Выдрин И. В

Конституционно-правовые основы демократии и статусаРоссийского государства

Судебная защита является неотъемлемым элементом механизма гарантий прав и свобод личности. Согласно ч. 1 ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ч. 2 ст. 46). Контроль за законностью правовых актов в сфере государственного управления осуществляется судами общей юрисдикции. Контроль за конституционностью различных нормативных правовых актов и договоров осуществляется органами конституционного правосудия.

Граждане и их объединения вправе обращаться с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод в Конституционный Суд РФ, требуя проверки конституционности закона, примененного в конкретном деле (ч. 4 ст. 125 Конституции).

5. Принцип равноправия. Правовое государство связано с обеспечением равноправия, равенства всех перед законом и судом. Конституционный принцип равноправия (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ) является одним из основополагающих современных принципов правового положения личности. Он означает провозглашение равной ценности каждой личности, а также ее прав и свобод, предоставление индивидам равных правовых возможностей для участия в общественной и государственной жизни, признание за ними равных прав, свобод и обязанностей, недопустимость дискриминации, создание реальных гарантий осуществления индивидами своих прав, свобод и законных интересов и их защиты. Согласно ч. 2 ст. 19 Конституции государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

Равноправие – это комплексная правовая конструкция с многоуровневой структурой. Принцип равноправия включает в свой состав ряд относительно самостоятельных элементов: недопустимость дискриминации; равенство обязанностей; равенство прав и свобод; равенство возможностей; равенство положения; равенство в ответственности; льготы и привилегии; поощрения и взыскания; гарантии128.

128 См.: Кудрявцев М.А. Конституционный принцип равноправия в правовом положении личности в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М., 2004.

121

Глава 5

Помимо этого равноправие характеризуется рядом аспектов: формальное и реальное равноправие; равноправие по объему и содержанию; материальный и процессуальный аспекты равноправия; индивидуальный и коллективный аспекты равноправия; территориальный, национальный (национально-культурный), религиозный и общественно-политический аспекты равноправия; социально-демографический аспект равноправия.

Правовое равенство допускает установление на основе норм Конституции РФ особенностей правового положения отдельных категорий лиц, дифференциации льгот с учетом требований социальной справедливости. Особенности правового положения имеют на территории России иностранные граждане, лица без гражданства, беженцы, вынужденные переселенцы. Законодательством предусматриваются специальные статусы публичных должностных лиц. Ограничения принципа равноправия должны соответствовать положениям ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Принцип равноправия в различных его проявлениях неоднократно становился предметом защиты в Конституционном Суде РФ и в Европейском Суде по правам человека129.

6. Принцип разделения властей. В статье 10 Конституции установлено, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Данный принцип организации и деятельности органов государственной власти распространяет свое нормативное содержание не на все органы публичной власти, а только на систему федеральных органов государственной власти и на систему органов государственной власти субъектов РФ. Конституционного требования о реализации принципа разделения властей в системе (структуре) органов местного самоуправления нет, хотя модели реализации данного принципа в местном самоуправлении могут предусматриваться федеральным законодательством. Принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную основывается на едином источнике власти (ст. 3), реализуется через разграничение государственно-властных полномочий между различными органами, предполагает установление самостоятельности органов государства в осуществлении возложенных на них полномочий, а также запрет на вторжение в сферу ведения и компетенцию друг друга.

129 См.: Комкова Г.Н. Защита равноправия граждан в решениях Конституционного Суда РФ и Европейского Суда по правам человека: сравнительно-правовой аспект. Права человека: сферы реализации // Международно-правовые способы защиты прав человека. Права человека: сферы реализации: сб. науч. статей. Вып. 3. Саратов, 2003. С. 229–250.

122

Конституционно-правовые основы демократии и статусаРоссийского государства

Данный принцип не препятствует появлению и конституционному закреплению иных органов государства, которые не относятся к законодательным, исполнительным или судебным органам власти. К таким органам согласно Конституции РФ относятся органы прокуратуры, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека РФ. В качестве государственных органов созданы и действуют Центральная избирательная комиссия РФ, избирательные комиссии субъектов РФ. Споры о компетенции конституционного характера, которые возникают между органами государства, предусмотренными Конституцией РФ, разрешаются через согласительные процедуры и посредством конституционного судопроизводства.

7. Принцип содействия развитию институтов гражданского общества.

Конституция РФ закрепила среди основ конституционного строя принципы взаимоотношений общества и государства, создала необходимые юридические основы для формирования и развития гражданского общества. Основой формирования гражданского общества выступают институты частной собственности, общественные и иные некоммерческие организации, свободный рынок с социально ориентированной экономикой, неотчуждаемые права и свободы человека и гражданина.

Конституция гарантирует равноправие общественных объединений, политических партий и религиозных объединений. На основе Конституции и федерального законодательства сформировалась структура гражданского общества, которая нуждается в дальнейшем развитии и совершенствовании.

Провозглашение России правовым государством – значительный шаг вперед по пути развития российского конституционного строя, конституционализма. Однако не все принципы правового государства эффективно реализуются и обеспечиваются в правовой системе.

§ 2. Государственный суверенитет Российской Федерации

Современные государства, выступающие полноправным участником международного сообщества и международных отношений, обладают государственным суверенитетом, который находит закрепление в национальных конституциях.

Термин «суверенитет» происходит от латинского слова superanus. Последнее перешло в старофранцузское sovereins (верховный), из которого

123

Глава 5

возникла новая политико-правовая категория, которую не знало античное время. С исторической точки зрения категория «суверенитет» возникла в условиях усиления государственных начал, формирования абсолютистского государства на европейском континенте.

Идеологи абсолютизма Никколо Макиавелли и Жан Боден обосновали необходимость политической интеграции феодального раздробленного государства, провозгласив государственный интерес высшим политическим интересом.

Жан Боден ввел термин «суверенитет» в политическую и правовую европейскую мысль, подразумевая под ним постоянную и абсолютную власть государства. В условиях абсолютистского государства государственный суверенитет был сфокусирован на фигуре государя.

Всовременных демократических государствах суверенитет рассматривается как необходимый атрибут независимого государства, как свойство государства в целом.

Всоветский период признавалось существование суверенитета не только у СССР – Советского Союза, но и у союзных республик – членов советской федерации. Сочетание двух суверенитетов на союзном и республиканском уровнях – особенность конституционной конструкции государственного суверенитета Советского государства.

Впреамбуле Конституции РФ 1993 г. отмечается, что, принимая Конституцию, многонациональный народ Российской Федерации возрождает суверенную государственность России и утверждает незыблемость ее демократической основы. В современной конституционной юриспруденции государственный суверенитет рассматривается, во-первых, как верховенство и неделимость государственной власти, во-вторых, как единство

иполнота государственной власти, в-третьих, как независимость и самостоятельность государственной власти на международной арене, в международных отношениях.

1. Верховенство и неделимость государственной власти заключается в том, что государство через свои органы создает правопорядок, устанавливает общеобязательные правила поведения для органов государства и органов местного самоуправления, граждан и их объединений, определяет виды и меры юридической ответственности за нарушение установленных правил поведения, осуществляет государственное принуждение и обеспечивает правоприменительную деятельность во всех сферах государственной и общественной деятельности. Государственная власть обладает монополией на установление легитимного правопорядка и осуществление легального принуждения.

124

Конституционно-правовые основы демократии и статусаРоссийского государства

Верховенство государственной власти имеет правовой и территориальный аспект проявления. Существует взаимосвязь между государственным суверенитетом и верховенством Конституции и федерального права.

Верховенство государственной власти в условиях демократического государства ограничивается установленным конституционным правопорядком (конституционное самоограничение государства) и выражается в правовом верховенстве. Правовое верховенство государственной власти обеспечивается верховенством Конституции РФ в системе источников российского права, обязательностью ее норм и принципов при реализации полномочий органов государства.

Согласно ч. 1 ст. 4 Конституции суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Государственная власть осуществляется в условиях территориального верховенства федерального права над правом субъектов РФ. Территориальное верховенство закреплено в Конституции и означает верховенство не только Конституции РФ, но и федеральных законов на всей территории России (ч. 2 ст. 4).

Государственным суверенитетом обладает Россия как федеративное государство, состоящее из различных видов субъектов РФ. Составные части Федерации не обладают суверенитетом. Теорию о делимости государственного суверенитета не признает Конституционный Суд РФ, давая официальное казуальное толкование Конституции РФ. В определении Конституционного Суда от 27 июня 2000 г. № 92-О130 отмечается, что Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации.

2. Единство и полнота государственной власти воплощается в системе органов государства, которые осуществляют государственно-властные полномочия и обеспечивают реализацию общих функций и задач государства. Единство государственной власти означает, что она (власть), вопервых, имеет единый источник происхождения, во-вторых, в условиях реализации разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную органы государства должны обеспечивать единую или согласованную государственную политику и принимать решения,

130 Определение Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г. № 92-О «По запросу группы депутатов Государственной Думы о поверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия – Алания и Республики Татарстан» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 29. Ст. 3117.

125

Глава 5

осуществление которых поддерживается и воплощается в практику через весь государственный механизм.

Полнота государственной власти предполагает, что государство обладает монополией на легальное принуждение, вправе устанавливать правовой порядок в стране и применять меры государственного принуждения к нарушителям правовых норм.

3. Независимость и самостоятельность государственной власти как признак суверенитета имеет внешний и внутренний аспекты проявления. Внутренний аспект означает, что государственная власть независима от других видов власти внутри государства и самостоятельно определяет направления внутренней политики. Внешний аспект проявляется в том, что суверенная государственная власть независима от власти иностранных государств, самостоятельна во взаимоотношениях с другими государствами

имежгосударственными объединениями. Государство самостоятельно определяет направления внешней политики.

Независимость в международных отношениях можно рассматривать с конституционной и формально-юридической точки зрения, а также с позиции участия государства в международной или региональной (например, европейской) интеграции. С конституционной и формально-юриди- ческой точки зрения Российская Федерация как суверенное государство обладает юридической независимостью, а основанием ее международной правосубъектности выступает статус суверенного государства. Действующая Конституция РФ не отражает реальное участие России в международной или региональной (в том числе европейской интеграции). В Конституции РФ закрепляются основы участия России в межгосударственных объединениях. «Российская Федерация, – гласит ст. 79, – может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничение прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации».

Правовые позиции Конституционного Суда РФ по вопросам государственного суверенитета сформировались в процессе оценки положений конституций республик в составе Российской Федерации, которые отражали результаты «парада суверенитетов».

Особое значение имеет постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных)

иисполнительных органов государственной власти субъектов Российской

126

Конституционно-правовые основы демократии и статусаРоссийского государства

Федерации”»131. В нем четко разграничены понятия «суверенитет Российской Федерации», носителем которого является многонациональный российский народ в целом и «самостоятельность субъектов Российской Федерации», которая, однако, «не означает… признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера».

В упомянутом постановлении четко указывается, что «Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции РФ, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, то есть не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации». В соответствии с этим «субъекты Российской Федерации не имеют статуса суверенного государства и решить этот вопрос иначе в своих конституциях они не могут, а потому не вправе наделить себя свойствами суверенного государства, – даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным».

Таким образом, доминирующая позиция Конституционного Суда РФ не признает суверенитета субъектов РФ, сохраняя за суверенитетом Российской Федерации исключительный характер, не позволяющий его делить (или разделять) с другими государственными образованиями.

§ 3. Федеративное государство как основа конституционного строя России

Одной из важнейших конституционных характеристик России как государства является федеративная форма государственно-территориаль- ной организации. В части 1 ст. 1 Конституции закреплено, что Россия является федеративным государством.

Понятие федеративного государства сложилось в конце XVIII – первой половине XIX в. как результат осмысления практики конституционного и государственного строительства в первой федерации (США), а затем развивалось под влиянием опыта различных федеративных государств (Германии, Канады, Швейцарии, России, Индии и др.).

Термин «федерация» происходит из греческого и латинского языка и означает объединение, союз.

131 Собрание законодательства РФ. 2000. № 25. Ст. 2728.

127

Глава 5

Федеративное государство – это сложное союзное государство, основные части которого имеют статус государственных (государствоподобных) образований, обладающих собственными предметами ведения, системой органов государственной власти, ограниченной политической самостоятельностью и полномочиями в сфере государственного и муниципального управления.

Внауке конституционного права России для характеристики различных видов государственных образований, входящих в состав Российской Федерации, используется обобщающее понятие «субъект Российской Федерации» («субъект Федерации»). Данное понятие было разработано в советский период и в настоящий период используется с целью охватить различные по своему наименованию национально-государственные и государственнотерриториальные образования, составляющие Российскую Федерацию.

Для России как федеративного государства характерно наличие двухуровневой системы законодательства. Федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации формируется на основе ст.ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ в соответствии с принципом разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией в целом и ее составными частями – субъектами Федерации. Систему федерального законодательства (в узком смысле) образуют Конституция РФ, законы РФ о поправке (поправках) к Конституции РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы. Систему законодательства субъектов РФ образуют конституции (уставы), законы субъектов Федерации.

Вфедеративном государстве существует два территориальных уровня организации государственной власти (федеральный и региональный, или субъектов Федерации). Принцип федерализма означает, что федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ осуществляют законотворческие полномочия в соответствии с конституционной моделью разделения властей по вертикали.

Вертикальное разделение властей дополняет принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, установленный в ст. 10 Конституции РФ.

Субъекты Российской Федерации не обладают государственным суверенитетом. Это подтвердил в своих решениях Конституционный Суд РФ, указав, что суверенитет принадлежит Федерации в целом. В Советском Союзе конституции признавали за союзными республиками ограниченный суверенитет (который ограничивался союзной конституцией). За союзными республиками признавалось на конституционном уровне право сецессии, то есть право выхода из состава СССР. Данный признак со-

128

Конституционно-правовые основы демократии и статусаРоссийского государства

ветского федерализма не был характерен для федераций, возникших как в XVIII–XIX вв., так и в XX в., и оказался неоправданным с позиций стабильного и прогрессивного развития федеративного государства.

Федеративное государство – более сложная и развитая форма полити- ко-территориального устройства, которая обеспечивает сбалансированное развитие всей территории государства и составных частей с учетом как общегосударственных, так и региональных и местных интересов.

Впериод с 1993 по 2013 г. уменьшилось количество субъектов РФ с 89 до 83132. Это произошло вследствие объединения сложносоставных субъектов РФ на территории Урала, Сибири и Дальнего Востока и ликвидации шести автономных округов. Статья 65 Конституции РФ предусматривает шесть видов субъектов РФ (с точки зрения их наименования), три вида с учетом особенностей конституционно-правового статуса субъектов РФ и два типа с позиций применения принципов государственно-территори- ального и национально-государственного строительства.

Встатье 5 Конституции закрепляются принципы федеративного устройства России, которые выступают в роли конституционных основ российского федерализма. В соответствии с ними регулируются иные элементы федеративного устройства. Они находят отражение в главе 3 Конституции «Федеративное устройство». Принципы федеративного устройства России – исходные конституционные императивы, которыми обязаны руководствоваться органы государственной власти, органы местного самоуправления, их должностные лица, граждане и их объединения.

Вчасти 3 статьи 5 Конституции РФ закрепляются четыре принципа федеративного устройства: принцип государственной целостности; принцип единства системы государственной власти; принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ; принцип равноправия и самоопределения народов.

Пятый принцип федеративного устройства закрепляется в ч. 4 ст. 5 Конституции, согласно которой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.

132 В настоящее время 85 субъектов с учетом образования в составе Российской Федерации двух новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополь. См.: Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов Республики Крым и города федерального значения Севастополя» // Российская газета. 2014. 24 марта.

129

5  Коллектив авторов

Глава 5

Помимо конституционных принципов федеративного устройства России ряд ученых-федералистов предлагают и доктринальные (научные) принципы федерализма.

1.Государственная целостность Российской Федерации. Нормы Конституции позволяют связывать государственную целостность России с суверенитетом и обеспечением единого правового и экономического пространства. Федеративный характер Российского государства сочетается с требованием о целостности территории, охраной и защитой государственной границы Российской Федерации. Государственная целостность, прежде всего – это внутреннее единство государства, его территориальная целостность. В преамбуле Конституции РФ отмечается важность «исторически сложившегося государственного единства» как конституционной ценности возникновения и развития Российской Федерации.

Государственная целостность обеспечивается следующими конституционными положениями:

– целостностью и неприкосновенностью территории России;

– верховенством Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

– единством экономического пространства (не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансов);

– единым гражданством Российской Федерации;

– отсутствием у субъектов РФ права на сецессию (выход) из Российской Федерации;

– единством системы государственной власти;

– запретом на создание общественных объединений, цели и действия которых направлены на нарушение целостности России.

В практике конституционного правосудия государственная целостность Российской Федерации не раз связывалась с обеспечением равного правового статуса граждан независимо от места проживания133.

2.Единство системы государственной власти.

Данный принцип имеет несколько аспектов проявления.

Во-первых, у государственной власти в Российской Федерации существует единый источник – многонациональный народ России. Интересы и государственная воля народа определяют единство конституционных целей и задач для всех органов государственной власти, действующих как на федеральном, так и на региональном (межрегиональном) уровне.

133 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П // Собрание законодательства РФ. 1995. № 33. Ст. 3424.

130