- •Введение в проблему
- •Часть I. Рождение, становление и главные особенности публично-властной конструкции современной России Глава 1. Споры о российской системе власти: отступления от «классики»
- •Глава 2. Особенности конституционного статуса Президента рф как фактор формирования политического моносубъекта
- •2.1. Дисбаланс в системе разделения властей
- •2.2. Процесс расширения властных прерогатив Президента рф
- •2.2.1. Новые полномочия в президентских актах
- •2.2.2. Новые полномочия Президента рф в федеральных законах
- •2.2.3. Легитимация новых президентских полномочий в решениях Конституционного Суда рф
- •Часть II. Формы и методы президентского воздействия на иные государственные органы и политические институты Глава 3. Роль Президента рф во «властном треугольнике»
- •3.1. Формирование и деятельность партийного Правительства. Сценарная разработка
- •3.2. Конституционно-правовые возможности для защиты Правительства Государственной Думой
- •3.3. Сценарий «подмены»69
- •Глава 4. Совет Федерации: смена порядка формирования – смена роли
- •4.1. Рождение конституционной основы формирования верхней палаты
- •4.2. Совет Федерации в системе сдержек и противовесов (1994−1999 гг.)
- •4.3. Новый порядок формирования Совета Федерации – на службу Президенту
- •Глава 5. Политический режим и избирательная система: поиск корреляции
- •5.1. «Технологии устранения»
- •5.2. Подготовка избирательной «реформы»
- •5.3. Модификация избирательной системы
- •Глава 6. Распространение президентской «вертикали власти» на субъекты Федерации
- •6.1. Федеральный контроль над регионами: правовой или бюрократический?
- •6.2. Некоторые иллюстрации законодательных возможностей по ликвидации федерализма
- •6.2.1. Вынесение предупреждений и роспуск законодательного органа, отрешение от должности главы субъекта Российской Федерации за «нежелание» отменять/исправлять незаконные акты
- •6.2.2. Установление смешанной системы при избрании депутатов законодательных органов субъектов Федерации
- •6.2.3. Кто определяет структуру исполнительных органов?
- •6.2.4. Разграничение полномочий или «остатки от пирога»?
- •6.2.5. Перевод законодательных и исполнительных органов субъектов рф в фактическое подчинение Президенту рф
- •Часть III. В поиске оптимальной конструкции власти Глава 7. Системы власти: критерии дифференциации
- •Глава 8. Перспективы парламентской модели
- •8.1. Основные преграды на пути к парламентской модели
- •8.2. Идея парламентской республики в российской политике
- •8.3. Опыт моделирования политического процесса в условиях гипотетической парламентской республики
- •Модель № 1. «Парламентская республика после 1993 г.»
- •Модель № 2. «Парламентская республика после 2007 г.»
- •Глава 9. Перспективы президентской модели
- •Глава 10. Перспективы полупрезидентской (смешанной) модели
- •10.1. Направления (цели) модификации
- •10.2. Минимальные конституционные корректировки
- •10.3. Комплексная конституционная реформа
- •Заключение
Глава 4. Совет Федерации: смена порядка формирования – смена роли
4.1. Рождение конституционной основы формирования верхней палаты
Есть основания полагать, что нормами, закрепленными в окончательном проекте Конституции РФ в самую последнюю очередь, были нормы ст.ст. 94 и 95 (порядок формирования Государственной Думы и, особенно, Совета Федерации). Их окончательные формулировки появились за два или даже за один день до официального опубликования конституционного проекта перед референдумом. И во время Конституционного совещания, и сразу после него порядок формирования Совета Федерации был предметом острой полемики. Та формула, которую в итоге одобрило Совещание, была довольно проста и у большинства экспертов ассоциировалась, пожалуй, с опытом американского Сената. Депутаты «верхней» палаты должны были избираться населением, но территорией округа служила территория всего субъекта Федерации. Нормы проекта выглядели так:
«Статья 94.
В Совет Федерации избираются по два депутата от каждого субъекта Российской Федерации.
Статья 95.
Совет Федерации и Государственная Дума избираются сроком на четыре года.
Порядок выборов депутатов Совета Федерации и депутатов Государственной думы устанавливается федеральным законом».
Такой вид эти статьи сохраняли примерно до 7−8 ноября 1993 г.71. Последнюю правку, судя по ряду свидетельств, внес лично Президент Б. Ельцин. Нормы получили те формулировки, которые и оказались закрепленными в ч.2 ст.95 и ч.2 ст.96 Конституции РФ72.
Делегирование в «верхнюю» палату представителей региональных легислатур – конструкция достаточно известная. Не говоря уже об опыте США до 1912 г., можно указать на современный опыт Австрии и ЮАР: в обеих странах «верхние палаты» формируются региональными законодательными собраниями. Нельзя назвать совершенно новым словом в конституционной мысли и участие в формировании «Сената» региональных исполнительных властей – нечто похожее можно видеть, например, в ФРГ (Бундесрат). Однако концепция Совета Федерации, как она мыслилась в 1993 году, иная в сравнении с тем же Бундесратом.
Министры каждой из германских земель олицетворяют в Бундесрате не собственно региональную исполнительную власть, а соответствующее региональное партийно-политическое большинство. Каждая германская земля, как и вся Федерация в целом, является парламентской республикой, поэтому члены земельных правительств – в сущности, входят в верхушку правящих партий и коалиций. Бундесрат, таким образом, отражает региональный политический расклад.
В России осенью 1993 г. авторы проекта Конституции рассматривали будущий Совет Федерации под несколько иным углом зрения. Роль «верхней» палаты изучалась, если называть вещи своими именами, прежде всего с точки зрения интересов президентской власти. Эти интересы требовали такого порядка формирования «палаты регионов», который бы обеспечил, во-первых, ее реальную политическую и корпоративную отдаленность, обособленность от Государственной Думы и, во-вторых, устойчивое влияние главы государства на членов палаты. При выполнении этих требований Совет Федерации мог при необходимости – в случае противостояния главы государства и Думы – исполнять роль союзника Президента, или, в крайнем случае, взвешенного посредника (важная роль палаты в федеративных отношениях, конечно, подразумевалась, однако, в данном контексте мы ее не рассматриваем).
О партийно-политическом представительстве субъектов Федерации в палате говорить вообще было трудно ввиду неразвитости партийных систем, да и вообще политической жизни в большинстве регионов. Речь могла идти, скорее, о механизме более или менее адекватного представительства в федеральном парламенте более или менее сформировавшихся региональных элит.
Все сказанное не означает в принципе нашего отрицательного отношения к постановке указанных выше задач. Вполне обоснованно мнение, что Совет Федерации не должен быть политическим дублером Государственной Думы и что зависимость его от региональной бюрократии добавляет палате взвешенности и осторожности – весьма востребованных в случае политического кризиса. В определенном соответствии с этими задачами находится и статус Совета Федерации. В нем угадывается стремление авторов Конституции уменьшить возможность вовлечения этой палаты в бурное политическое море.
Совет Федерации играет второстепенную роль в законодательном процессе, выполняя функцию одобрения принятых Думой законов, да и то не всех. Совет Федерации также наделен полномочиями по утверждению некоторых решений, которые заведомо принимаются крайне редко (например, президентского указа о введении военного положения или решения об утверждении изменения границ между субъектами Российской Федерации). Наконец, имеется еще группа полномочий, связанных с кадровыми назначениями, производимыми циклично и тоже довольно редко.
Таким образом, поле для политического самовыражения «палаты регионов» очень невелико, что, впрочем, согласуется с мировой конституционной практикой. Однако способность палаты хотя бы спорадически являть собственный политический облик и политическую волю оказалась поставленной в зависимость от того, как она сформирована и каков статус ее членов.