Глава 9. Перспективы президентской модели

Модель президентской республики, где президент является главой исполнительной власти, не подверженный вотуму недоверия, и где нет роспуска парламента, кажется также привлекательной для России. Несколько по-другому, но следуя основным институциональным признакам, описывает эту модель С. Мейнваринг: «Президентские демократии обладают двумя отличительными признаками. Во-первых, глава правительства, по существу, избирается всенародно – в том числе в США, где коллегия выборщиков пользуется весьма незначительной автономностью относительно голосов избирателей¹¹⁶. Парламентские выборы и послевыборные переговоры не влияют на состав исполнительной власти. […] Вторым отличительным признаком президентских демократий является то, что президент избирается на фиксированный срок»¹¹⁷.

Следует заметить, что в начале 1990-х гг. идея президентской республики была весьма популярна как среди политиков, так и среди экспертов, привлеченных к разработке проекта новой Конституции России. Еще в 1990 г. вышла статья В. Зорькина, бывшего в то время экспертом Конституционной комиссии РСФСР. В ней он обосновывал целесообразность президентской республики, исходя, главным образом, из казавшейся ему неприемлемости как парламентской, так и полупрезидентской модели. Первую он отвергал из-за институциональной слабости в ней главы государства и из-за опасения правительственной чехарды, поскольку при наличии двух или трех крупных партий парламент, по мнению Зорькина, «в значительной мере утрачивает свое могущество и прерогативы, фактически оказывается в руках правительства и его лидера, типичный пример – опыт парламентарной республики в ФРГ, которую не случайно называют "канцлерской республикой"»¹¹⁸. Возражая же против полупрезидентской республики, он ориентировался в основном на Францию конца 1980-х гг., когда Президент Миттеран вынужден был назначить премьер-министром Балладюра – представителя иного политического и идеологического лагеря. Именно поэтому автор утверждал в своей статье, что тогда между ними возникает конфронтация, а «роль "надпартийного арбитра" президенту тем более не под силу, поскольку реальные рычаги власти, не только арбитражные, но и исполнительные, полностью им утрачиваются»¹¹⁹.

Серьезное отношение к президентской (американской) модели проявилось в одном из шести оставшихся к лету 1993 г. основных проектов Конституции РФ, подготовленном группой под руководством С. Шахрая. Правда, в этом проекте предусматривался роспуск нижней палаты, но только по решению Верховного суда в случае отсутствия кворума на заседаниях в течение не менее половины сессии либо принятия палатой решения об изменении конституционных основ.

Был и еще один проект российской Конституции с моделью президентской республики, который представил Президенту РФ в марте 1993 г. профессор А. Мишин. По нашей информации, поначалу этот проект понравился Б. Ельцину, однако, затем был отвергнут, так как, по мнению некоторых близких к Президенту ученых-юристов, такая модель предоставляла бы ему меньше полномочий. Эти ли мотивы повлияли на окончательный выбор модели или другие, не знаем. Но можем утверждать одно: как уже было сказано выше, к институциональному проектированию нельзя подходить, исследуя только плюсы той или иной модели. Гораздо важнее, какие минусы они несут. Но сначала покажем, в чем могли бы проявиться преимущества президентской республики для России.

Во-первых, в этой модели остается привычный нашим традициям персональный лидер с сильными полномочиями, но при этом его неизбежное стремление к властному монополизму должно сдерживаться институционально сильным и самостоятельным парламентом, который в этой модели не подвержен досрочному прекращению полномочий, во всяком случае, в качестве политического противовеса.

Во-вторых, поскольку при такой модели власти нет отдельного конституционного органа под названием «правительство», которое можно представлять «виновником неудач», происходит общее упрощение властной модели и президент становится политически ответственным субъектом. Некоторые российские политологи и сегодня приветствуют данную модель именно по этому основанию. Так, А. Мигранян пишет, что «в нашей стране избираемый народом президент сам должен быть главой исполнительной власти и, конечно, сам должен формировать правительство и отвечать за все (курсив в цитате наш. – Авт.). Только тогда можно будет преодолеть «двуглавость» нашей исполнительной власти и не на кого будет перекладывать ответственность. Это очистит нашу государственность от мешающих наслоений и впервые создаст в России реально ответственную перед страной высшую власть»¹²⁰.

Наконец, в-третьих. Такие проблемы, как отсутствие четко оформленного парламентского большинства, или его раздробленность, или неспособность выработать согласованный курс, или распады коалиций, или изменения их конфигурации и т.п., не влекут в президентской республике слишком неприятных последствий для текущей, рутинной государственной жизни. Другими словами, парламентские кризисы не превращаются в парламентско-правительственные, исполнительная власть продолжает «делать свою работу».

Но именно из этих преимуществ и складывается та конструктивная особенность данной модели, которую можно рассматривать как недостаток. Дело в том, что президентская система власти, если и не препятствует, то уж точно не способствует развитию парламентаризма, укреплению парламента как института, развитию партий и партийной системы там, где они еще слабы. Такая модель нацеливает политические силы на борьбу, прежде всего, за президентский пост, и партии приобретают смысл, прежде всего, как «аппараты» по выдвижению и поддержке кандидатов в президенты. Неспособные к такой функции политические организации играют роль статистов. В Мексике, например, президентская республика создала и укрепила систему с одной доминирующей партией, побеждавшей на выборах в течение 70 лет. В США действует система с двумя доминирующими партиями, оставляющими иным силам ничтожную политическую роль. Характерно, что все предпринимавшиеся в минувшем столетии попытки дополнить эту естественную двухпартийность какой-нибудь третьей политической силой терпели крах. В таких президентских республиках, как Бразилия и Венесуэла, партий – активных акторов − больше, чем две, но в этих странах партийная система сложилась в силу совсем иных, своеобычных, обстоятельств еще до установления нынешней системы власти.

В любом случае в условиях президентской республики выборы президента – главное политическое событие, а парламентские выборы – событие второстепенное. Президенты считаются с расстановкой партийных сил в законодательном органе, но данная расстановка не играет решающей роли. И здесь следует признать одну не слишком приятную для нас реальность. Российская партийная система остается слабой и весьма зависимой от государственного аппарата. А президентская республика более, чем какая-либо другая модель, может способствовать консервации данного состояния.

Исследователи политических систем отмечают и иные недостатки и опасности. Так, Х. Линц утверждает, что «превосходные результаты, демонстрируемые парламентскими демократиями на протяжении всей своей истории, не случайны. Тщательное сравнение систем парламентаризма и президентского правления (сюда он, правда, включает и смешанную модель. – Авт.) показывает, что, в конечном счете, первая чаще ведет к стабильной демократии – особенно там, где глубоки политические расхождения и существует множество политических партий; в таких странах парламентаризм, как правило, дает больше оснований надеяться на сохранение демократии»¹²¹. Если вычленить все упреки Линца¹²² в адрес президентской системы, то это будут следующие:

1. одинаковая сила легитимности парламента и президента при отсутствии у обеих сторон механизмов досрочного прекращения полномочий другого института ведет к взрывным конфликтам (США – единственное исключение);

2. эта система ведет к персонификации власти;

3. законодательные механизмы этой системы таковы, что в случае досрочного прекращения президентских полномочий они могут вознести на вершину власти человека, «кто в рамках обычного избирательного процесса никогда не стал бы руководителем государства»¹²³;

4. появляется излишняя жесткость политического процесса: «…любой неожиданный поворот событий – начиная со смерти президента и заканчивая серьезными просчетами, допущенными им в силу непредвиденных обстоятельств, – способен сделать президентскую власть менее предсказуемой, а зачастую и более слабой, чем власть премьер-министра»;

5. «Система президентского правления не может не казаться проблематичной, поскольку функционирует в соответствии с правилом "победитель получает все" – условием, превращающим демократическую политику в игру с "нулевой суммой", включая весь тот конфликтный потенциал, который подобные игры в себе содержат»¹²⁴;

6. преимущество данной модели, состоящее в том, что выборы президента позволяют народу открыто избрать главу исполнительной власти, может быть нейтрализовано и обратиться в недостаток, если президентский мандат получен с незначительным перевесом;

7. должность президента в каком-то смысле двойственна: с одной стороны, президент − это глава государства и представитель всей нации; с другой – политическая альтернатива, которую он выражает, носит партийный характер¹²⁵;

8. президент часто испытывает чувство, что он – единственный избранный представитель всего народа, при этом возникает риск отождествления своих сторонников с народом в целом. Поэтому «плебисцитарный компонент, неявно содержащийся в президентской власти, может вызвать у него особое раздражение теми препятствиями и оппозицией, с которыми он сталкивается. В своем разочаровании он, не устояв перед искушением, может начать считать свою политику отражением народной воли, а политику своих оппонентов – корыстными замыслами, выражающими узкие интересы»;

9. отсутствие нейтральной фигуры, наподобие конституционного монарха или даже президента в парламентской республике, являющихся сдерживающим фактором в отношениях политических противников;

10. президентская власть настолько концентрированна и велика, что небезопасно не сдерживать ее числом сроков, на которые может избираться президент. Однако, особенно если президент честолюбив, попытки изменить подобный порядок часто кажутся привлекательными;

11. фиксированный срок президентуры лишь усиливает озабоченность президента по поводу честолюбивых замыслов «лидеров второго ряда». Отсюда – желание обеспечить преемственность и сделать очевидным для всех преемником, скорее, того, кто во всем с ним соглашается, нежели того, кто является лидером по натуре.

Надо признать, правда, что не все исследователи поддерживают Линца в его критике президентской модели. Так, С. Мейнваринг утверждает, что такая система власти нежелательна только при сильной фрагментарности политического спектра. Он видит три причины этого: «В президентских системах многопартийность (в смысле большого числа легальных партий. – Авт.) повышает вероятность взаимоблокирования и иммобилизма в отношениях между исполнительными и законодательными органами. Она также увеличивает вероятность идеологической поляризации. Наконец, чтобы проводить свои законодательные инициативы через парламент в условиях многопартийности, президенты вынуждены создавать межпартийные коалиции, однако создание таких коалиций в президентских системах более сложный и менее стабильный процесс, чем в парламентских системах…»¹²⁶. В то же время Мейнваринг вполне допускает и даже приветствует сочетание стабильной демократии с президентским правлением при двухпартийной системе.

Наконец, есть исследователи, которые полагают, что даже в условиях многопартийности президентская система может демонстрировать свои преимущества. Так, А. Фигейредо и Ф. Лимонджи, анализируя бразильскую президентскую систему, показывают, что и при многопартийности (в частности, они приводят пример с семью партиями в парламенте) президентский режим отнюдь не ведет к кризисам¹²⁷.

Стоит, разумеется, внимательно изучать как сам опыт функционирования президентских систем, так и исследования, посвященные этому опыту. Но самым важным остается вопрос о том, насколько безопасна такая система для демократической государственности России.

Используя «антиутопический» подход, т.е. концентрируясь не столько на преимуществах, сколько на «рифах» той или иной институциональной модели, стоит более внимательно приглядеться именно к анализу Х. Линца. Выявленные им отрицательные и даже опасные черты президентской системы не являются, конечно, жесткими детерминантами, о чем пишет и сам Линц, говоря, что его анализ выявляет лишь возможности и тенденции. Понятно, что свой анализ он проводил, в первую очередь, на примере не США, а, скорее, латиноамериканских стран и, возможно, некоторых европейских государств со смешанной моделью. Но вот что примечательно: его работа («The Perils of Presidency» in: Journal of Democracy) вышла в 1990 г. и, естественно, основывалась на опыте, который был накоплен к этому времени. Однако просто удивительно, как многие, если не большинство отрицательных черт и опасностей президентской модели власт, были будто списаны с российской государственной практики, начиная с 1992 г. и особенно с 2000 г.

В конце концов, не так уж важно, что Линц расширил рамки собственно президентской системы власти, отнеся к ней и полупрезидентские республики. На самом деле стиль политического поведения президента в них стилистически почти один и тот же. Особенно наглядно это видно в России: и до принятия Конституции 1993 г., и после роль Президента больше походила и походит на роль именно в президентской, а не полупрезидентской (смешанной) модели.

Если вспомнить конституционную конструкцию, существовавшую в России с весны 1991 по 21 сентября 1993 г., то надо сказать, что, несмотря на все советские рудименты, в ней проявились черты некоей смеси президентской и полупрезидентской моделей. А фактически превалировала именно президентская система: избираемый на прямых выборах народом Президент РФ не имел полномочия распустить законодательный орган, а тот, в свою очередь, не имел права отправить Президента в отставку и только мог (и пытался) лишить Президента должности в порядке «импичмента» (правда, основания для отрешения Президента от должности были необъятно широки и потому эта процедура походила больше на процедуру отставки, однако, все попытки не набирали нужного числа голосов); существовал пост вице-президента, избираемого вместе с Президентом; в некоторые периоды Президент непосредственно возглавлял Кабинет министров, и, во всяком случае, это был президентский Кабинет. Другое дело, что это был, видимо, уникальный в истории случай, когда революционный слом самих основ предшествующего общественного и государственного строя происходил почти исключительно в юридической форме, т.е. путем внесения изменений и дополнений в действовавшую Конституцию и принятия новых законов. Институционально поэтому еще были формально всесильны Съезд народных депутатов и его «второй этаж» – Верховный Совет. Однако даже в этой аномальной конструкции весьма ярко проявили себя «возможности и тенденции», описанные Х. Линцем.

После принятия Конституции 1993 г. аномалия, свойственная периоду 1991−1993 гг. оказалась зеркально повернута: теперь уже Дума ничего не может сделать с не устраивающим ее Правительством и Президентом, а последний, наоборот, может распустить Думу. Отсутствие же до сих пор института досрочного прекращения полномочий депутатов обязано исключительно их чувству самосохранения, толкающему их на согласие практически с любыми кандидатурами на пост премьер-министра.

А теперь рассмотрим, как стала бы развиваться ситуация при официально оформленной президентской системе власти. Представить это не сложно, если исходить из того, что у нашей «демократической» государственности нет опыта многих лет устойчивого развития, да и за минувшие 15 лет не появились стереотипы политического поведения, свойственные именно конкурентной среде. Откуда же возьмутся в корне иной стиль президентского правления и соответствующий ему парламентский стиль, позволяющие в условиях «взаимной неприкосновенности» решать конфликты без баррикад и вооруженной силы? А конфликты эти, причем крайне острые, будут неизбежны, если учесть, что до сих пор в стране не решен фундаментальный вопрос – о стратегическом направлении и методах развития. Соответственно, если законодательную и исполнительную власть, как и в 1992−1993 гг., будут олицетворять силы, по-разному видящие стратегические перспективы, то столкновение произойдет неминуемо. Разумеется, можно предположить, что будет использован накопленный опыт формирования абсолютно послушного парламента посредством применения «административного ресурса», установления контроля над ведущими средствами массовой информации, судебной системой, прокуратурой и проч. и проч. Но тогда, во-первых, можно вообще не затруднять себя раздумьями об институциональном оптимуме, поскольку о демократии в таких условиях речи идти не может, ибо в такой системе будет отсутствовать главный элемент – политическая конкуренция, а, во-вторых, такая конструкция (опять же учитывая сильнейшую гетерогенность нашего общества) вряд ли будет сколько-нибудь долговременной, и ее крушение вновь будет сопряжено с насилием и социальным хаосом.

К этим «фоновым» условиям нужно добавить также отсутствие в обществе четкого понимания, что представляет собой демократия и, главное, ради чего она нужна. Соответственно, нет ни общественного запроса на политический рынок, ни надежд на то, что общество будет сопротивляться переходу к авторитарному правлению.

Наконец, президентская демократия способна быть стабильной еще при одном важном условии – авторитетной судебной власти. В системе, где практически нет политических механизмов разрешения конфликтов кроме взаимного поиска компромиссов и умения договариваться, идти на уступки, именно судебная власть способна быть правовым арбитром между властями исполнительной и законодательной, а также между федеральной и региональной властью. Но в России такая судебная власть не состоялась, и нет даже признаков поступательного движения к этой цели.

Таким образом, президентская модель, если попытаться сейчас установить ее на российской почве, в короткой перспективе ничего не изменит в характере политического режима, а в среднесрочном плане − приведет к окончательному установлению авторитарного типа правления, и вслед за ним – к политическим потрясениям.