Выдрин И. В

Публично-частноепартнерствокакформавзаимодействиягосударстваиобщества

включает в этот перечень объекты лесной инфраструктуры и пожарные объекты. Многие акты, в том числе закон от 23 ноября 2011 г. «О государственной инвестиционной политике в Хабаровском крае» содержат объекты инновационной деятельности, не утруждая себя уточнениями на этот счет. Закон от 12 октября 2010 г. «О государственно-частном партнерстве

вСтавропольском крае» дополняет данный список гидротехническими сооружениями, объектами в сфере массовых коммуникаций и информационных технологий.

Приведенный перечень исчерпывающий. В региональных законах он

втой или иной степени варьируется, порой копируется, иногда разнится

вдеталях. Необходимо отметить, что опубликованный проект федерального закона об основах государственно-частного партнерства отличается

вданной части от уже действующих законов субъектов Федерации. Он, к примеру, исключает коммунальную инфраструктуру, объекты энергоснабжения, обороны и безопасности из числа объектов партнерства, хотя регионы уже наделили их таким статусом. Это как раз иллюстрация тех потенциальных расхождений, о которых с опаской говорят противники принятия федерального закона о государственно-частном партнерстве.

Попытка внедрения государственно-частного партнерства в экономическое пространство России (а пока речь действительно идет лишь о попытке) объясняется двумя главными проблемами. Во-первых, нехваткой бюджетных средств публично-правовых образований – проблемой, ставшей уже привычной, но оттого не менее острой. По замыслу сторонников государственно-частного партнерства, бюджетный дефицит может быть в какой-то мере восполнен частным капиталом, инвестированным не только

вотдельные региональные или муниципальные проекты, но и в публичный сектор экономики вообще. Во-вторых, проблемой управления экономикой страны – проблемой не менее глубокой, чем нехватка финансовых ресурсов. Представляется, что за счет государственно-частного партнерства можно усилить государственное влияние на экономические процессы. Советскому варианту управления экономикой с присущим ему централизованным регулированием цен и плановостью заданий на смену пришел рыночный период, отличающийся уходом государства из экономики. Желание возвратить государство или хотя бы приостановить его бегство из экономики и социальной сферы стало ключевым общественным запросом с конца 1990-х годов171, увы, не удовлетворенным до сих пор. Потому-то

171 См.: Петухов В.В. Гражданское общество и гражданское участие // Полис. 2012. № 2. С. 130.

171

Глава 6

государственно-частное партнерство выражает еще и стремление значительной части российского общества обеспечить государственное присутствие в экономике.

3. Политическое партнерство – сотрудничество государства и общества в сфере политических и управленческих отношений, обретающее в России все новые проявления. Политическое партнерство выражается в различных формах привлечения населения, общественных объединений к участию в решении важных вопросов, прежде всего в политико-управ- ленческой сфере. Квинтэссенция его целей заключается в согласовании интересов, устранении возможных конфликтов, выработке общих или по меньшей мере устраивающих большинство граждан решений. В достижении этих целей, как говорится, все средства хороши: информирование, консультации, обсуждение, формы прямой демократии, опосредованное участие представителей общественности, деятельность самих общественных объединений и т.п. Нет сомнений в том, что современное государство не может считаться по-настоящему правовым и демократическим без этого перечня организационно-правовых институтов, вовлекающих граждан в общественно-политическую жизнь страны, региона или своего муниципального образования. Таковы закономерности современного политического развития, тем более что участие граждан сопряжено с практическим осуществлением многих конституционных прав личности: на свободу слова, выражение мнения, проведение собраний, объединение и т.д.

Понимая это обстоятельство, российский законодатель последовательно нацелен на создание полноценной и одновременно разветвленной правовой базы демократии участия. Примерно с середины 1990-х годов она стала обретать вполне зримые черты в сфере прямого и опосредованного вовлечения граждан в управление делами государства. Первоначально ее формирование коснулось выборов и референдумов, законодательство о которых менялось уже трижды, главным образом, в сторону конкретизации и детальной регламентации его положений, усиления ответственности участников выборного и референдумного процессов. Периодичность и обязательность выборов, часто встречающиеся нарушения правил их проведения обусловили фактически непрерывный характер законодательных изменений в этой области отношений.

Форму законодательного регулирования обрели, прежде не имевшие ее, два других института непосредственной демократии: митинги, шествия и демонстрации, а также обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления. Федеральный закон 19 июня 2004 г. № 54 ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетиро-

172

Публично-частноепартнерствокакформавзаимодействиягосударстваиобщества

ваниях» сменил Указ Президента РФ от 25 мая 1992 г. № 524 «О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования» и некоторые другие, действовавшие в этой сфере правовые акты.

Всвою очередь, Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» пришел на смену акту еще советского времени – Указу Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан».

С середины 1990-х годов начинает складываться нормативная основа деятельности общественных институтов, выразившаяся в принятии группы федеральных законов: от 19 мая 1995 г. № 82 ФЗ «Об общественных объединениях», от 12 января 1996 г. № 7 ФЗ «О некоммерческих организациях», от 11 июля 2001 г. № 95 ФЗ «О политических партиях». Главное, что объединяет указанные институты, заключается в их целевом предназначении: решении широкого спектра социальных проблем и развитии гражданского общества. Одновременно их родство базируется на некоторых общих принципах организации и деятельности, вроде добровольности, самоуправляемости, невмешательства в деятельность органов власти и их должностных лиц, возможности получения государственной поддержки.

Оказываемая в разных формах государственная помощь является существенным показателем качества партнерских отношений власти и общества. Она дифференцируется в зависимости от типов общественных объединений. Например, Федеральный закон «О политических партиях» гарантирует обеспечение их доступа к государственным и муниципальным средствам массовой информации; предоставление помещений и средств связи, находящихся в государственной и муниципальной собственности; равное участие партий в избирательных кампаниях и референдумах; финансовую помощь при определенных законом условиях, главным из которых является участие в выборах. Очевидно, что предлагаемая помощь призвана поощрять общественно-политическую активность партий – то ради чего они собственно и созданы.

Всоответствии с Федеральным законом «Об общественных объединениях» государственная поддержка может выражаться в виде целевого финансирования отдельных общественно полезных программ по заявкам объединений (государственные гранты); заключения любых видов договоров, в том числе на выполнение работ и предоставление услуг; социального заказа по осуществлению различных государственных программ.

173

Глава 6

Еще более конкретные виды государственной помощи предусматривает Федеральный закон «О некоммерческих организациях» (далее – НКО), в особенности, когда речь заходит о так называемых социально ориентированных некоммерческих организациях. Она охватывает финансовую, налоговую, имущественную, информационную и некоторые другие виды поддержки.

Законодательный механизм оказания финансовой помощи конкретизирован в постановлении Правительства РФ от 23 августа 2011 г. № 713 «О предоставлении поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям»172, которое устанавливает правила предоставления федеральных субсидий бюджетам субъектов РФ. Те в свою очередь направляют часть денежных средств в муниципальные образования. Поскольку государство не скрывает своей заинтересованности в деятельности профильных НКО, предоставление им субсидий осуществляется в избирательном порядке. Предпочтение отдается некоммерческим организациям, работающим в рамках профилактики социального сиротства, поддержки материнства и детства; повышения качества жизни людей пожилого возраста; социальной адаптации инвалидов и их семей; развития дополнительного образования, научно-технического и художественного творчества, а также массового спорта. При поддержке общественных объединений и некоммерческих организаций акцент делается на экономическую помощь.

На середину 1990-х годов и в особенности первую половину 2000-х годов пришлось бурное развитие институтов муниципальной демократии. Это связано с принятием двух одноименных федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 1995 и 2003 г. соответственно. Законодательство разделило участие населения муниципальных образований на формы непосредственного осуществления местного самоуправления и на формы участия в его реализации. К первой группе отнесены местные референдумы, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутатов, выборных должностных лиц, изменению границ и преобразованию муниципальных территорий, сходы граждан, правотворческая инициатива. Во вторую группу объединены территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания и конференции граждан, опросы и обращения граждан. Развернутый перечень институтов прямой демократии естественным образом развивает законодательные представления о местном самоуправ-

172 Собрание законодательства РФ. 2011. № 35. Ст. 5097.

174

Публично-частноепартнерствокакформавзаимодействиягосударстваиобщества

лении как о форме народовластия и самостоятельном решении населением вопросов местного значения.

Не все из названных институтов прижились или стали обыденностью, но некоторые получили полноценную прописку в муниципальной практике; например, территориальное общественное самоуправление и публичные слушания. Последние – в силу обязательного характера их проведения по определенным вопросам местного значения. Первые – вследствие инициативности самого населения или активной поддержки местных властей. От ее действий во многом зависит успех непосредственной демократии на муниципальном уровне, установление и развитие действительно партнерских отношений с населением и их представителями по месту жительства, работы, в иных сферах многообразных интересов.

Целям сотрудничества граждан с органами власти служит Общественная палата, о чем недвусмысленно свидетельствует Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32 ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации». Она обеспечивает их взаимодействие в целях учета потребностей и интересов граждан, защиты их прав и свобод, прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также в целях общественного контроля за деятельностью органов власти всех уровней. Предназначение Общественной палаты состоит в привлечении граждан и общественных объединений к реализации государственной политики, выдвижении и поддержке государственных инициатив, имеющих общероссийское значение, проведении общественной экспертизы проектов федеральных и региональных законов, нормативных актов органов местного самоуправления. Палата призвана вырабатывать рекомендации власти при определении приоритетов в области государственной поддержки тех общественных объединений, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества.

Аналогично назначение общественных палат, созданных в субъектах Российской Федерации и во многих крупных муниципальных образованиях.

К сотрудничеству, окрашенному в общественно-политические тона, в последние годы прибавилось партнерство в области управленческих отношений. Оно связано с передачей государством некоторых своих функций по управлению отдельными видами деятельности. Примером в данном случае может служить Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315 ФЗ «О саморегулируемых организациях»173, разрешивший субъектам пред-

173 Собрание законодательства РФ. 2007. № 49. Ст. 6076.

175

Глава 6

принимательской (индивидуальные предприниматели и юридические лица) и профессиональной (физические лица) деятельности разрабатывать и устанавливать стандарты и правила такой деятельности, а также контролировать их соблюдение. Таким образом, саморегулируемые организации созданы для того, чтобы регламентировать профессиональную деятельность участников рынка за пределами тех требований, которые уже установлены государством.

По данным Министерства экономического развития РФ, по состоянию на май 2012 г. в стране зарегистрировано 926 организаций подобного типа, в основном за счет сфер деятельности, где саморегулирование строится на добровольном членстве. Это рынок ценных бумаг, деятельность негосударственных пенсионных фондов, кредитная кооперация, кадастровая деятельность, реклама, медиация, деятельность жилищных накопительных кооперативов, патентных поверенных и микрофинансовых организаций.

Помимо этого законодательно определены сферы, в которых саморегулирование основано на обязательном членстве: деятельность арбитражных управляющих, оценочная деятельность, деятельность ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов, инженерные изыскания, ар- хитектурно-строительное проектирование, строительство, теплоснабжение, деятельность в области энергетического обследования174.

Если саморегулируемые организации осуществляют собственные полномочия в специально отведенной для этого государством сфере (стандарты и правила предпринимательской и профессиональной деятельности), то на автономные и бюджетные учреждения возложены обязанности, изначально принадлежащие органам государственной власти и местного самоуправления. Это новое для России проявление партнерства, нашедшее отражение в Федеральном законе от 3 ноября 2006 г. № 174 ФЗ «Об автономных учреждениях»175. Они создаются для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления полномочий органов государственной и муниципальной власти в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты населения, физкультуры и спорта, а также в иных сферах. Данный опыт впоследствии был перенесен и на бюджетные учреждения, выполняющие ту же миссию и примерно в тех же областях деятельности. Данный статус обрели государственные и муниципальные учреждения

174См.: URL: http://sroportal.ru/sro/

175Собрание законодательства РФ. 2006. № 45. Ст. 4626.

176

Публично-частноепартнерствокакформавзаимодействиягосударстваиобщества

образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты населения физической культуры и спорта176.

Разделение публично-частного партнерства на указанные виды, с одной стороны, объективно, с другой стороны, условно. Объективно, потому что они (виды) законодательно урегулированы. Условно, потому что социальное партнерство касается не только социально-трудовых, но и экономических отношений, о чем свидетельствует законодательство. В свою очередь, экономическое партнерство может осуществляться и в социальной сфере. Что касается политического партнерства, то оно настолько широко, что охватывает самые разные области общественных отношений.

176 См.: Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83 ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 19. Ст. 2291.

177

Раздел 3

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА ЛИЧНОСТИ

Глава 7

Конституционные права и свободы человека и гражданина

Права и свободы человека лежат в основе всех норм Конституции РФ, которая признает их высшей ценностью (ст. 2), неотчуждаемыми и принадлежащими каждому от рождения (ч. 2 ст. 17), непосредственно действующими (ст. 18), равными вне зависимости от обстоятельств и условий (ст. 19).

Ограничение прав и свобод человека в соответствии со ст. 55 Конституции РФ допустимо только на основании федерального закона и только в той мере, в которой это необходимо для целей защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Издание законов, отменяющих или умаляющих права человека, не допускается. Каждый имеет право действовать по принципу «разрешено все, что не запрещено законом». В то же время осуществление человеком прав и свобод не должно превращать свободу во вседозволенность. Поэтому в ст. 17 Конституции РФ установлено, что «осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц».

В случае нарушения прав и свобод человека помимо предоставления права на самозащиту каждому гарантирована и судебная защита, а также компенсация причиненного материального и морального вреда. Каждому предоставляется право на получение квалифицированной юридической

178

Конституционные права и свободы человека и гражданина

помощи, которая в установленных законом случаях оказывается бесплатно (ч. 1 ст. 48 Конституции РФ). При исчерпании всех имеющихся внутригосударственных средств правовой защиты возможно обращение с жалобой

вмежгосударственные органы по защите прав и свобод человека в соответствии с международными договорами Российской Федерации (ч. 3 ст. 46).

Наконец, нелишне напомнить, что признание, соблюдение и защита общечеловеческих и гражданских прав квалифицируется Основным Законом страны в качестве прямой обязанности государства (ст. 2). Более того, эти права должны в идеале определять смысл, содержание и применение законов, саму деятельность законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления (ч. 2 ст. 19). Откровенно говоря, задача чрезвычайно сложная, требующая и от власти, и от общества больших усилий в части создания в России такой государственно-правовой организации общества, которая обеспечивала бы стабильное в своих устоях государство и прочный правопорядок с другим императивом эпохи – свободой личности177.

Чем отличаются права и свободы друг от друга? И отличаются ли вообще? «Границы между ними, – отмечает профессор С.А. Авакьян, – подвижны и порой условны». Несмотря на то что право и свобода, по его мнению, это возможность определенного поведения личности, то есть совершение ею действий, поступков, между ними существуют определенные отличия. «Право человека и гражданина» – юридически более формализованная категория, так как варианты использования права обозначаются

внормативном акте, подчас даже исчерпывающим образом. В то же время категория «свобода» – понятие более широкое, может иметь много вариантов осуществления178.

Есть и другие объяснения на этот счет. Термин «право» определяет преимущественно конкретные действия (право избирать и быть избранным) или свидетельствует о возможности получения каких-либо социальных благ (право на образование). Понятие «свобода» очерчивает сферы жизни и деятельности человека, в которое государство не вправе произвольно вмешиваться (главным образом, сферы духовной, творческой деятельности)179.

177См.: Эбзеев Б.С. Конституция и современная государственность России: государство, демократия, личность сквозь призму практического конституционализма // Гражданин. Выборы. Власть. 2013. № 2 (июль – декабрь). С. 5.

178См.: Авакьян С.А. Конституционное право России. В 2 т. Т. 1. М., 2010. С. 666.

179См.: Конституционное право / отв. ред. В.И. Фадеев. М., 2014. С. 227.

179

Глава 7

Традиционно весь объем прав и свобод человека в российской консти- туционно-правовой науке принято делить на три большие группы: личные, политические, социально-экономические и культурные права и свободы. Следует рассмотреть их подробнее.

§ 1. Личные права и свободы

Личные права и свободы составляют основу правового статуса человека. Они неотчуждаемы, принадлежат каждому от рождения, не зависят от факта наличия гражданства. К личным правам и свободам относятся: право на жизнь, свободу и личную неприкосновенность, защиту своей чести и доброго имени, на свободу передвижения и выбор места жительства, свободу совести и слова и др.

Ключевым из этой группы является право на жизнь (ст. 20 Конституции РФ). Это неотъемлемое право человека, возникающее с момента его рождения, охраняемое законом и не подлежащее ограничению. Право на жизнь предусмотрено практически всеми международно-правовыми актами о правах человека. Содержание этого права Конституция РФ не раскрывает в силу невозможности его точного юридического описания. Обеспечение права на жизнь включает в себя проведение государством миролюбивой внешней политики, отказ от разрешения международных споров силовым путем, осуществление эффективной борьбы с преступностью, запретом подвергать человека пыткам, насилию, жестокому обращению, медицинским и иным опытам и т.д. Можно сказать, что обеспечение права человека на жизнь осуществляется с помощью целого комплекса скоординированных действий различных структур государства и общества по поддержанию благоприятной окружающей среды, защиты от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера, поддержания эффективной системы здравоохранения, социального обеспечения и многими другими факторами (ст.ст. 21, 39, 41, 42 Конституции РФ).

Никто не может быть произвольно лишен жизни. В Российской Федерации убийство по неосторожности, равно как и умышленное убийство, в том числе совершенное из милосердия, оставление в опасности, неоказание помощи больному, повлекшее его смерть, являются уголовными преступлениями, влекущими уголовную ответственность. Гарантия права на жизнь исключает «право на смерть». В Российской Федерации запрещена эвтаназия, то есть ускорение смерти пациента по его просьбе какими-либо действиями или средствами, в том числе путем прекращения мероприятий

180