6.2. Некоторые иллюстрации законодательных возможностей по ликвидации федерализма

Юридически несовершенные законы и многочисленные поправки к ним не только говорят об устранении всякой политической борьбы, которую заменила борьба бюрократических группировок. Они свидетельствуют о том, что власть не имеет какой-то научно разработанной стратегии, концептуального видения развития страны в разных сферах, в том числе федеративных отношений, а действует, что называется, по ситуации. В итоге нормы нагромождаются друг на друга и зачастую начинают друг другу противоречить. Перейдем к примерам.

6.2.1. Вынесение предупреждений и роспуск законодательного органа, отрешение от должности главы субъекта Российской Федерации за «нежелание» отменять/исправлять незаконные акты

Напомним, какое большое политическое значение придавалось приведению регионального нормативно-правового массива в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами. И как гордились некоторые федеральные должностные лица тем, что наконец-то В. Путин сделал то, что не удалось сделать Б. Ельцину! Трудно однозначно утверждать, действительно ли популярность Президента помогла ликвидировать наиболее одиозные региональные отступления от федеральной Конституции или сказались законодательные новеллы 2000 г., предусмотревшие предупреждение и затем роспуск законодательного органа, равно как предупреждение и затем отрешение от должности главы субъекта Российской Федерации за издание неконституционных актов. Это не суть важно, поскольку сама схема борьбы с этим политико-правовым пороком представляется неверной.

Дело в том, что в ч.5 ст.76 Конституции РФ прямо записано, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по вопросам исключительного ведения Федерации и по предметам совместного ведения, а в случае противоречия действует федеральный закон. Таким образом, в данном случае нет основания для применения мер конституционно-правовой ответственности: Конституция уже указала, как следует поступать. Другое дело, что долгое время не было ясно, может ли до судебного решения, например, тот же Президент РФ установить факт противоречия. Теперь поправка, о которой мы ведем речь, четко указала, что для этого необходимо именно судебное решение.

В таком случае непонятно, зачем надо было громоздить такую сложную конструкцию, если есть решение суда? В правовом государстве после судебного решения ни у кого не возникает вопросов, как поступить: исполнение кем-либо закона или указа, постановления главы субъекта Федерации, признанного судом незаконным, составляет состав преступления (ст.315. «Неисполнение приговора суда, решения суда или иного судебного акта») или, как минимум, состав грубого дисциплинарного (служебного) нарушения. Больше того, данная новелла как раз подрывает авторитет судебной власти, как бы считая, что без отмены незаконного акта или внесения в него исправлений органом, издавшим его, он будет продолжать действовать.

Возможно, что «глубинный смысл» данной новеллы не в том, чтобы побудить региональное начальство к исправлению нормативных актов, а в том, чтобы именно устрашить. Иначе как объяснить, что предусмотрена столь длительная процедура: вместе с вынесением судебного решения и действием предупреждения может пройти почти год, если не больше. И, между прочим, досрочный роспуск законодательного органа или увольнение от должности главы субъекта Федерации все равно не приведут к отмене или исправлению порочного нормативного акта. Все равно кто-то (кто?) должен это сделать. А пока, выходит, будут по-прежнему создаваться «препятствия для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления», будут нарушаться «права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц»…

Еще более странной эта конструкция видится в отношении главы субъекта Федерации. В ч.2 ст.85 Конституции РФ предусмотрено право Президента РФ «приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом». Заметим, что ни первый, ни второй президенты этим правом активно не пользовались. Но тогда тем более становится совершенно абсурдной заложенная в Законе конструкция.

Во-первых, вопреки Конституции РФ вводится институт предупреждения главе субъекта Федерации, если тот «не подчинился решению суда»⁹⁰, т.е. не отменил или не исправил свой нормативный акт. Но повторим сказанное выше: если суд признал акт в целом или какое-то его положение незаконным, этот акт (отдельное его положение) просто теряет юридическую силу, не действует и никто не вправе его применять.

Во-вторых, данное законодательное положение фактически приводит к процессуальному неравенству сторон – Президента РФ и главы субъекта Федерации. Если Президент приостановил действие акта, который он считает неконституционным или незаконным, то почему именно глава субъекта Федерации обязан обращаться в суд? Получается, что мера ответственности применяется за не использование правомочия. В таком случае теряет свой смысл норма ч.3 ст.125 Конституции РФ, согласно которой Конституционный Суд РФ разрешает споры о компетенции, в том числе между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов.