Выдрин И. В

Конституционное право как отрасль права

Объективно обусловленное расширение сферы конституционно-пра- вового регулирования сопровождается попытками расслоения, «дробления» предмета конституционного права, в том числе на материальную и процессуальную части. Критика таких предложений справедливо увязывается с указанием на тесные статические и динамические (функциональные) связи в области публичного властвования.

По-прежнему распространенное представление о том, что конституционное право определяет только основы (базовые, основные черты) го- сударственно-общественной системы в композиционной целостности ее политического, экономического, социального, культурного компонентов

иимеет своим предметом основополагающие общественные связи и отношения, также нуждается в принципиальных уточнениях.

Основами конституционного строя Российской Федерации являются положения главы 1 Конституции РФ, с учетом которых и должно во всех случаях осуществляться правовое регулирование общественных отношений. Следовательно, в любом правоотношении есть особый – сущностный – уровень, на элементы и связи которого и нацелены конституционные установления. При этом критерии разрешения возможных фундаментальных правовых коллизий следует вырабатывать исходя из приоритетного значения элементов комплексного института «основы правового положения личности».

Основы правового положения личности складываются в области отношений общество – государство – личность. Элементы их структуры закреплены в главах 1 и 2 Конституции РФ. К ним относят гражданство, конституционную правосубъектность (ч.ч. 1 и 2 ст. 6), исходные принципы и гарантии. Центральное место в содержании этих основ принадлежит конституционным (основным) правам, свободам и обязанностям человека

игражданина. Все другие элементы так или иначе объединяются вокруг них14. Непосредственно действующий характер прав и свобод человека и универсальная обязанность государства в отношении их признания, соблюдения и защиты (ст.ст. 2 и 18) должны последовательно учитываться при определении предмета конституционного права.

Вкачестве высших ценностей основные права и свободы человека и гражданина генерируют поле конституционной нормативности. При их конкретизации и опосредовании на отраслевых уровнях конституционная нормативность сохраняется, поскольку в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55 Конституции РФ).

14 См.: Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 27–38; и др.

21

Глава 2

Нормативность присуща и другим конституционным ценностям. В их числе основы конституционного строя, нравственность, здоровье, права

изаконные интересы других лиц (субъектов права), обороноспособность страны и безопасность государства. Для целей защиты этих ценностей права и свободы человека могут быть конституционно соразмерным образом ограничены (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Соответствующие нормативные установления (независимо от уровня и форм закрепления) и их реализация также должны по мере необходимости идентифицироваться по кон- ституционно-правовому критерию.

Понятие «конституционное» есть, следовательно, синоним надлежащего, достоверно правового регулирования общественных отношений, а предмет конституционного права – в этом смысле – всеобъемлющ. Это не означает, что у других правовых отраслей нет своего предмета, но любое отраслевое правовое регулирование должно быть конституционным по своей сути, опираться на конституционные начала и соответствовать конституционным критериям и требованиям. Это позволяет говорить об определенном объеме конституционного содержания в любых правоотношениях.

Представление о всеобъемлющем характере предмета современного конституционного права не ведет к «исчезновению» и собственно конституционных правоотношений. Именно такие отношения традиционно относили к предмету конституционного права в узком смысле. Это отношения между государством и его частями (федеративные, государствен- но-муниципальные); отношения, связанные с формированием и функционированием демократических органов государственной власти, высших должностных лиц, их актуально-необходимым взаимодействием в рамках надлежащего установления, применения и толкования права.

Собственно конституционными являются также отношения между государством и человеком. В ситуации непосредственно действующих прав

исвобод они не могут прекращаться и существуют наряду (параллельно) с содержательно сходными конкретными правоотношениями. В большинстве случаев (в условиях конституционного правопорядка) они как бы «уходят в тень» правоотношений, детально урегулированных в рамках «обычных» отраслей права. Однако там, где права и свободы человека нарушаются15 либо возникает соответствующая угроза, на первое место выходит именно конституционно-правовая составляющая проблемы.

15 Понятие «нарушение прав человека» имеет исключительно конституционно-правовое значение; его нельзя отождествлять с представлениями об отраслевых правонарушениях (нарушениях норм права и законоположений).

22

Конституционное право как отрасль права

Обобщая изложенное, можно заключить, что предмет конституционного права имеет два пространственно-содержательных уровня. На первом базовом (общеправовом) уровне его предметом выступают все юридически значимые общественные отношения, поскольку в правовой системе Российской Федерации они должны принципиально (сущностно) соответствовать «букве и духу» Конституции РФ. На втором уровне – это собственно конституционные отношения, связанные с правовым оформлением (институционализацией) и устроением государства, его пу- блично-властных органов и должностных лиц, их надлежащего правового функционирования в рамках выполнения общей обязанности признания, соблюдения и защиты человека, его прав и свобод как высшей ценности.

Не менее своеобразен и метод конституционного права. Одни авторы определяют его как общее нормирование (А.Н. Кокотов), другие подчеркивают сочетание такого рода государственно-властного воздействия с детальным регулированием определенных отношений (С.А. Авакьян).

Заслуживает внимания выделение такой особенности метода конституционного права, как установление (закрепление) статусов субъектов права и институтов; конституционное право воспринимается как преимущественно статутное или статусное (Н.А. Богданова). Вместе с тем статусы являются общеправовой научной категорией и при желании можно определить (конкретизировать) статус субъекта права на любом отраслевом или институциональном уровне. При этом в каждом статусе будут присутствовать и сохранять свою основополагающую значимость конституционные элементы. Например, статус конкретного физического лица (студента, государственного служащего, пенсионера) всегда будет включать элементы конституционно-правового статуса личности, а правовой статус любого земельного участка – определяться с учетом конституционных положений о земле (ч.ч. 1 и 2 ст. 9 Конституции РФ).

В теории традиционно выделяют два правовых метода, принципиально различных по характеру воздействия на субъекты правоотношений: императивный и диспозитивный. Императивный метод ассоциируется преимущественно с областью публичного права, диспозитивный – частного. Инструментарий императивного метода – это запреты, категоричные предписания и требования строго определенного реагирования. Диспозитивный метод дает субъектам отношений возможность выбора варианта поведения, выражается в дозволениях рамочного характера.

Предмет и метод правового регулирования должны быть связаны на уровне понятия права, через его понятие16. Предмет и метод конституци-

16 См.: Нерсесянц В.С. Общая теория государства и права. М., 1999. С. 435.

23

Глава 2

онного права обретают необходимое единство с позиций конституционного правопонимания. Исходя из того, что в природе современного права все более проявляется его публично-частный характер, метод конститу- ционно-правового воздействия приобретает характер универсальной синтетической дихотомии (раздвоенности, деления). Конституционная императивность воплощается в общих (принципиальных) требованиях, которые не отрицают возможностей конституционного дозволенного (свободного) самоопределения и конкретного выбора. Конституционное упорядочение носит преимущественно контекстуально-ориентирующий характер, исключая только определенные деяния, положения и результаты (следствия) как антиконституционные или неконституционные.

Конституционно-правовое регулирование допускает любые из выделяемых в правовой теории способов, приемов и средств воздействия на соответствующие общественные отношения и субъекты, но каждый из них имеет специфическую «окраску». Например, установления о высшей юридической силе, прямом действии и повсеместном применении Конституции РФ (ч.ч. 1 и 2 ст. 15) адресованы всем субъектам правотворческой и правоприменительной (правореализаторской) деятельности. Они обязывают лиц, наделенных правотворческой компетенцией, принимать только такие законы и иные правовые акты, которые не противоречат Конституции РФ, хотя конкретное содержание этих актов не предопределено. В частности, федеральным законом могут быть предусмотрены случаи заочного разбирательства уголовных дел в судах (ч. 2 ст. 123). Понятно тем не менее, что законодатель не может определять такие случаи произвольно.

Конституционное положение о том, что выборы нового Президента РФ должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий предыдущим главой государства (ч. 2 ст. 92 Конституции РФ), предписывает представителям соответствующих властных органов и должностным лицам предпринять необходимые для этого меры. Очевидно, что законодатель должен определить порядок исполнения этого общего предписания и компетенции соответствующего круга лиц.

В Российской Федерации запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели и действия которых определены в Конституции РФ как недопустимые по своей направленности (ч. 5 ст. 13). Такой запрет носит, по сути, предупредительный характер, направлен на охрану конституционных ценностей, а конституционные основания необходимого публично-властного реагирования (адресного запрета) не входят в про-

24

Конституционное право как отрасль права

тиворечие с фундаментальными, соотнесенными с международно-право- выми стандартами, принципами плюралистической демократии и свободы политической деятельности. Актуальная конкретизация оснований, форм и порядка предупредительного конституционно-правового реагирования осуществляется на законодательном уровне17 и в актах Конституционного Суда РФ.

Любые лица, применяющие правовые акты или непосредственно реа­ лизующие их, также обязаны делать это должным образом: в той мере, в какой это не противоречит Конституции РФ. Так, каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57), и Конституционным Судом РФ выработаны критерии такого рода установлений.

Конституционные императивы (обязывания и запреты) предполагают тем самым конституционное правопонимание, то есть уяснение их сути, конкретизацию и реализацию с позиций конституционной правозаконности. Как правило, это обязывание к конституционному должному (долженствованию), иногда – исключение (запрет) того, что противоречит Конституции РФ.

Своеобразна и конституционная диспозитивность (инвариантность). Диспозитивность заключается не только в возможности субъектов правоотношений договариваться о содержании их прав и обязанностей в рамках общедозволенного, но и в наличии вариантов установленного поведения. Например, Правительство РФ может подать в отставку (а может, следовательно, и не подавать), которая альтернативно принимается или отклоняется Президентом РФ (ч. 1 ст. 117 Конституции РФ).

Более значимым, однако, является другое обстоятельство. Конституционные дозволения всегда содержат требования по качеству непосредственного или общедозволенного. Свободное пользование правами и свободами человека и гражданина (их осуществление) не должно нарушать права и свободы других лиц (ч. 3 ст. 17 Конституции РФ). Президент РФ свободно выбирает кандидатуру, которую представляет Государственной Думе РФ для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ (п. «г» ст. 83), но, исходя из контекста Конституции РФ, он не может делать этого произвольно по времени, должен учитывать деловые и личные достижения и качества кандидата, а также мнения депутатов Думы, а заодно и банковского сообщества. Дума назначает предложенного Президентом кандидата, но может – конституционно-взвешенным образом –

17 Соответствующие положения содержат, в частности, федеральные законы «Об общественных объединениях», «О политических партиях», «О противодействии экстремистской деятельности».

25

Глава 2

и отказать в таком назначении, поскольку это в ее ведении (п. «г» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ).

Ведя речь о предмете и методе конституционного права, следует упомянуть об общем конституционном праве. Данная категория имеет сугубо науковедческий характер и познавательно-образовательное значение. Общее конституционное право как научная дисциплина имеет своим предметом те идеалы, принципы, институты и практики, которые совокупно характеризуют исторически утверждаемую модель конституционно-демо- кратической организации жизни, при допустимом и важном сохранении национально-государственных особенностей, различий. В методологический арсенал общего конституционного права входят философские и науч­ ные методы познания.

§3. Конституционно-правовые нормы

Втеории права нормы традиционно характеризуют как первоначальный и основной элемент его содержания, системы права, «клетку» правовой материи.

Нормы права являются специальными социальными правилами поведения. Их существование связывают преимущественно с государственными формами организации общества. Государство создает большинство норм права, а также может их признавать (международные нормы) и санкционировать (корпоративные, локальные нормы). Кроме того, государство охраняет нормы права и обеспечивает их соблюдение, в том числе посредством публично-властного принуждения. В силу такой связи с государством нормы права являются общеобязательными, действуют в отношении неопределенного круга лиц, могут применяться неоднократно (пока существуют). Нормы права предполагают особую логическую структуру, им присуща формальная определенность.

Нормы конституционного права отвечают всем названным признакам. Вместе с тем общепризнанная отраслевая классификация норм предполагает и особенные, специфические качества и свойства.

Применительно к нормам конституционного права находят такие отличия, которые ведут к отрицанию их правового характера18. В связи с этим одни ученые предлагают признать существование двухэлементных и даже одноэлементных норм. Другие – относят конституционные нормы к нормам всеобщего содержания, учредительным (отправным), дефинитив-

18 См.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 73–76.

26

Конституционное право как отрасль права

ным, нормам-принципам и т.д.19 Существует и представление, что нормы конституционного права при необходимости «дополняются» элементами из других отраслей права (П.Е. Недбайло).

К подобным суждениям нужно подходить критически. Как правило, они основываются на восприятии непосредственно конституционных положений, не содержащих трехчленной структуры: гипотеза, диспозиция, санкция. Данное обстоятельство, однако, нисколько не умаляет нормативного ресурса конституционного права.

Теория современного права, с одной стороны, по-прежнему признает нормы первичным и ключевым элементом системы права, с другой стороны, исходит из многообразия простейших элементов организации правовых текстов, не сводимых к логической модели нормы права, выражающей известную формулу «если – то – иначе». Важнейшими из них выступают принципы, ценности, цели, задачи, аксиомы, конструкции, гарантии, декларации, презумпции, фикции, преюдиции, дефиниции, установленные сроки, статусные характеристики, справки и др. Все они наделены определенной мерой нормативности, влияют на правовое регулирование как самостоятельно, так и в сочетании с «классическими» нормами права.

Терминологически названные элементы определяются в науке как нестандартные нормативные предписания20. Конституционный текст преимущественно представлен неразрывным единством именно такого рода элементов.

Например, в ч. 1 ст. 7 Конституции РФ закреплены принцип социального государства и его цели; в ст. 9 – принципы свободы экономической деятельности и равенства форм собственности, а также гарантии единства экономического пространства и поддержки государством конкуренции. Положения ч. 1 ст. 38 характеризуют материнство, детство, семью как конституционные ценности. В части 2 ст. 40 определены такие задачи органов государственной власти и органов местного самоуправления, как поощрение жилищного строительства, создание условий для осуществления права на жилище. Конституционное установление: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью» – уместно воспринимать как аксиому российской правовой системы. В статье 137 заключена конституционная конструкция (модель) внесения изменений в ст. 65 Конституции РФ. В тексте и смысловом единстве преамбулы Конституции РФ воплощено декларативное, но также не лишенное нормативной энергии

19См.: Общая теория государства и права. В 2 т. Т. 2. Теория права / под ред. М.Н. Марченко. М., 1998. С. 227–228.

20См.: Карташов В.Н. Теория правовой системы общества. В 2 т. Т. 1. Ярославль, 2005. С. 138–147.

27

Глава 2

содержание. К категории презумпций можно отнести утверждение Президента РФ гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80); причем презумпция эта опровергаемая, что показывает конституционный институт отрешения главы государства от должности (ст. 93). Важное терминологическое уточнение, что день всенародного голосования 12 декабря 1993 г. считается днем принятия Конституции РФ (п. 1 раздела второго), позволяет говорить о наличии конституционной фикции. Значительную часть конституционного текста образуют статусные характеристики Российской Федерации, ее субъектов, высших органов государственной власти и должностных лиц. Отдельные конституционные положения приближаются по значению к дефинициям; например, в ч. 1 ст. 67 перечисляются элементы территории Российской Федерации. Содержатся в Конституции РФ и различные выделяемые в теории виды правовых сроков. Так, установленный в ч. 3 ст. 93 трехмесячный срок, в течение которого должен быть решен вопрос об отрешении Президента РФ от должности, является пресекательным сроком. Правоустановительное значение имеют даже справочные, по сути, положения Конституции РФ: например, только из нее можно узнать о равнозначности наименований Российская Федерация и Россия (ч. 2 ст. 1).

С учетом конституционного статуса нестандартных положений, их специфической нормативности и высшей юридической силы Конституции РФ «в целом» как акта прямого действия они должны учитываться для целей правового регулирования во всех сферах и на всех уровнях претерпевающих правовое воздействие общественных отношений.

При этом, во-первых, содержание большинства таких положений не исчерпывается лексемами конституционного текста: они получают развитие и «наполнение» в других источниках конституционного права, прежде всего – в актах и правовых позициях Конституционного Суда РФ. Так, в его правовых позициях раскрывается в доктринально-норматив- ное понятие важнейшая конституционная характеристика, необходимый качественный признак Российской Федерации – ее государственный суверенитет (ст.ст‌. 3–5, 67 Конституции РФ), означающий верховенство, независимость, самостоятельность и полноту власти государства на всей его территории и независимость в международном общении, источником которого является суверенитет многонационального народа России21.

21 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 25. Ст. 2564.

28

Конституционное право как отрасль права

Во-вторых, значительное число нестандартных нормативных положений содержится в тексте Конституции РФ подразумеваемым («скрытым») образом и также выводится из нее посредством интерпретационной практики Конституционного Суда РФ. Например, конституционная презумпция добросовестности получает общеправовое значение в силу установлений о непререкаемом достоинстве личности каждого человека и гражданина (ч. 1 ст. 21). Эта презумпция может конкретизироваться на отраслевом уровне и получать там нормативное закрепление (например, в Налоговом и Гражданском кодексах РФ), но, даже будучи опровергнутой в конкретном случае (правоотношении), не теряет конституционной достоверности. Суды при разрешении споров должны определять и устанавливать не добросовестность (она не является предметом доказывания), а недобросовестные цели (намерения) субъектов и участников отношений, причем – намерения осуществленные.

Особую правовую значимость имеют конституционные принципы. Они проницают всю систему права и не только определяют множество отраслевых конкретизаций, но и обеспечивают преодоление так называемых пробелов в праве, разрешение правовых коллизий, а также надлежащее пользование правами и свободами человека, их гарантирование и защиту. Никакая норма права не может входить в противоречие с конституционными принципами или быть независимой от них.

Равным образом, при разработке (конструировании) и закреплении в законодательстве любых правовых норм должны учитывать конституционные ценности и цели. Любая норма права должна быть такой, чтобы ее надлежащее применение не нарушало баланс первых и не противоречило вторым. В этой связи важно учитывать как презумпцию конституционности норм российского права, так и то, что Конституционный Суд РФ может мотивированно признать неконституционным любое нормативное положение.

Существуют и нормы конституционного права в строгом значении. Непосредственно в тексте Конституции РФ их немного. Например, из содержания положений ее ст.ст. 84 (п. «б»), 93, 103 (п. «з») и 109 (ч. 4) может быть выделена следующая норма конституционного права: «Если Государственная Дума РФ выдвинула обвинение против Президента РФ для отрешения его от должности и срок для принятия соответствующего решения Советом Федерации еще не истек (гипотеза), то Президент РФ не может принять решение о роспуске Государственной Думы РФ (диспозиция), в противном случае (иначе) такое решение Президента РФ будет конституционно (юридически) ничтожным (санкция)».

29

Глава 2

Будучи всегда связаны с текстом Конституции РФ, нормы российского конституционного права, как правило, черпают содержание (закреплены)

ив других (нескольких) источниках. Преимущественно это федеральные конституционные законы и федеральные законы22. Выявляя такие нормы, важно последовательно разграничивать элементы системы права и системы законодательства.

Для примера можно обратиться к конституционной характеристике алгоритма взаимодействия Президента РФ и Государственной Думы РФ при назначении на должность Председателя Центрального банка России. Отправные положения ст.ст. 83 (п. «г») и 103 (п. «г») Конституции РФ получают развитие и конкретизацию в Федеральном законе от 10 июля 2002 г. № 86 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и Регламенте Думы. В частности, определены периоды времени, когда Президент может представить Думе свою кандидатуру, условие предварительного рассмотрения его представления в думских комитетах

иформа принимаемого Думой решения. Уточняются также право Думы отклонить предложенную Президентом кандидатуру и право Президента

вопределенный срок (в течение двух недель) внести новую кандидатуру. Одна и та же кандидатура не может вноситься более двух раз. Из всех этих положений уже вполне может быть составлена целостная норма конституционного права о легитимном порядке назначения на должность Председателя Центробанка.

Взавершение вопроса еще раз следует обратиться к непосредственно действующим правам и свободам человека и гражданина. Иногда их, а также конституционные положения, в которых они названы (закреплены), в литературе называют нормами. Это неверно. Права человека – особые феномены, обусловленные фактом их международно-правового признания; они не являются нормами национальных конституций или конституционного права, и разведение понятий «прямое» и «непосредственное» для характеристики правового воздействия в тексте Конституции РФ, разумеется, не случайное обстоятельство и не стилистический прием.

Несмотря на определяющее значение для конституционно-правового регулирования, не являются нормами конституционного права (и права

вцелом) и правовые позиции, а также доктринально-нормативные положения Конституционного Суда РФ. В связи с этим говорят о конституци- онно-судебных нормоустановлениях, которые не имеют традиционных

22 Подробнее о системе источников конституционного права сказано в соответствующем параграфе.

30