6.2.4. Разграничение полномочий или «остатки от пирога»?

Политическая необходимость законодательного введения механизмов реализации совместной компетенции (полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов) стала очевидна практически сразу же после принятия Конституции РФ 1993 г., закрепившей в ст.72 предметы совместного ведения. Поэтому можно лишь приветствовать попытки найти законодательные механизмы осуществления совместной компетенции.

В новой редакции Закона об общих принципах организации власти от 4 июля 2003 г. заметна попытка максимально конкретно описать полномочия субъектов Федерации по предметам совместного ведения. Казалось бы, вот она долгожданная конкретность. Однако за нею угадывается весьма опасная философия унифицированного федерализма. Эта философия имеет, как минимум, три серьезных последствия.

1. С субъектов Российской Федерации фактически снимается бремя ответственности за качественное управление. Деловые качества региональных руководителей в силу этого в еще большей степени будут расцениваться с точки зрения наличия у них хороших связей с федеральными властями или умения их наладить, а не умения решать острые проблемы района. Это, наверное, удобно федеральным и региональным чиновникам, но фактически лишает смысла принцип выборности губернаторов, превращая последних из самостоятельных политиков, которые, по идее, должны были бы составлять кадровый источник кандидатов в Президенты РФ, в «приводные ремни» федеральной бюрократии.

2. Существенно тормозится местная инициатива (ибо еще более сужаются возможности для ее проявления), направленная на динамичное социально-экономическое развитие субъекта Федерации. Ясно, что это бьет, прежде всего, по населению.

3. Создаются условия для роста социальной и политической напряженности в регионах, особенно в обладающих существенной национально-культурной, демографической, географической и иной спецификой. А это, как известно, продуцирует рост сепаратистских настроений.

На это могут возразить: «Наоборот, посмотрите, как много полномочий отдается регионам. Какая же тут унификация?». Что ж, рассмотрим, каков общий вектор развития отношений. Остановимся лишь на принципиальных моментах регулирования взаимоотношений органов власти субъектов Федерации и федеральных органов власти.

В ст.26¹ заложено весьма спорное, с конституционно-правовой точки зрения, положение, согласно которому полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией РФ, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями. То есть ни слова не говорится о законах, издаваемых самим субъектом Федерации. Но как тогда быть с ч.2 ст.76 Конституции РФ, где сказано: «По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации»? Может быть, федеральный законодатель имел в виду, что законы и иные правовые акты субъектов Федерации только конкретизируют порядок осуществления полномочий региональных органов власти, а не определяют их? Если такая догадка верна (а других предположений у нас нет), то это явно зауженное толкование упомянутой конституционной нормы. Во всяком случае, анализ многочисленных решений Конституционного Суда РФ подтверждает наш вывод.

Между прочим, это положение подтверждено и в анализируемом Законе, пункт 5 ст.26³ которого, вступая в противоречие со ст.26¹, предоставляет возможность до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, устанавливать законами субъекта Федерации полномочия его органов власти по предметам совместного ведения, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Таким образом, если региональный законодатель имеет право осуществлять регулирование по предметам совместного ведения при отсутствии федерального регулирования, то, естественно, может устанавливать и полномочия своих органов исполнительной власти.

Статья 26³ Закона в анализируемом контексте, по существу, ключевая, поскольку конкретно указывает, какие полномочия остаются за регионами. Разумеется, весьма положительным является законодательное установление границы между полномочиями Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения. Однако разграничение полномочий выражено таким образом, что перестает нести положительный заряд, так как не соответствует духу федерализма и развитию федеративных отношений. Попробуем обосновать свой вывод.

Во-первых, в статье перечислены не столько полномочия, сколько сферы, которые финансируются субъектами Российской Федерации. Таким образом, федеральный законодатель оставляет за собой более детальное определение полномочий органов власти (прежде всего, исполнительной) субъектов Федерации, оставляя последним зачастую лишь обязанность финансирования определенной сферы. Возьмем, к примеру подп.3 п.2 ст.26³, который закрепляет за субъектами Федерации право формирования и содержания их архивных фондов. Спрашивается, вправе ли в таком случае соответствующий государственный орган субъекта Федерации самостоятельно решать, скажем, кому и в каком порядке предоставлять возможность пользования этими архивами, или эти вопросы должны решаться в общем для всех регионов порядке?

Во-вторых, федеральный законодатель нередко вторгается в сферу уже не совместных, а исключительно региональных предметов ведения. Наш анализ показал, что не менее 15 полномочий никак не корреспондируют ст. 72 Конституции РФ. А это означает, что данные сферы относятся, согласно ст.73 Конституции РФ, к исключительному ведению субъектов Федерации. И это при том, что даже упомянутые Законом полномочия, на наш взгляд, далеко не полностью покрывают собой те вопросы совместного ведения, которые перечислены в ст.72 Конституции РФ.

Любопытна также выявляемая закономерность: наибольшее число затратных полномочий, закрепляемых за субъектами Федерации, связано с вопросами образования, культуры, социальной поддержки и медицинского обслуживания, т.е. с социальной сферой. Тем самым решение политически наиболее «взрывоопасных» проблем Федерация оставила за своими субъектами.

Идея унификации, противостоящая идее учета регионального разнообразия, весьма ярко проявляет себя в п. 7 ст.26³. Федерация как бы говорит своим субъектам: «Большую часть полномочий (за пределами перечня полномочий, в начале насчитывавшего 41 пункт, а сейчас составляющего более 60 пунктов и, надо сказать, регулярно растущего) осуществляете тоже вы, органы власти субъектов Федерации, но уже за федеральные деньги (субвенции), а, значит, осуществление этих полномочий будет полностью контролироваться федеральными органами».

Если смотреть на эти положения отвлеченно, то они как будто не содержат в себе угрозу для федерализма. Конечно же, справедлив подход: кто дает деньги, тот вправе и контролировать, на что они расходуются. К тому же известно из практики, что региональные власти зачастую весьма вольно поступают с федеральными средствами. Но в данном случае картина другая.

Во-первых, Федерация имеет возможность контролировать не только «на что», но и «как» расходуются финансовые средства, как именно осуществляются полномочия. А это означает, что региональные органы исполнительной власти становятся фактически нижестоящими органами соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

Во-вторых, сам факт установления совместных предметов ведения предполагает, что и обязанности, а равно ответственность должны быть обоюдными. Но федеральной ответственности в Законе не просматривается.

В-третьих, и это самое главное, в законе не просматривается, на основе каких критериев Федерация разделила полномочия своих субъектов на две части (осуществляемые за счет собственных средств и за счет средств федеральных).

Добавим и такую любопытную деталь. В п. 8 ст. 26³ говорится, что предоставление субвенций из федерального бюджета может не предусматриваться, если установленные Федерацией полномочия субъектов Федерации не предусматривают необходимость создания в субъектах новых органов государственной власти, государственных учреждений и государственных унитарных предприятий, а также осуществления дополнительных бюджетных инвестиций, платежей гражданам и юридическим лицам, увеличения штатной численности государственных гражданских служащих. Но тогда к какому из двух названных видов относится данная группа полномочий? На этот вопрос Закон не дает ответа, а ведь от него зависит степень федерального контроля.

Законодатель называет соглашения между федеральными и региональными органами исполнительной власти средством учета регионального разнообразия, указывая, что соглашения о передаче федеральными исполнительными органами власти осуществления части своих полномочий заключаются, «если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации». Другими словами, если в федеральном законе то или иное полномочие не отнесено к компетенции субъектов Федерации, то оно считается федеральным. А его осуществление федеральный орган исполнительной власти, в свою очередь, может передать органу исполнительной власти субъекта (субъектов) Федерации. Казалось бы, весьма логичная конструкция. Однако и она рождает ряд вопросов.

Во-первых, на основе каких критериев федеральный законодатель должен определять, возможно или нет осуществление того или иного полномочия органами исполнительной власти всех субъектов Федерации? И не целесообразнее ли было «перевернуть пирамиду», т.е. предусмотреть приоритетную возможность передачи осуществления того или иного полномочия «снизу вверх», т.е. исполнительным органом власти субъекта Федерации федеральному органу исполнительной власти, если, скажем, в субъекте ощущается нехватка квалифицированных кадров в данной сфере, недостаток финансирования и проч.?

Во-вторых, хотя Конституция РФ и допускает передачу осуществления части полномочий федеральных органов исполнительной власти субъектам Федерации, остается непонятным, зачем Федерации это может понадобиться? Разве что из-за нехватки средств? Но это трудно себе представить. К тому же Закон предусматривает определенные обременения для федеральных органов при передаче ими осуществления части своих полномочий: они, с одной стороны, могут контролировать это осуществление, но, с другой, – несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий.