Выдрин И. В

Конституция Российской Федерации

сударства, несущего ответственность за обеспечение достойного уровня жизни своих граждан, их социальных прав.

Специфика текущего пятого этапа обусловлена наложением демократических конституционных моделей (форм) на реалии XXI в. как эпохи постмодерна и развивающегося информационного общества, поиском конституционно-правовых ответов на угрозы и вызовы этого времени, связанные с проявлениями терроризма, глобальным экономическим кризисом и ростом социального неравенства, рисками техногенных и экологических катастроф, опасного противостояния мировых цивилизаций, деформациями в духовно-культурной сфере.

§ 2. Этапы конституционного развития России

Полноценная конституционная история России требует существенного анализа большого круга явлений и их уровней. В учебных целях целесообразно ограничиться информацией о наиболее значимых фактах и основных вехах этой истории, исходя из представления о трех ее основных этапах: имперский (дореволюционный), советский и постсоветский периоды44.

Конституционные проекты появляются в России уже в XVIII в., а доктрина и философия конституционализма в отечественном правоведении плодотворно развиваются со второй половины XIX в. и вплоть до государственной катастрофы 1917 г., то есть в условиях имперской самодержавной государственности45.

Политические реалии и культура страны, связанной путами крепостного права, мало способствовали практическому восприятию конституционных представлений46. Верховная власть справедливо опасалась драматических последствий ломки многовековых устоев общественной (народной) жизни. Радикальная оппозиция начиная с декабристов, напротив, связы-

44В литературе выделяют до пяти таких этапов. См.: Кравец И.А. Формирование российского конституционализма. Новосибирск, 2001. С. 23–28.

45С идеями и теориями первых российских конституционалистов можно познакомиться в издании: Хрестоматия по конституционному праву. Т. I. История, теория и методология конституционного права. Учение о конституции / сост. Н.А. Богданова, Д.Г. Шустров. СПб., 2012 ; Кравец И.А. Конституционализм и российская государственность в начале XX века. М., 2000.

46Входившее в состав Российской империи Королевство Польское некоторое время имело свою конституцию – хартию государственного устройства, дарованную ему Александром I в 1815 г.

51

Глава 3

вала свои самые одиозные устремления с их конституционным оформлением. Мирную стратегию конституционализма отстаивали прогрессивные аристократические, консервативные и либерально-демократические элиты страны.

Россия вплотную приблизилась к переходу в конституционное состояние в ходе реформ Александра II, которые были прерваны после его гибели от рук революционных экстремистов. Это привело к росту разрушительных социальных противоречий идейного, сословно-политического, экономического, национального характера. Тем не менее уже в разработанном М.М. Сперанским Своде законов Российской империи (1830 г.) устанавливалась, по сути, конституционная характеристика Российской империи как «государства нераздельного, монархического, управляемого державной властью по законам государственным» и державной власти, соединяющей в себе «силу законодательную, судную и исполнительную». Первый раздел Свода составляли Основные государственные законы.

Развитие российского конституционализма в начале XX в. проходит на фоне назревающего государственного катаклизма, кровопролитной революции 1905 г., Первой мировой войны. В этот период широкие требования народного представительства и перехода к конституционно ограниченной монархии входят в противоречие с аморфными принципами «правительственного конституционализма», с одной стороны, и революционными лозунгами социалистических партий, с другой стороны.

Наиболее убедительные научные обоснования возможности преобразования самодержавия в правовое государство были предложены представителями демократического либерализма (Б.Н. Чичерин, П.И. Новгородцев, Н.И. Лазаревский, С.А. Муромцев и др.). Многие из них были членами конституционно-демократической партии, ее думских фракций и трагически погибли после 1917 г. Именно их идеи и во многом деятельность повлияли на появление императорских манифестов от 6 августа и 17 октября 1905 г., Указа от 20 февраля 2006 г. Данные акты имели вполне конституирующий характер. Они провозглашали учреждение выборной (при наличии избирательных цензов) Государственной Думы и даровали населению «незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний, союзов». Государственная Дума наделялась определенными законодательными функциями и финансово-распорядительными полномочиями (государственная роспись), близкими статусу первой палаты парламента. Нормативно регулировалось взаимодействие Думы с Государственным советом, Правительствующим Сенатом, Советом министров, министрами.

52

Конституция Российской Федерации

Отчасти эти новации соответствовали модели дуалистической и даже конституционной монархии, однако они не касались существа самодержавия. Император имел неограниченное право распустить Думу по своему указу и назначить новые выборы. Государственный совет (учрежденный еще в 1810 г.) образовывался по его Высочайшему назначению. Фактически за императором оставалось право вето на одобренные Думой и Государственным советом законопроекты. В новой редакции Свода основных государственных законов (23 апреля 1906 г.) по-прежнему утверждалось божественное происхождение Верховной Самодержавной власти Всероссийского Императора. За ним не только сохранялась верховная исполнительная власть (власть управления), но и закреплялось право чрезвычайно указного регулирования.

Такое государственное устроение просуществовало недолго. Внутренние и внешние объективные и субъективные факторы (включая коррумпированность и политическое «вырождение» высшей бюрократии, неспособность к своей роли Николая II) положили конец монархическому конституционализму. В феврале 1917 г. взрыв народных протестов и массовое неповиновение в армии (в условиях угрозы военного поражения) привели к отречению императора от престола. Власть перешла к Временному правительству, и в России была провозглашена республика, что позволяет говорить о новом (чрезвычайно коротком) этапе буржуазно-республикан- ского конституционализма. Фактически в стране сложилось двоевластие: республиканская администрация была вынуждена действовать с учетом решений и требований новых революционных органов: Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.

Основной задачей Временного правительства являлось обеспечение выборов и созыва Учредительного собрания – органа, который определит новую форму государственного устроения России и примет формальную конституцию. Правительство организовало разработку проекта конституции в рамках Юридического совещания с участием крупнейших ученыхконституционалистов того времени и представителей общественности. В Положении о выборах в Учредительное собрание провозглашалась цель создания гражданского общества и правового государства на основе свободного общенародного волеизъявления. Однако политические события развивались по иному сценарию.

25 октября 1917 г. в Петрограде произошел вооруженный переворот под руководством коммунистической партии большевиков (ВКП (б)). Временное правительство было низложено, в России провозглашалась Республика Советов как исторически «прогрессивная» форма публичного

53

Глава 3

властвования. Идею конституционной ассамблеи большевики объявили буржуазным предрассудком. Собравшееся в начале 1918 г. Учредительное собрание отказалось легитимировать октябрьский переворот, и его фактически заставили прекратить свою работу. Народные массы, хотя далеко не сразу и не мирным путем («красный террор»), признали новую власть и ее идеологию. Наступил советский период российской государственности и конституционализма. После ряда революционных деклараций и декретов (о правах народов России, о мире, о земле и др.) принимается социалистическая Конституция РСФСР 1918 г.

История советских конституций противоречива и драматична47. Здесь важно помнить, что с 1923 г. Россия как союзная республика входила в состав СССР. Поэтому характеристика российского советского конституционализма должна учитывать положения как союзных (1924, 1936, 1977), так и российских (1918, 1925, 1937, 1978) конституций.

Советская власть последовательно исходила из представлений о классовой сущности конституции и использовала конституционную форму номинально, для выражения «единственно истинной» коммунистической идеологии, реализации целей советского (коммунистического) строительства. При этом никогда не ставился под сомнение догмат об отмирании права (наряду с государством) по мере достижения этих целей. Примат государственного (политического) начала над правом, фактически однопартийное правление, радикальная нетерпимость к любому инакомыслию неизбежно придавали советским конституциям декларативный характер. Наиболее проявлялось это в вопросах организации государственной власти, политико-территориального устройства, отношений с населением страны («гражданским обществом») и прав человека.

В условиях отрицания «буржуазного» принципа разделения властей систему однопартийного правления обеспечивал институт номенклатуры. Коммунистическая партия имела безоговорочный приоритет в механизме централизованного распределения должностей в органах законодательной, исполнительной и судебной власти, хотя только в Конституции 1936 г. был определен ее статус как «руководящего ядра» всех общественных и государственных организаций трудящихся. Конституция 1977 г. закрепила положение КПСС как руководящей и направляющей силы советского общества, ядра его политической системы, конкретизировала основные направления такого воздействия.

47 Подробное освещение этого вопроса см.: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000.

54

Конституция Российской Федерации

«Эволюция» конституционных статусов ВКП(б) – КПСС не меняла ее роли в механизме власти. Именно партийное верховенство фактически обеспечивало взаимодействие высших и местных органов власти страны

вситуациях, связанных с неопределенностью их полномочий. Так, Конституция 1918 г., определяя «конструкцию советской власти», объявляла высшей властью республики Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов. Съезд созывался Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом Советов (ВЦИК), – также высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом государства. ВЦИК давал общее направление деятельности рабоче-крестьянского правительства и образовывал Совет Народных Комиссаров (СНК): высший орган власти «для общего управления делами республики», который активно издавал нормативные акты в формах декретов, распоряжений, инструкций. Последующие терминологические новации (Верховный Совет, Правительство) сути дела не меняли. Советы и их органы на всех уровнях сочетали полномочия нормотворческого и исполнительно-распорядительного характера.

Конституция 1924 г. установила уникальную модель советского государственного устройства, в целом сохранявшуюся до распада СССР.

С одной стороны, закреплялись суверенные права союзных республик, включая их право свободного выхода из Союза, а Центральный Исполнительный Комитет СССР получил двухпалатную структуру (Союзный Совет и Совет Национальностей), что номинально даже превышало критерии федерации. С другой стороны, определение предметов ведения верховных органов власти СССР, конституционный статус и фактическая роль всесоюзной коммунистической партии в выработке и осуществлении государственных решений говорили, скорее, о версии государственнопартийного унитаризма. Конституция СССР фиксировала сложившуюся

вреспубликах унифицированную систему органов государственной власти. Наркоматы (министерства) республик должны были осуществлять

всвоей деятельности директивы (руководящие указания) соответствующих союзных органов.

Уже в Конституции 1918 г. упоминалось об автономных областных союзах. Важные последствия для российского конституционализма имело развитие этой идеи и выделение в Конституции 1925 г. особых субъектов – автономных советских социалистических республик и областей (АССР). Они также имели свои конституции (основные законы), которые принимались их съездами Советов. Более детальная статусная характеристика АССР была проведена в Конституции 1937 г., а Конституция 1978 г. уже

55

Глава 3

содержала две главы о статусе соответственно автономных республик, автономных областей и автономных округов.

Достаточно противоречиво развивался и советский федерализм. Конституция 1936 г. закрепила тенденцию централизации государственного управления и перевела на союзный уровень вопросы административнотерриториальной организации. Конституция 1977 г., напротив, подтвердив состоятельность специфической формы союзной федерации и социалистического федерализма, существенно расширила круг прав (и их гарантий) республик.

Национальная политика в СССР была направлена на «окончательное» преодоление национальной розни и взаимного отчуждения трудящихся на основе идеологии интернационализма и за счет дифференцированного финансово-экономического инвестирования в республики. До определенного момента эта стратегия была достаточно успешной, и в преамбуле Конституции 1977 г. не без оснований утверждалось явление новой исторической общности – советского народа. В преамбуле Конституции 1978 г. подчеркивалось, что народ РСФСР сознает себя неотъемлемой частью всего советского народа.

Первые советские конституции отличались открытой приверженностью коммунистическим идеалам в условиях тотальной социальной конфронтации и разрушительной гражданской войны, а затем и строительства социализма в «отдельно взятой стране», находящейся в международной политической изоляции и обоснованно опасающейся внешней агрессии. В таком контексте утверждался политический режим диктатуры пролетариата.

Конституция 1918 г. заявляла одной из основных государственных задач беспощадное подавление эксплуататоров. Ввиду чего избирательных прав были лишены «эксплуататоры и их пособники»: все те, кто не служил государству или не работал по найму, претендуя сколько-либо на экономическую либо трудовую самостоятельность. Устанавливались избирательные цензы, обеспечивавшие на выборах в Советы приоритет прав рабочих. Сами выборы производились «согласно установившимся обычаям». В целях уничтожения паразитических слоев общества вводилась трудовая повинность. Одновременно с этим на конституционном уровне подтверждалась отмена частной собственности на землю и природные ресурсы. Земля социализировалась и передавалась трудящимся на началах уравнительного землепользования. Промышленность переводилась под рабочий контроль и подлежала экспроприации и огосударствлению. Подобные положения в корне противоречили представлениям о конституционном правовом государстве.

56

Конституция Российской Федерации

Конституция 1925 г. подтвердила задачу гарантировать диктатуру пролетариата в целях подавления буржуазии, уничтожения эксплуатации человека человеком и осуществления коммунизма, расширяла и конкретизировала круг объектов собственности рабоче-крестьянского государства. Труд признавался конституционной обязанностью всех граждан. Закреплялось право государства лишать лиц и группы лиц прав, которыми они пользуются в ущерб интересам социалистической революции.

Конституция 1936 г. («сталинская») провозглашала уже власть трудящихся (без классовой дифференциации) в лице их Советов депутатов

иотменила ограничения избирательных прав по социальному признаку. Одновременно в правовой оборот вошло понятие «враг народа», которым первоначально определялись лица, покушающиеся на общественную социалистическую собственность (государственную и колхозно-коопера- тивную). Эта конституция допускала существование единоличных частных хозяйств (крестьян и кустарей), личную собственность граждан, но исключала эксплуатацию чужого труда – деяния, фактически не имеющего юридических критериев, но заведомо преступного характера.

Конституция 1977 г. утверждала безраздельное господство социалистической собственности как основы экономической системы страны. Наряду с этим допускались индивидуальная трудовая деятельность и личная собственность граждан. В социальной структуре «развитого социалистического общества» ведущее положение сохранялось за рабочим классом

иколхозным крестьянством, но признавалось уже и консолидированное значение народной интеллигенции. Конституция провозглашала принадлежность всей власти народу и закрепляла различные формы государственного и общественного народовластия. С этим обстоятельством было связано конституционное закрепление понятия и параметров политической системы страны и принципа законности.

Следует признать, что по мере успехов социалистического строительства в советских конституциях не только получали закрепление, но и во многом обеспечивались на деле социально-экономические права трудящихся, а затем и всех граждан. Этого нельзя сказать о политических и гражданских (личных) правах и свободах. Их номинальное конституционное закрепление на протяжении большей части советской истории сочеталось с масштабными политическими репрессиями (включая «перегибы» коллективизации), произволом внесудебных «карательных» органов и бесчеловечной системой «исправительных» лагерей (ГУЛАГ). Факты политических (хотя и «юридически оформленных») расправ в СССР над инакомыслящими имели место даже в условиях «зрелого социализма» (как определяла этот этап Конституция 1977 г.).

57

Глава 3

Конституционные реформы и трансформации 1988–1993 гг. характеризуются неоднозначными по содержанию процессами, событиями и этапами48. Их всестороннее объективное восприятие и оценка ждут своего времени. Инициированные обновленным руководством КПСС и верховной властью страны перестройка, гласность, демократизация общественной жизни и кардинальное обновление политической и экономической систем, включая отмену руководящей роли коммунистической партии и отказы от господства одной идеологии и социалистической формы собственности, привели в конечном счете к распаду СССР. Сопряженные с этим экономические, социальные и культурные потери огромны. Однако именно в этом контексте Россия вновь обрела свое историческое наименование и символику, суверенитет, обновила федеративное устройство, заявила о приверженности идеалам демократии, верховенства права и прав человека.

Формально консолидировавшая эти идеи действующая Конституция РФ принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. и официально вступила в силу 25 декабря 1993 г. По определению В.Д. Зорькина, она стала актом правовой легитимации новой России49.

§ 3. Конституция Российской Федерации: юридические свойства, основные черты и функции

Юридические свойства Конституции РФ раскрывают ее правовую природу и определяют место в правовой системе страны, роль и значение для национальной системы права и юридической практики. К таким свойствам (и признакам) современной конституции относят: 1) значение главного источника (истока) национального права; 2) верховенство на всей территории; 3) прямое действие; 4) высшую юридическую силу; 5) особый порядок охраны; 6) особый порядок принятия и изменения.

Означении четырех первых свойств Конституции РФ (обозначенных в

еест. 15) уже шла речь выше; имеет смысл повторить главное:

– все нормативные элементы правовой системы Российской Федерации являются производными, поскольку устанавливаются с учетом смысла положений, буквы и духа Конституции РФ;

48См., например: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000. С. 84–184.

49См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д. Зорькина. М., 2011. С. 9–26.

58

Конституция Российской Федерации

–законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ;

–верховенство Конституции РФ определяет универсальную обязанность всех субъектов права соблюдать ее установления во всех видах их деятельности;

–прямое действие Конституции РФ сохраняется и при необходимой конкретизации ее положений на уровне отраслей права;

–прямое действие Конституции РФ проявляет себя в рамках не только законодательной (нормотворческой), но и правоприменительной практики, включая судебную;

–соотношение конституционных установлений с общепризнанными принципами и нормами международного права и международных договоров Российской Федерации определяется на основе имеющих верховенство положений Конституции РФ;

–государственные органы и их должностные лица не вправе заключать договоры, противоречащие Конституции РФ.

Охрана (защита) конституции выступает институциональной основой конституционного строя и может осуществляться различными средствами и субъектами.

Охранять конституцию – значит обеспечивать достоверность ее юридических свойств, авторитет и практическое (на деле) осуществление конституционных установлений и, как следствие, конституционную законность и правопорядок в стране.

Решение данных задач предполагает контроль как форму проверки на соответствие конституции актов и действий всех (включая высшие) органов и должностных лиц публичной власти, а также других, уполномоченных

кпублично-властной деятельности субъектов права. Подобное возможно только в условиях правового государства, исходя из конституционных принципов верховенства права, разделения властей и независимости суда (ч. 1 ст. 1, ст. 10, ч. 1 ст. 118 и ч. 1 ст. 120 Конституции РФ).

Особый правовой порядок охраны Конституции РФ обеспечивается в рамках института конституционного судебного контроля как государ- ственно-властной контрольной деятельности в форме конституционного правосудия50. Становление этого института в России происходит в ходе реформ 1991–1993 гг.

Соответствующие полномочия Конституционного Суда РФ определены непосредственно Конституцией РФ (ст. 125). Конституционный Суд

50 См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс. М., 1998. С. 30.

59

Глава 3

охраняет Конституцию, осуществляя конституционный нормоконтроль за положениями российских федеральных законов и нормативных актов высших органов государственной власти, конституций (уставов), законов

ииных нормативных актов субъектов РФ, внутригосударственных договоров и не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации. Объектами конституционного судебного контроля выступают также решения и действия органов государственной власти, в том числе, обусловленные спорами между ними о компетенции. Конституцион- но-охранительное значение имеет и осуществляемое судом толкование Конституции (поскольку нарушить конституцию можно и посредством неправильного разъяснения ее положений). Для всех названных случаев процессуальный порядок деятельности Конституционного Суда устанавливается профильным федеральным конституционным законом.

Наука права исходит из представления, что особый юридический порядок принятия (и изменения) конституций выступает важной предпосылкой (гарантией) конституционной законности, устойчивости политической

иправовых систем, известной определенности отношений между личностью и государством.

Конституции могут: 1) «дароваться» народу монархом; 2) приниматься в особом порядке парламентом; 3) приниматься специальным надпарламентским органом (учредительное собрание, конвент и др.); 4) приниматься на всенародном голосовании (референдуме). Конституция РФ принята на всенародном голосовании и вступила в силу по его результатам (формальная (техническая) промульгация Президента РФ), что справедливо признается наиболее демократическим вариантом учреждения и легитимации общественно-политического (конституционного) строя.

Повышенная, в сравнении с иными нормативными правовыми актами, стабильность и устойчивость конституций не исключают их динамического соответствия, корреляции конституционных текстов общественным реалиям. Вследствие этого вряд ли возможно избежать обновлений конституций, а равно и субъективных факторов влияния на такие процессы. Главное, чтобы эти факторы не становились превалирующими.

Взависимости от нормативной модели их изменения выделяют конституции гибкие, жесткие и смешанного типа. Жесткими называются конституции, которые изменяются в особом порядке, гибкими – в том же порядке, что и законы. Конституции смешанного типа сочетают различные процессуальные варианты изменения применительно к структурным элементам их текста (структуры).

60