспечении проезда и провоза багажа к месту пребывания; получение питания и коммунальных услуг в центре временного размещения вплоть до убытия к новому месту пребывания. Им гарантируется обеспечение безопасности; пользование жилым помещением, предоставляемым из фонда жилья для временного поселения; медицинская и лекарственная помощь; содействие в направлении на профессиональное обучение или в трудоустройстве; работа по найму или предпринимательская деятельность; социальная защита, в том числе социальное обеспечение; содействие в устройстве детей лица, признанного беженцем, в государственные (муниципальные) дошкольные образовательные учреждения, учреждения начального профессионального образования, а также в переводе их в образовательные учреждения сред-

230