Выдрин И. В

Глава 5

Конституционно-правовые основы демократии и статуса Российского государства

§1. Россия как демократическое

иправовое государство

Демократическое государство как конституционный принцип Российской Федерации, основа конституционного строя закрепляется в ч. 1 ст. 1 Конституции РФ.

Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации Конституция (ч. 1 ст. 3) признает многонациональный народ, реализовавший учредительную власть на общероссийском референдуме 12 декабря 1993 г. Народ является субъектом принятия Конституции РФ.

Категория «многонациональный народ Российской Федерации» отражает полиэтнический, мультикультурный состав населения страны – граждан Российской Федерации, обладающих политическими правами и участвующих в управлении делами государства. Данная категория пришла на смену конструкции «советский народ», которая использовалась в советских конституциях и советском государственном праве.

В основе демократического государства находится принцип народного суверенитета, закрепленный в ст. 3 Конституции РФ. Народный суверенитет – это основа конституционного строя, гарантия демократической легитимации государственной власти и местного самоуправления, важнейший принцип российского конституционализма.

Содержанием принципа народного суверенитета является верховенство, полнота и независимость политической публичной власти единого многонационального народа Российской Федерации, которая реализуется в форме государственной и муниципальной власти. Граждане Российской Федерации как многонациональный народ обладают конституционным правом самостоятельно решать вопросы устройства и развития государства и общества посредством прямого и опосредованного политического волеизъявления.

111

Глава 5

Принцип народного суверенитета в демократическом государстве призван гарантировать представительный (репрезентативный) характер государственной власти и местного самоуправления. Слова преамбулы Конституции РФ «Мы, многонациональный народ… принимаем Конституцию Российской Федерации» подтверждают принятие Основного Закона страны на общероссийском референдуме и сохраняют за многонациональным народом право на пересмотр Конституции и гарантии участия народных представителей в принятии конституционных поправок. Данное право может быть охарактеризовано как право многонационального народа Российской Федерации на конституционную модернизацию114.

Российский конституционализм основывается на различении власти учредительной и власти учреждаемой. Принятие на референдуме 12 декабря 1993 г. Конституции РФ – акт реализации народом учредительной власти. Конституция РФ предусматривает два способа реализации учредительной власти в сфере принятия проекта новой конституции: непосредственно народом на референдуме Российской Федерации и представителями народа на Конституционном Собрании. Учредительная власть реализуется представителями народа в ходе разработки и принятия поправок к Конституции РФ. В данной процедуре принимают участие два вида представительных и законодательных органов государственной власти: Федеральное Собрание РФ и региональные парламенты субъектов Федерации.

Таким образом, в основе права на конституционную модернизацию лежат два правомочия народа и его представителей: право принимать проект новой Конституции и право принимать поправки к действующей Конституции.

Демократическое государство основывается на принципе народного суверенитета, который становится легитимирующей основой государственной власти при переходе от монархии к республике. В монархической России до Февральской революции 1917 г. монархический принцип формально не закреплялся Основными государственными законами 1906 г. Однако в политической практике верховный характер власти императора, как источник авторитета других властей, потенциально сохранялся нормами Основных Законов. Самостоятельный характер власти, не зависящий ни от кого на земле, не производный от какой-либо другой власти, внешним образом выражался в словах «Божьею милостию», которые у русских

114 См.: Кравец И.А. Право на конституционную модернизацию в свете теории современного конституционализма и экономической конституции // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 10. С. 2–6.

112

Конституционно-правовые основы демократии и статусаРоссийского государства

государей вошли в употребление с царя Иоанна III. Такое наименование было сохранено в титуле русского императора в силу ст.ст. 59–60 Основных Законов 1906 г. Теократический характер титула «Божьею милостию», который сохраняли не только абсолютные, но и конституционные монархи Европы в начале ХХ в., претерпевал изменения. Он противопоставлялся демократической теории и принципу народного суверенитета

иупотреблялся для обозначения независимости монархической власти от власти народа115.

Конституция РФ 1993 г. закрепляет основные формы народовластия: формы непосредственной (прямой) демократии – референдум, свободные выборы и др.; формы представительной демократии – осуществление народом публичной власти через представительные органы федерального государства, региональных государственных и муниципальных образований.

Публичная власть основана на принципе народного суверенитета и осуществляется как государственная власть (через органы государственной власти или непосредственно народом через выборы, референдум и иные формы прямой демократии), и как муниципальная власть (через органы местного самоуправления или непосредственно населением муниципального образования).

ВРоссийской Федерации существуют два территориальных уровня государственной власти: федеральный и региональный (на уровне субъектов РФ), и два вида органов государственной власти: федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации. Оба вида органов государства образуют систему органов государственной власти Российской Федерации. Вместе с органами местного самоуправления как носителями муниципальной власти они составляют систему органов публичной власти России.

Принцип демократического государства связан с закреплением в Конституции РФ наиболее важных форм непосредственного выражения народом своей государственной воли. К ним относятся референдум

исвободные выборы (ч. 3 ст. 3), являющиеся высшим непосредственным выражением власти народа. Ценность данных форм непосредственной демократии заключается в том, что они позволяют принимать обязательные решения по наиболее важным государственным и общественным вопросам, формировать выборные органы государственной власти и местного самоуправления, избирать выборных должностных лиц.

115 См.: Кокошкин Ф. Лекции по общему государственному праву. М., 1912. С. 9–17.

113

Глава 5

Демократия тесно связана с формированием свободного общества, в котором политическая свобода гарантирована Конституцией, а государство имеет высокоразвитый уровень репрезентативности своих органов. Повышать представительность органов публичной власти – важная задача демократического государства.

Выборы обеспечивают демократическую легитимацию органам государственной власти и органам местного самоуправления. Государство обязано предусматривать механизм защиты выборов от фальсификаций

ииных искажений. Демократия предполагает срочный характер государственной и муниципальной власти, которая нуждается в постоянном доверии со стороны народа, и для этого должна регулярно подтверждаться ее легитимность.

Демократия основана на реализации народом государственной и муниципальной власти посредством применения принципа большинства (не только в мажоритарных, но и пропорциональных избирательных системах). Однако современная демократия – это не только действие принципа большинства, который обеспечивает действенное политическое представительство. Принцип господства большинства для сохранения и обеспечения политической свободы и равноправия должен сочетаться с правом на политическую оппозицию и правом политического меньшинства (по результатам выборов) на осуществление публичной деятельности в представительных органах государственной власти и местного самоуправления.

Конституция РФ не имеет специальной главы об избирательной системе, поэтому развитие конституционных положений о референдуме и свободных выборах (ч. 3 ст. 3), являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, происходит через законодательство о выборах

иреферендуме.

Выборы в Российской Федерации (с учетом территориального уровня) подразделяются на федеральные (проводятся на всей территории России), региональные (проводятся на территории отдельных субъектов РФ) и муниципальные (проводятся на территории городов, районов, поселений и других типов муниципальных образований).

Законодательство предусматривает проведение трех видов референдумов в Российской Федерации (с учетом территориального уровня): общероссийский референдум – референдум Российской Федерации, проводится на всей территории страны, региональный референдум (на территории субъекта РФ), местный референдум (на всей территории муниципального образования). При этом не допускается проведение местного референдума на части территории муниципального образования. Голосование на

114

Конституционно-правовые основы демократии и статусаРоссийского государства

федеральном и региональном референдумах – это реализация народом государственной власти на всей или на части территории страны. Голосование на местном референдуме – это реализация муниципальной власти населением или власти местного самоуправления.

Федеральные гарантии избирательных прав граждан Российской Федерации и права на участие в референдуме, требования к организации и проведению федеральных, региональных и муниципальных выборов, региональных и местных референдумов закрепляются в Федеральном законе от 12 декабря 2002 г. № 67 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав

иправа на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Всоответствии с данным законом субъекты РФ принимают законы о выборах в органы государственной власти субъектов РФ и в органы местного самоуправления, а также законы о региональных и местных референдумах.

Статья 2 этого закона закрепляет важнейшие определения в сфере выборов и референдума.

Выборы – форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица.

Выборное должностное лицо – Президент Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), а также избираемый непосредственно гражданами Российской Федерации, проживающими на территории муниципального образования, глава муниципального образования.

Референдум – форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан России, обладающих правом на участие в референдуме.

Современное понимание доктрины правового государства и верховенства права основывается на их взаимосвязи и взаимном влиянии. Конституция РФ ориентирует развитие страны на основе принципов правового государства и верховенства права. Государство обязано последовательно придерживаться этих принципов в правотворческой и правоприменительной деятельности (их обязаны соблюдать органы публичной власти, должностные лица, граждане)116.

116 См.: Доктрины Правового Государства и Верховенства Права в современном мире: сб. статей / отв. ред. В.Д. Зорькин, П.Д. Баренбойм. М., 2013. С. 19.

115

Глава 5

В России рубеж XIX–XX вв. стал заметной вехой в формировании теоретических­ основ и перехода к конституционной государственности. В конце XIX – начале XX в. русский конституционализм был единственным политическим течением – носителем правовой идеологии. Его представители последовательно отстаивали необходимость мирного разрешения социальных конфликтов, применение идей и принципов правового государства к государственному строительству. Концепция правового государства разрабатывалась ведущими конституционалистами и либеральными государствоведами в начале ХХ в. не только как основа новой теории государства и конституционного права, но и как политическая программа партии конституционных демократов. Членами этой партии, в том числе занимавшими руководящие посты, были С.А. Муромцев, Ф.Ф. Кокошкин, В.М. Гессен и др.

По своей юридической природе правовое государство рассматривалось конституционалистами как необходимый атрибут современной цивилизации и антитеза абсолютных монархий старого порядка. В начале ХХ в. конституционализм был серьезным политическим движением, важным для правового будущего России. Философ А. Валицкий пишет: «Доминирующей российской традиции осуждения права противостояло все более усиливающееся течение мысли, отстаивающее право и подчеркивающее необходимость превращения России в правовое государство (rule-of-law state)»117. О силе этого движения можно судить не столько по числу его последователей, сколько по его интеллектуальным достижениям. «Их уровень, – утверждает А. Валицкий, – был очень высок, возможно, слишком высок для того, чтобы быть легко понятым и стать популярным в широкой публике, включая и людей, которые называли себя либералами». В сущности, это было движение интеллектуальной элиты, которое имело большое историческое значение, так как впервые заложило теоретический фундамент для формирования конституционализма и правового государства в России.

Основы теории конституционного государства были разработаны в России в начале ХХ в. и фактически связаны с переходом Российской империи к монархическому конституционализму. Проблемы конституционного государства разрабатывались видными мыслителями и правоведами, среди которых В.М. Гессен, С.А. Котляревский, Б.А. Кистяковский занимают особое место. В их работах проанализированы и раскрыты принципы построения конституционного или правового государства, которые

117 Walicki A. Legal Philosophies of Russian Liberalism. Oxford: Clarendon Press, 1987. P. 104.

116

Конституционно-правовые основы демократии и статусаРоссийского государства

служили оценкой политико-правовых реалий, сложившихся в России после государственных реформ 1905–1906 гг.118

Родоначальником теории конституционного государства русские конституционалисты считали Ш. Монтескье119. Большинство либеральных государствоведов и конституционалистов отождествляло понятия «правовое государство» и «конституционное государство», хотя и не во всех аспектах. Так, для В.М. Гессена правовое государство «в своей деятельности… связано и ограничено правом, стоит под правом, а не вне и над ним»120. В то же время, отмечал он, «единственным существенным признаком – необходимым и достаточным – конституционного государства является участие народа или народного представительства в осуществлении государственной власти»121.

Конституционалистам начала ХХ в. конституционным виделось такое государство, в котором действует принцип разделения властей, существует парламент, установлена ответственность исполнительной власти (правительства) перед народным представительством, закреплены права граждан и федеративное или унитарное устройство территории.

Традицию определения государства как правовой организации власти в конце 1980-х – начале 1990-х годов продолжили видные российские правоведы В.С. Нерсесянц, Ю.М. Батурин, Р.З. Лившиц, А.Б. Венгеров, Г.Н. Манов, З.М. Черниловский, С.С. Алексеев и др.122 Концепция правовой государственности первоначально выстраивалась в рамках либо соци-

118См.: Гессен В.М. Теория правового государства // Политический строй современных государств: сб. статей. Т. 1. СПб., 1905 ; Котляревский С.А. Власть и право. Проблема правового государства. М., 1915 ; Кистяковский Б.А. Государство правовое и социалистическое // Вопросы философии. 1990. № 6 ; Скакун О.Ф. Теория правового государства в дореволюционной России // Советское государство и право. 1990. № 2 ; Корнев В.Н. Проблемы конституционализма в русском либеральном государствоведении начала ХХ века // Известия вузов. Правоведение. 2001. № 3. С. 238–244.

119См.: Гессен В.М. Основы конституционного права. Пг., 1917. С. 15.

120Гессен В.М. Теория правового государства // Политический строй современных государств: сб. статей. Т. 1. СПб., 1905. С. 132.

121Гессен В.М. Основы конституционного права. Пг., 1917. С. 31.

122См.: Батурин Ю.М., Лившиц Р.З. Социалистическое правовое государство: от идеи к осуществлению. М., 1989 ; Манов Г.Н. Социалистическое правовое государство: проблемы

иперспективы // Советское государство и право. 1989. № 6 ; Венгеров А.Б. Несущие конструкции правового государства // Общественные науки. 1989. № 6 ; Черниловский З.М. Правовое государство: исторический опыт // Советское государство и право. 1989. № 4 ; Алексеев С.С. Правовое государство – судьба социализма. М., 1988 ; Нерсесянц В.С. Концепция советского правового государства в контексте истории учений о правовом государстве // Социалистическое правовое государство: проблемы и суждения. М., 1989.

117

Глава 5

алистической формы государства (С.С. Алексеев, Ю.М. Батурин, Р.З. Лившиц, Г.Н. Манов), либо советской (В.С. Нерсесянц).

В современной правовой литературе продолжается разграничение понятий «правовое государство» и «конституционное государство». Взаимосвязь и взаимообусловленность этих понятий проявляется в том, что конституционное государство рассматривают как форму правового. Различие же видится в обязательном существовании конституции в конституционном государстве. Именно конституция дает название такому государству. Необязательно существование писаной конституции в конституционном государстве, она может воплощаться в конституционных соглашениях, прецедентном праве, а частью, как это происходит в Великобритании, в статутном праве.

Роль правового регулирования в становлении и развитии конституционного государства трудно переоценить. Обязывающий характер правовых норм всегда является составной частью современного понимания конституционного государства. В различных правовых системах сформировались концепции, объясняющие роль права в регулировании общественных отношений, складывающихся в условиях конституционализма.

Англосаксонская концепция определяется понятием «верховенства права», «господства права» (rule of law). В англосаксонской правовой культуре принцип верховенства права формировался постепенно, как и сама английская конституция. В общем виде верховенство права означает, что даже высшая законодательная власть не должна на законных основаниях посягать на известные основные принципы справедливости. Источник таких основных принципов справедливости был заложен в английской конституции, которая материализовалась в ряде известных исторических документов начиная с Magna Carta 1215 г. и до Bill of Rights 1689 г., а также английского общего права123. В наиболее развитом виде эта концепция получила распространение сначала в Великобритании и США, а затем ее модификации стали применяться в других странах, которые заимствовали идеи и институты стран общего права. К таким странам в настоящее время относятся Канада, Австралия, Новая Зеландия и ряд других. Несмотря на многочисленные примеры реализации в той или иной форме концепции «верховенства права» в странах англосаксонского мира, юристы попрежнему считают возможным рассматривать ее как идеал124.

123См.: Berman Harold J. The Struggle for Law in Post-Soviet Russia // Western Rights? PostCommunist Application / ed. by A. Sajo. Kluwer. 1996. P. 41–55.

124Идеал верховенства права («the Rule-of-Law ideal») и его различные концепции рассматриваются в обширной статье Ричарда Феллона. См.: Fallon Richard H. «The rule of law» as a concept in constitutional discourse // Columbia Law Review. January 1997. Vol. 97. No. 1. P. 1.

118

Конституционно-правовые основы демократии и статусаРоссийского государства

В странах континентальной Европы возникла и действует концепция правового государства, в Германии она выражается термином Rechtsstaat, а во Франции – понятием État de droit. Возникновение понятия правового государства относится к рубежу XVIII–XIX вв. Впоследствии оно развивалось и совершенствовалось, постепенно модифицировалось и его основное предназначение. В середине XIX в. Роберт Моль отмечал, что государство, основанное на идее права, может осуществиться в жизни постепенно и историческим путем, путем прогрессивного развития народа из иной фазы цивилизации125.

Современные конституционные системы в целом подтверждают это положение. Первоначально понятие правового государства возникло как своеобразная программа ограничения государственных притязаний. В современных условиях «принцип правового государства не сводится к защите человека от государственных притязаний, а преследует двойную цель: в равной мере ограничивать и обеспечивать деятельность государства, чтобы таким образом гарантировать достоинство человека, свободу, справедливость и правовую защищенность его как в отношениях с государственной властью, так и между индивидами»126.

Конституционная система не может функционировать без господства права, ведь конституция наиболее высокий тип права, а конституционное регулирование – наиболее значимое для страны. Однако в каждой стране различные концепции обязывающей силы права создали характерную для данной страны систему конституционализма127. Правовая государственность в России базируется не только на теоретическом фундаменте, но и на принципах, закрепленных в Основном Законе страны, и отражается в практике реализации данных принципов (в деятельности законодательной, исполнительной и судебной власти). Практика конституционного правосудия выработала некоторые границы содержания принципов правового государства применительно к отдельным конституционным спорам.

Принципы правового государства, нашедшие отражение в Конституции РФ:

1. Принцип господства (верховенства) права. В правовом государстве обеспечивается верховенство правовых начал в государственной и общественной жизни, гарантируется действие и применение правовых норм ко

125См.: Моль Р. Энциклопедия государственных наук. СПб., 1868. С. 256.

126Шмидт-Асман Е. Правовое государство // Государственное право Германии / отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 1994. С. 54.

127См.: Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). М., 2001. С. 205.

119

Глава 5

всем субъектам права (физическим, юридическим лицам, органам государственной власти и местного самоуправления). В Конституции РФ принцип господства (верховенства) права воплощается в верховенстве Конституции и федеральных законов (ст. 4), в примате федерального права над правом субъектов РФ, в высшей юридической силе Конституции (ч. 1 ст. 15), в приоритете норм международного права и международных договоров над нормами федерального законодательства (ч. 4 ст. 15).

2.Принцип признания человека, его прав и свобод высшей ценностью. Этот принцип предполагает возложение на государство обязанности признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2). Государство создает и поддерживает в надлежащем состоянии механизм регулирования, реализации и защиты прав и свобод. В иерархии защищаемых Конституцией ценностей человек и его права и свободы занимают важнейшее положение. В конституционном положении ст. 2 заключена программа развития Российского государства, оно задает перспективу деятельности законодательной и исполнительной власти, правосудия.

Встатье 2 Конституции РФ конструкция «обязанность государства» (не встречается в других статьях Конституции) означает, что государство не вправе принимать законы, не согласующиеся с основными правами и свободами, органы исполнительной власти и органы местного самоуправления в своей деятельности должны быть связаны правами и свободами человека и гражданина, а судебная власть обеспечивает их судебную защиту,

втом числе от нарушений со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления.

3.Принцип взаимной ответственности государства и личности. Конституция и законодательство предусматривают основания, виды и порядок ответственности личности и государства в случае нарушения установленных границ деятельности. Наличие у индивида гарантированных прав и свобод предполагает возможность предъявлять к государству правовые притязания, обоснованность которых должен устанавливать суд. Согласно ст. 53 Конституции РФ каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ч. 3 ст. 46).

4.Принцип конституционной и судебной защиты основных прав и свобод человека и гражданина. Конституция предусматривает и гарантирует право на судебную защиту основных прав и свобод человека и гражданина.

120