Выдрин И. В

Конституционно-правовые основы демократии и статусаРоссийского государства

Во-вторых, в условиях федеративного государства принцип единства системы государственной власти означает наличие общих конституцион- но-правовых принципов построения и функционирования федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ. Для государственной власти субъектов РФ обязательны основы конституционного строя: принципы демократического федеративного правового государства, республиканская форма правления, принцип разделения властей, а также общие принципы организации представительных

иисполнительных органов государственной власти, установленные федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ). Федеральным законодательством могут устанавливаться общие принципы организации и иных органов государственной власти (или государственных органов) субъектов РФ (например, контрольно-счетных органов).

В-третьих, единство системы государственной власти должно осуществляться в условиях сбалансированного разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами и гарантировать самостоятельность субъектам РФ в решении вопросов, отнесенных к их ведению. Следовательно, единство системы государственной власти допускает существованиедвухподсистемгосударственнойвласти(федеральнойирегиональной)

игосударственных полномочий, принадлежащих федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов РФ.

В-четвертых, Президент РФ призван гарантировать единство системы государственной власти, применяя функцию обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти в федеративном государстве (ч. 2 ст. 80 Конституции).

3.Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Государственно-властные полномочия в условиях федеративного государства имеют горизонтальное и вертикальное разделение. Вертикальное разделение заключается в закреплении на конституционном уровне различных видов предметов ведения и компетенции Российской Федерации, субъектов РФ, федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.

Конституция РФ устанавливает следующие виды предметов ведения: предметы ведения Российской Федерации (ст. 71 не называет их исключительными); предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72); сферу ведения субъектов РФ (ст. 73: «Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Рос-

131

Глава 5

сийской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти»). При этом в ст. 73 отсутствует перечень вопросов, гарантированных в качестве предметов ведения субъектов РФ. Следовательно, можно констатировать закрепление в Конституции только принципа остаточных предметов ведения субъектов РФ.

Помимо конституционной модели разграничения предметов ведения и полномочий (ст.ст. 71, 72, 73) Конституцией РФ предусматривается договорное регулирование. Согласно ч. 3 ст. 11 Конституции разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется также Федеративным договором 1992 г. (который действует в части, не противоречащей Конституции), а также иными (двухсторонними) договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Порядок подготовки, заключения и утверждения таких договоров (нормативных публично-правовых) регулируется Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Федеративный договор 1992 г. по юридической силе стоит ниже Конституции РФ, а двухсторонние договоры имеют юридическую силу федерального закона, но не должны противоречить Конституции РФ. Договорное регулирование федеративных отношений, по признанию Конституционного Суда РФ, не меняет конституционную (а не договорную) природу Российской Федерации.

В Постановлении от 7 июня 2000 г. № 10-П Конституционный Суд РФ указал, что договор или соглашение не может быть выше Конституции РФ, что вытекает из ее ст.ст. 4 и 15, а также п. 1 раздела второго «Заключительные и переходные положения».

Практика заключения двухсторонних договоров использовалась в 1994–1999 гг., но была признана порочной, нарушающей принцип равноправия субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Эти договоры нуллифицированы. В настоящее время действует один Договор между Российской Федерацией и Республикой Татарстан о разграничении предметов ведения и полномочий. Договор этот был утвержден Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 199 ФЗ «Об утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан»134. Он предус-

134 Российская газета. 2007. 31 июля.

132

Конституционно-правовые основы демократии и статусаРоссийского государства

матривает, что граждане Российской Федерации, проживающие на территории Республики Татарстан, имеют право получать основной документ, удостоверяющий личность (общегражданский паспорт гражданина Российской Федерации), с вкладышем на государственном языке Республики Татарстан (татарском) и с изображением государственного герба Республики Татарстан.

Между двумя уровнями государственной власти (федеральной и регио­ нальной) распределяются как предметы ведения, так и полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ. Разграничение и конкретизация полномочий органов государственной власти федерального и регионального уровней производится федеральными законами, принятыми в различных сферах общественных отношений. Перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ устанавливается на основе федерального законодательства в конституциях и уставах субъектов РФ.

4. Принцип равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации. Существуют конституционные и международно-правовые аспекты самоопределения народов, а также гарантии равноправия народов. В преамбуле Конституции РФ установлено, что она (Конституция) принимается, «исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов». Вместе с тем право на самоопределение не имеет развернутого определения в конституционных нормах. В литературе оно характеризуется иногда как конституционное право человека, как норма конституционного права. Право на самоопределение народов и наций имеет междуна- родно-правовой статус. Из статьи 1 Международного пакта о гражданских и политических правах вытекает право на самоопределение народов и наций, выбирающих свой путь государственно-правового развития. Данное право имеет два аспекта: внешний и внутренний, которые соизмеримы со сферами проявления государственного суверенитета.

Внешний и внутренний аспекты самоопределения народов имеют определенные международно-правовые и внутригосударственные границы реализации, которые известны как формы национального самоопределения в международном и внутригосударственном праве.

В международно-правовом статусе этого права проявляется, с одной стороны, его наднациональный характер, с другой стороны, более позднее возникновение по сравнению с типичным перечнем конституционных прав, включающим права человека первых двух поколений. Право это, имея «внешнюю» и «внутреннюю» сторону самоопределения, является сложносоставным и включает два взаимосвязанных и взаимозависимых

133

Глава 5

права: во-первых, право народа свободно определять свое международное положение, во-вторых, право выбирать свою политическую, экономическую, социальную и культурную систему. Оно получило свое правовое оформление в Международном пакте о гражданских и политических правах и Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах. В них говорится, что «все народы имеют право на самоопределение. В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие»135.

Термин «политический статус», используемый обоими пактами, понимается в международном праве двояко: им обозначают политический статус народа в международных отношениях, с одной стороны, и внутригосударственных, с другой. Поэтому реализация права народов на самоопределение всегда требует выражения воли народа как относительно его политического статуса в отношениях с другими государствами, так и относительно своей внутренней политической организации.

Доктрина международного права в этом вопросе исходит из того, что принцип самоопределения не предоставляет неограниченного права на отделение народу, проживающему на территории независимого и суверенного государства. Так, Декларация о принципах международного права 1970 г. выступает против того, чтобы санкционировать или поощрять любые действия, которые ведут к расчленению, частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных или независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов136.

Природа права народов на самоопределение сложна и многогранна и имеет различные формы и степени осуществления. Тем не менее современное «международное право не закрепляет неограниченного права на отделение в качестве интегрального элемента права на самоопределение. Законность отделения признается лишь тогда, когда речь идет о народах, территориях и образованиях, находящихся в подчинении в нарушение международного права»137.

В силу того что современные демократические государства имеют конституционно-правовые основы организации и деятельности, выбор

135Международная защита прав и свобод человека: сб. документов. М., 1990. С. 21, 33.

136См.: Международное публичное право: сб. документов. Т. 1. М., 1996. С. 7.

137Журек О.Н. Самоопределение народов в международном праве // Советское государство и право. 1990. № 10. С. 104.

134

Конституционно-правовые основы демократии и статусаРоссийского государства

которых является суверенным правом самостоятельных государств, право на самоопределение народов всегда имеет конституционный дискурс

иконституционный вектор реализации в конкретно-исторических условиях.

Следует связывать международно-правовое признание права народов на самоопределение с правом на развитие как правом третьего поколения прав человека. Как следует из современных демократических конституций писаного характера, каждая нация, каждый народ имеют право выбирать свою конституционную идентичность и в рамках этой идентичности создавать конституционно-правовые основы демократического государства

игражданского общества.

Конституционная идентичность всегда имеет нормативное измерение в контексте регулирования и развития через нормы писаной конституции. Конституционная идентичность российского народа основана на нормах Конституции РФ 1993 г., хотя многие ученые и политики оспаривают всеобщность признания конституционных норм, исходя из условий их обсуждения, принятия и введения в действие.

Право на конституционную модернизацию тесным образом связано с правом народа выбирать себе конституцию и обеспечивать через ее нормы конституционный правопорядок. Право на конституционную модернизацию следует относить к формирующемуся четвертому поколению прав человека, которое имеет коллективный характер реализации и основывается на современном конституционном прочтении права народов на самоопределение138.

В этом смысле право на конституционную модернизацию следует понимать как право государствообразующих народов, представители которых объединены общим гражданством, имеют разделяемую согражданами конституционную идентичность и проживают на общей (в том числе анклавной) территории государства.

Конституционный и международно-правовой аспекты самоопределения народов дополняются конституционно-правовыми гарантиями равноправия народов. Все народы, проживающие на территории Российской Федерации, имеют право на использование земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности (ч. 1 ст. 9 Конституции РФ).

138 См.: Кравец И.А. Субъекты права на конституционную модернизацию: теоретические основы и перспективы правового регулирования // Право и политика. 2010. № 12. С. 2106–2112.

135

Глава 5

§ 4. Принцип разделения властей как основа конституционного строя

Теоретические основы и истоки принципа разделения властей. Принцип разделения властей является не только основой конституционного строя, но и принципом российского конституционализма. Он тесным образом связан с существованием политической свободы и предотвращением угрозы концентрации власти в одних руках и поэтому в значительной степени способен повлиять на устойчивый характер власти. Этот принцип определяет построение институциональных средств власти или механизма государственной власти.

Доктрина разделения властей не стояла на месте, постоянно развивалась вместе с конституционными институтами, и в современном конституционном праве ее не следует понимать упрощенно. Как отмечает Роберт Френч, существует соблазнительная простота триединой метафоры правления, в соответствии с которой парламент создает законы, исполнительная власть их исполняет и суды интерпретируют их139. В современных демократических государствах этот принцип корректируется такими конституционными институтами, как конституционное правосудие, политический плюрализм, судебный надзор за правовыми актами. Целостно развитый Шарлем Монтескье принцип разделения властей так или иначе получил конституционное закрепление в большинстве конституций современных государств. Этот принцип имеет особенное значение не только в общей теории конституционализма, но и, что значительно важнее, в практике осуществления властных функций.

Учение о разделении властей является составной частью демократического развития, активным инструментом борьбы за политическую свободу. Оно с успехом использовалось в странах западной демократии и в Америке, но в условиях российской (периода СССР) действительности продолжительное время считалось неприемлемым. Взгляд на идею разделения властей как на чисто буржуазную теорию препятствовал объективной оценке ее позитивных качеств, привнесенных как классиками этого учения, так и их последователями (в Америке – Дж. Мэдисоном, А. Гамильтоном, Т. Джефферсоном), исходившими не столько из узких интересов буржуазии, сколько из общечеловеческих ценностей движения к политическому равенству и свободе.

139 См.: French R. Parliament, the executive, the courts and the people // Deakin Law Review. 1996. Vol. 3. No. 1. P. 2.

136

Конституционно-правовые основы демократии и статусаРоссийского государства

Как правовой принцип разделения властей впервые был закреплен в конституционном законодательстве России в Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. В пункте 13 Декларации говорилось, что разделение законодательной, исполнительной и судебной власти является важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства140. Затем он в порядке дополнения был введен в

Конституцию 1978 г. Закрепление в Конституции РФ 1993 г. разделения властей как основы конституционного строя России стало окончательным преодолением негативного отношения к этому принципу со стороны политиков и правоведов. Принцип разделения властей становится основным в структуре функционирования политических институтов государства и общества с учетом принципов взаимного сдерживания и взаимного сотрудничества властей.

Принцип разделения властей получает свое развитие в теории динамического равновесия, согласно которой для поддержания баланса властей каждая власть наделяется собственной компетенцией независимо от других властей, закрепляется самостоятельность правового статуса каждой ветви власти при осуществлении своих полномочий. При этом каждая ветвь власти наделяется возможностью противопоставить свое мнение решению другой ветви. Между тем равновесие в условиях взаимодействия властей не может быть статическим и к тому же полным, баланс властей в рамках конституционной системы может изменяться благодаря социаль- но-политическим факторам или конституционному толкованию. Поэтому предпочтительнее говорить о динамическом равновесии как отражающем реальный процесс взаимодействия властей. Под динамическим равновесием в литературе понимается такое состояние, когда дисбаланс ветвей власти находится в пределах, определенных конституцией, и оно может быть изменено результатами выборов или иначе истолковано судами141.

Об опасности, таящейся в объединении всех ветвей власти в одном органе, предупреждали и Дж. Мэдисон, и Т. Джефферсон, отстаивавшие необходимость доминирующего во всей политической системе принципа разделения властей. Так, Дж. Мэдисон утверждал: «Сосредоточение всей власти – законодательной, исполнительной и судебной – в одних руках, независимо от того, предоставлена ли она одному лицу или многим, по наследству, назначению или избранию, можно по праву определить словом

140См.: Декларация о государственном суверенитете РСФСР // Россия сегодня. Политический портрет в документах. Вып. 2 / отв. ред. Б.И. Коваль. М., 1993. С. 23.

141См.: Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). М., 2001. С. 83.

137

Глава 5

«тирания»142. В свою очередь, Т. Джефферсон критиковал Конституцию 1776 г. штата Вирджиния за узурпацию власти законодательным органом: «Все ветви власти – законодательная, исполнительная и судебная – сходятся в законодательном органе. Средоточие их в одних и тех же руках как раз и определяет деспотическое правление. Ничуть не будет легче, если вся эта власть находится в руках многих, а не кого-то одного. 173 деспота, несомненно, будут угнетать так же, как и один»143. Поэтому выборный деспотизм, как и любой другой деспотизм, в не меньшей степени может нарушать автономию личности и деформировать власть. Преградой ему должен служить принцип разделения властей. По мнению Т. Джефферсона, в основу организации властных структур необходимо положить принцип жесткого разделения властей, с тем чтобы ни один человек не был носителем более чем одной формы власти одновременно144.

Вся власть в обществе, согласно теории равновесия должна быть разделена и уравновешенна таким образом, чтобы ни один институт власти не занял доминирующего положения по отношению к другим и не смог выйти за рамки законных полномочий других институтов власти. Таким образом, отношения, складывающиеся в государственной сфере между законодательными, исполнительными и судебными органами, должны основываться, с одной стороны, на разделении (и в этом смысле обособлении их компетенции), с другой стороны, – на взаимопроникновении с целью контроля и равновесия. Важно, чтобы ни один орган с полномочиями власти не оказался над всей государственной системой, не вырос в такую самодовлеющую силу, которая смогла бы подмять под себя всю пирамиду власти.

Задаче поддержания равновесия в концепции разделения властей служит система «сдержек и противовесов». Первоначально разработанная Ш. Монтескье, она не обеспечивала эффективного сотрудничества между властями в решении государственных дел и не предусматривала создания действенного механизма для решения возможных коллизий. Преодоление возможной бездейственности такого механизма было осуществлено основателями Конституции США 1787 г.

В российской государственной жизни система «сдержек и противовесов» только складывается. Нарабатывается опыт использования кон-

142Федералист. Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея / под общ. ред., с предисл. Н.Н. Яковлева. М., 1993. С. 323.

143Джефферсон Т. Автобиография. Заметки о штате Виргиния. Л., 1990. С. 196.

144См.: Джефферсон Т. О демократии / сост. С. К. Падовер. СПб., 1992. С. 84.

138

Конституционно-правовые основы демократии и статусаРоссийского государства

ституционных норм, закрепляющих различные сдержки и противовесы. Нередко этот опыт возникает в условиях политической борьбы или противостояния ветвей власти. Например, использование Президентом РФ права вето на законопроекты, принятые Федеральным Собранием, выявило проблему соотношения президентского права отклонить проект и обязанности подписать в установленный срок в случае преодоления несогласия Президента РФ в ходе повторного голосования парламентом России.

Другая проблема возникла в связи с неодинаковым пониманием Государственной Думой и Президентом РФ вопроса о том, сколько раз вправе глава государства вносить в нижнюю палату одну и ту же кандидатуру на пост главы Правительства. И в том и в другом случае спорные и проблемные вопросы были разрешены в результате осуществления толкования Конституции органом конституционного правосудия.

В первом случае Конституционный Суд указал, что Президент обязан подписать законопроект в установленный Конституцией срок, даже если считает его не соответствующим Конституции. После этого он вправе направить в Конституционный Суд запрос о проверке его конституционности. Тем самым Конституционный Суд признал, что конституционные обязанности Президента стоят выше мотивов неконституционности принятых парламентом актов.

Во втором случае Конституционный Суд в спорной ситуации отдал предпочтение президентской стороне и фактически конституировал право Президента вносить в Государственную Думу одну и ту же кандидатуру три раза. Такое решение вызвало обширную конституционную дискуссию, вследствие которой ряд ученых и политиков высказался критически по отношению к правовой позиции Конституционного Суда. Если подходить к этому решению с позиций перспективы развития элементов парламентаризма, то позиция Конституционного Суда создает определенные ограничения этому вектору развития.

Тем не менее представляется, что первый опыт наработки фактического использования сдержек и противовесов важен и поучителен для обновленного конституционного права России. Следует отметить, что система «сдержек и противовесов» включает такие особые правовые процедуры, которые являются связующими звеньями между различными ветвями власти. Именно поэтому разделение властей поддерживается подобной системой, а ее существование объясняется необходимостью налаживания отношений сотрудничества между законодательной, исполнительной и судебной властью. Иными словами, система «сдержек и противовесов» есть механизм взаимодействия разделенных прежде властей. И законода-

139

Глава 5

тельную, и исполнительную, и судебную власть разделить необходимо, но не для того, чтобы окончательно обособить друг от друга, а лишь для направления их деятельности к взаимодействию и сотрудничеству.

Тот факт, что многие из современных демократических государств в основу механизма государственной власти положили принцип разделения властей, доказывает его живучесть и действенность. Как справедливо отмечает А. Янов, до Монтескье политическая система всегда строилась по вертикальному признаку, представляя собой более или менее совершенную иерархию, «подобно готическому собору венчавшуюся шпилем – единоличным лидером»145. Этим лидером мог быть князь, царь, король. Принцип политической вертикали максимизировал возможность возрождения авторитарного режима.

Ш. Монтескье был одним из первых, предложивших новый принцип построения политической системы, а именно – принцип политической горизонтали. В его основе лежат три равноправных, уравновешивающих друг друга института власти. Такая система сложна и первоначально малоэффективна, она может служить устойчивому развитию общества после того, как пустит корни в политическую культуру и обыденное сознание населения. Вместе с тем формирование именно такой политической системы позволяет минимизировать вероятность возрождения тирании.

Модели разделения властей: конституционные контуры. В современных конституционных государствах сложились разнообразные модели реализации принципа разделения властей: «гибкая», «жесткая», «смешанная». Ряд исследователей считают, что существуют две модели: гибкая и жесткая146. Данная терминология используется с целью выявления характерных особенностей каждой модели разделения властей и вместе с тем для определения общих черт, свойственных целой группе государств, функционирующих в условиях одной из названных моделей.

«Гибкая» модель берет свое начало в учении Дж. Локка о тесном сотрудничестве и взаимодействии властей при верховенстве одной из них. Она характерна для стран с парламентарной формой правления. Примерами могут служить как парламентарные монархии (Великобритания), так и парламентарные республики (Италия, Германия).

Этой модели присущи следующие черты: господство доктрины верховенства парламента; формирование правительства парламентским спосо-

145Янов А. Монтескье против Маркса // Общественные науки и современность. 1992. № 1. С. 88.

146См.: Барнашов А.М. Теория разделения властей: становление, развитие, применение. Томск, 1988. С. 67.

140