- •Введение в проблему
- •Часть I. Рождение, становление и главные особенности публично-властной конструкции современной России Глава 1. Споры о российской системе власти: отступления от «классики»
- •Глава 2. Особенности конституционного статуса Президента рф как фактор формирования политического моносубъекта
- •2.1. Дисбаланс в системе разделения властей
- •2.2. Процесс расширения властных прерогатив Президента рф
- •2.2.1. Новые полномочия в президентских актах
- •2.2.2. Новые полномочия Президента рф в федеральных законах
- •2.2.3. Легитимация новых президентских полномочий в решениях Конституционного Суда рф
- •Часть II. Формы и методы президентского воздействия на иные государственные органы и политические институты Глава 3. Роль Президента рф во «властном треугольнике»
- •3.1. Формирование и деятельность партийного Правительства. Сценарная разработка
- •3.2. Конституционно-правовые возможности для защиты Правительства Государственной Думой
- •3.3. Сценарий «подмены»69
- •Глава 4. Совет Федерации: смена порядка формирования – смена роли
- •4.1. Рождение конституционной основы формирования верхней палаты
- •4.2. Совет Федерации в системе сдержек и противовесов (1994−1999 гг.)
- •4.3. Новый порядок формирования Совета Федерации – на службу Президенту
- •Глава 5. Политический режим и избирательная система: поиск корреляции
- •5.1. «Технологии устранения»
- •5.2. Подготовка избирательной «реформы»
- •5.3. Модификация избирательной системы
- •Глава 6. Распространение президентской «вертикали власти» на субъекты Федерации
- •6.1. Федеральный контроль над регионами: правовой или бюрократический?
- •6.2. Некоторые иллюстрации законодательных возможностей по ликвидации федерализма
- •6.2.1. Вынесение предупреждений и роспуск законодательного органа, отрешение от должности главы субъекта Российской Федерации за «нежелание» отменять/исправлять незаконные акты
- •6.2.2. Установление смешанной системы при избрании депутатов законодательных органов субъектов Федерации
- •6.2.3. Кто определяет структуру исполнительных органов?
- •6.2.4. Разграничение полномочий или «остатки от пирога»?
- •6.2.5. Перевод законодательных и исполнительных органов субъектов рф в фактическое подчинение Президенту рф
- •Часть III. В поиске оптимальной конструкции власти Глава 7. Системы власти: критерии дифференциации
- •Глава 8. Перспективы парламентской модели
- •8.1. Основные преграды на пути к парламентской модели
- •8.2. Идея парламентской республики в российской политике
- •8.3. Опыт моделирования политического процесса в условиях гипотетической парламентской республики
- •Модель № 1. «Парламентская республика после 1993 г.»
- •Модель № 2. «Парламентская республика после 2007 г.»
- •Глава 9. Перспективы президентской модели
- •Глава 10. Перспективы полупрезидентской (смешанной) модели
- •10.1. Направления (цели) модификации
- •10.2. Минимальные конституционные корректировки
- •10.3. Комплексная конституционная реформа
- •Заключение
2.2.1. Новые полномочия в президентских актах
Первый способ легитимации полномочий согласно нашей классификации – это издание собственных актов Президентом РФ. Как правило, это указы, в которых проявляют себя «скрытые» полномочия, легитимированные «по умолчанию»35. К их числу относятся, прежде всего, указы, которые компенсируют отсутствие еще не принятых федеральных законов. В основном такие указы появлялись в 1994–1996 гг., хотя есть и более поздние акты. Для этих указов характерно наличие – либо в преамбуле, либо в заключительных положениях, либо в отдельных пунктах – фразы «впредь до принятия федерального закона»36. В качестве примера можно назвать следующие указы Президента РФ (некоторые из них, правда, уже отменены)37:
от 14 июня 1994 г. № 1226 «О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности»;
от 15 августа 1994 г. № 1688 «О взаимном представительстве Правительства Российской Федерации и Центрального Банка Российской Федерации»;
от 21 ноября 1994 г. № 2093 «О некоторых вопросах досрочного прекращения полномочий главы местного самоуправления»;
от 17 февраля 1995 г. № 161 «О гарантиях права граждан на охрану здоровья при распространении рекламы»;
от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд»;
от 29 января 2000 г. № 115 «О мерах по улучшению условий проживания престарелых и инвалидов в государственных и муниципальных стационарных учреждениях социального обслуживания населения»;
от 4 ноября 1994 г. № 2063 «О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации» (п.4);
от 27 мая 1996 г. № 784 «Вопросы гражданской обороны Российской Федерации»;
от 16 апреля 1996 г. № 564 «Об экономических и иных льготах, предоставляемых казачьим обществам и их членам, взявшим на себя обязательства по несению государственной и иной службы»;
от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих».
Если проанализировать эти акты, то одни из них можно, видимо, посчитать реализацией функции главы государства по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; другие – реализацией функции по гарантированию прав и свобод человека и гражданина, а вот остальные сложно отнести к реализации какой-то из президентских функций (например, указы «О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации», «Об экономических и иных льготах, предоставляемых казачьим обществам и их членам, взявшим на себя обязательства по несению государственной и иной службы», «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» и др.). На наш взгляд, вопросы, регулируемые данными указами, должны регулироваться законами или, напротив, постановлениями Правительства. Правда, в середине 90-х гг. возникла дискуссия о том, насколько оправданны указы по вопросам, которые естественно регулировать законодательно. Конституционный Суд РФ положил конец этой дискуссии. В упомянутом выше Постановлении от 30 апреля 1996 г. № 11-П (п. 4 мотивировочной части) было указано: «В соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов».
Интересно, что при этом Конституционный Суд ссылался на одну из основных президентских функций как главы государства (в данном случае – на обязанность обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти). Таким образом, Суд признал допустимость временного регулирования отдельных вопросов указами Президента, но до принятия соответствующего закона.
«Скрытые» полномочия могут реализовываться не только в указах Президента, но и в его, так сказать, «аппаратных» документах. Это самая закрытая, но очень важная часть президентской компетенции, с помощью которой можно судить о реальной направленности президентской деятельности, о степени его аппаратной силы, о пределах «свободы действий» для самой бюрократии и т.п. «Аппаратные» документы – это поручения, резолюции на документах38, которые, впрочем, тоже можно отнести к разновидности поручений, устные указания, даваемые как на встречах с теми или иными должностными лицами, так и в телефонных разговорах.