6.2.3. Кто определяет структуру исполнительных органов?

Напомним, что термином «структура» у нас принято обозначать перечень, набор конкретных органов исполнительной власти. Именно такое толкование дал в 1999 г. Конституционный Суд РФ, установив, что «структура федеральных органов исполнительной власти, которую Председатель Правительства Российской Федерации в установленный статьей 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации недельный срок предлагает Президенту Российской Федерации, включает перечень этих органов как основу для представления кандидатур на соответствующие должности в Правительстве Российской Федерации». А поскольку для реализации полномочий Правительства создаются также другие федеральные органы, постольку они образуют в своей совокупности вместе с Правительством структуру федеральных органов исполнительной власти⁹⁴.

Так вот, федеральный законодатель запутался в вопросе, кто определяет (утверждает) структуру исполнительных органов в субъектах Федерации.

В первоначальной редакции Закона об общих принципах ст.5 среди вопросов, регулируемых исключительно законами субъекта Федерации, называла утверждение схемы управления субъектом Российской Федерации (фактически это было описание и системы и структуры исполнительных органов власти) и определение структуры высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. Учитывая слово «утверждает», надо полагать, что представлял проект схемы управления глава субъекта Федерации.

Через четыре года (4 июля 2003 г.) в рамках комплексного обновления редакции данного Закона была изменена и формулировка соответствующего пункта. Он стал звучать следующим образом: законами «устанавливается структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации». Тут-то и возникло противоречие внутри Закона, поскольку одновременно в ст.17 было закреплено следующее: «Перечень исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации». Но перечень органов, как мы уже сказали, цитируя решение Конституционного Суда РФ, фактически и есть описание структуры этих органов. Таким образом, одно и то же полномочие было закреплено сразу за двумя институтами власти. К счастью, ни о каких крупных конфликтах по этому поводу слышно не было. Нам трудно судить, как региональное начальство выходило из этого противоречия. Возможно, в зависимости от политической силы главы соответствующего субъекта Федерации.

Только через полтора года положение было исправлено. Законом о поправках от 11 декабря 2004 г. (знаменитым тем, что он закрепил отмену губернаторских выборов), во-первых, слово «перечень» было заменено на слово «структура», а, во-вторых, у законодательного органа было изъято это право. Вместо этого законодательные собрания получили право устанавливать систему исполнительных органов власти субъекта Российской Федерации.

Казалось бы, противоречие, вызванное, скорее всего, невнимательностью разработчиков и депутатов, устранено. Формально – да. Но, с конституционно-правовой точки зрения, это решение весьма спорное. Прежде всего, потому, что федеральный законодатель опять вторгся в конкретные модели власти субъектов Федерации. Ведь вопрос о том, кто утверждает структуру органов, явно не относится к общим принципам организации власти. Наконец, нельзя не вспомнить еще одно Постановление Конституционного Суда 1996 г., где прямо записано, что ряд вопросов, в том числе утверждение проектов схем управления субъекта Федерации и структуры исполнительных органов (правда, по представлению главы субъекта РФ), по своей природе подлежит законодательному регулированию и входит в полномочия именно органа законодательной власти⁹⁵.