Червонюк В.И. Антология конституционных учений. Ч. 1

441

особенности исключается из вопросов, относящихся к административной деятельности. XVII и XVIII столетия полны пререканий между интендантами и парламентами, так как эти последние стремятся к тому, чтобы, как и в прошлом, не только разрешать споры по административным искам, но и вмешиваться в активную администрацию, отдавать под суд интендантов, посылать им предписания, запрещать им те или иные действия и т. д. Интенданты сопротивлялись при поддержке королевского совета, отказывались подчиняться этим приказам и в необходимых случаях добивались переноса дел в Совет.

Так дело продолжалось до Революции, причем, надо думать, централизация и административный режим в то время уже были более популярны, чем судебная власть, и представляли собой новый режим, к которому все стремились, тогда как парламенты представляли старый режим; действительно, представительные собрания эпохи Революции не замедлили после отмены парламентов формально утвердить разделение этих двух властей, установить независимость административной власти и, следовательно, сузить значение судебной власти.

Это было сделано в следующих лапидарных выражениях: «Судебные функции отделяются и всегда должны быть отделены от административных функций. Судьи не могут под страхом ответственности за должностное преступление каким бы то ни было образом нарушать деятельность административных учреждений» (закон 1624 августа 1790, глава II, ст. 13). «Суды… не могут присваивать себе административных функций или судить административных лиц в связи с осуществлением ими их функций» (Конституция 3 сентября 1791, ст. 3). «Повторно запрещается судам входить в рассмотрение ка- кого-либо рода административных актов» (закон 16 фруктидора III года).

В этих законах в действительности содержится два совершенно различных запрещения: 1) «запрещение судебным трибуналам вмешиваться непосредственно в действия администрации путем предписаний на имя административных лиц, т. е. – этим утверждается принцип «прямого действия» и автономности административной полиции; 2) запрещение тем же трибуналам принимать к своему производству административные иски, предъявляемые по поводу непосредственных действий административной власти – это второе запрещение имеет последствием учреждение административной юстиции, совершенно отдельной от гражданской юстиции и, наоборот, очень близкой к активной администрации – настолько близкой, что с конституционной точки зрения эта административная юстиция является составной частью той же исполнительной власти.

Отношение к этим двум запрещениям в сильной степени зависит оттого, как понимать принцип разделения властей. Если в разделении властей видеть простое применение принципа разделения труда и, следовательно, если понимать его главным образом как разделение функций, то можно соглашаться с первым запрещением, в котором проводится разделение функций суда и управления, но приходится возражать против второго запрещения, так как осуществление суда, будучи одним и тем же во всех случаях, должно было бы всегда поручаться одной и той же власти, а не разделяться между двумя властями. Но разделение властей нельзя понимать единственно в функциональном смысле, а следует преимущественно понимать в политическом смысле; если в государстве необходимо известное число политически разделенных властей, которые обладают одни против других гарантиями независимости, то необходимо признать, что эти гарантии существуют лишь постольку, поскольку каждая из политических властей до известной степени сосредоточивает в себе различные виды функциональной деятельности. Таким образом, необходимой гарантией независимости для исполнительной власти является передача ей некоторой части юрисдикции, подобно тому, как эта власть, в силу права издания регламентов, обладает некоторой частью законодательных функций. Так как политическая реальность разделения властей имеет больше практического значения, чем его функциональная реальность, то не следует удивляться, что она выражается в административной юрисдикции по искам и жалобам, направленным против администрации.

Таким образом, первым последствием отделения администрации от судебной власти явилось учреждение специальной административной юстиции.

442

Распределение сфер компетенции между этими двумя видами юстиции, первоначально вызвавшее много затруднений и в течение долгого времени определявшееся правительством, в настоящее время определяется в судебном порядке конфликтным трибуналом и протекает самым мирным образом.

Но это не все. Редко бывает, чтобы сторона, одержавшая победу, удержалась от крайностей: судебная власть, начиная с революции, не только изгнана из сферы административной деятельности, но находится в подчиненном положении, и даже при разборе частных дел в той области, которая ей отведена, не пользуется достаточной независимостью.

С одной стороны, судьи, в силу порядка их назначения и в особенности – порядка повышений, слишком зависят от правительства; их несменяемость не освобождает их от этой зависимости, поскольку остается возможность повышений. Судебная служба должна была бы быть устроена так, чтобы повышений не существовало. С другой стороны, права судей не полны в том смысле, что судьи лишены права отказывать в применении неконституционных законов (кассационное решение 11 мая 1833, S. 33,1.357). В Соединенных Штатах Америки они имеют это право, которое придает им большой вес в государстве.

III. При административном режиме все государственное управление принимает вид гражданской полиции. Конечно, теоретически правительство может быть отделено от администрации, так как его функция иная; задачей правительства является удовлетворение непредвиденных потребностей, проявляющихся в связи с главными интересами нации, и постоянное обеспечение централизации, являющееся гарантией существования нации как государства, тогда как задачей администрации является приведение в движение автоматизированных государственных служб. Однако, хотя функции правительства и администрации отличаются друг от друга, но их личный состав и их механизм один и тот же. Президент республики, министры, Государственный совет, префекты являются одновременно и административными, и правительственными агентами; сам состав избирателей, участвующий в правительстве путем выборов в законодательное собрание, вместе с тем участвует в администрировании путем департаментских и коммунальных выборов.

Однако эти органы, являющиеся одновременно и правительственными, и административными, – по крайней мере исполнительные органы – носят административный характер по преимуществу.

Во-первых, кроме главы государства, министров и их начальников кабинетов, эти органы состоят из профессиональных чиновников. Члены Государственного совета и префекты также являются профессиональными чиновниками. Министры в течение всего периода выполнения ими их функций окружены канцелярскими чиновниками. Только кабинет министров составляется свободно и во время политических кризисов или смены министерства представляет собой чисто правительственный орган.

Следует заметить, что признаком чисто правительственного личного состава является то, что он образуется вне всякого отношения к порядку прохождения службы. Потребности управления не могут быть всецело предусмотрены, – значит личный состав должен также представлять момент неожиданности – не в том смысле, что не требуется духа преемственности, а в том, что здесь совершенно не должно быть рутины. Именно так и королевский совет первоначально не знал в своем составе профессионального чиновничества. В него входило известное количество лиц, но не все должны были являться регулярно; совет составлялся каждый раз в зависимости от обстоятельств.

Настоящая правительственная организация должна была бы иметь в своем составе класс правящих лиц, не связанных с администрацией, из которых отдельные лица могли бы, в зависимости от обстоятельств момента, привлекаться к исполнению определенных заданий. Конечно, избирательный режим создает подобный разряд правящих лиц, поскольку каждый народный представитель может сделаться министром, но этот результат достигается здесь лишь неполно. Сам состав народных представителей до некоторой степени связан по происхождению с администрацией, которая в лице префектов ближайшим образом причастна к процедуре выборов. Таким образом, на какую точку зре-

443

ния ни стать, можно видеть, что правительственный персонал сливается с административным персоналом.

Перед этим смешанным персоналом стоят по существу административные задачи. Министр на каждые сто административных распоряжений принимает лишь одно правительственное решение; у него почти нет времени думать о важных правительственных делах, настолько он обременен административными делами, и настолько некоторые из них являются срочными и имеют большое политическое значение. Это усугубляется при избирательном режиме, когда внутренняя политика питается административными делами, которые поэтому отвлекают внимание от крупных государственных интересов, в силу чего государство, в сущности, не выполняет серьезно своих прямых обязанностей.

Это зависит от того, что в этих условиях правительственная власть сводится к раздаче административных милостей и льгот.

То, что в прежнее время представляло собой королевскую милость, в виде допущения ко двору и других поблажек тщеславию, в настоящее время состоит в назначении поставщиков, в трамвайных концессиях, субсидиях обществам взаимного страхования и т. д.; все это сделалось разменной монетой избирательного режима.

Нельзя однако сказать, чтобы при этом режиме не делалось неоднократных попыток создать особый правительственный механизм, совершенно обособленный от администрации.

Самой интересной в этом отношении была попытка Наполеона I, который создал Государственный совет, сделал его главным правительственным механизмом, а министрам с их канцеляриями предоставил область чистой администрации.

Наполеон I был мастером по части создания новых и жизнеспособных учреждений:

11 июня 1806 была одним из его наиболее удачных нововведений. Он заимствовал прежнюю форму королевского совета, но придал ей новый вид: были восстановлены должности государственных советников, «та it res de requtes» и аудиторов, но согласно новым революционным принципам были упразднены все различия ранга или происхождения. Различия были основаны лишь на разнице лет и на дифференциации функций. Вскоре в этом собрании значительных людей проявился высокий корпоративный дух, сделавший Государственный совет влиятельной организацией; эта организация, конечно, пополнялась не автономно, но она энергично ассимилировала попадавшие в нее элементы.

Новое учреждение привилось не только благодаря своей превосходной организации, но и потому, что оно ведало важнейшие государственные дела вне всякой зависимости от канцелярий, стояло над канцеляриями. Наполеон предпочитал пользоваться услугами Государственного совета, а не своих министров, бюрократизм которых он ненавидел. Это был больше правитель, чем администратор, он не любил формализма и связанной с ним медлительности. Государственный совет не только был отделен от бюрократии, но был поставлен над ней и держал ее под своей опекой. «Под могучим натиском императора, желавшего пересмотреть все законодательство, реорганизовать все публичные службы, восстановить порядок в департаментском и коммунальном управлении, где революционные потрясения сделали столько беспорядка, Государственный совет того времени выполнил огромную работу». (Aucoc, Conferences d ’administration, 1, изд. 2-е, с. 132). Парламентский режим, сменивший первую империю, лишил Государственный совет его положения правительствующего корпуса, в том смысле, что политическая власть перешла к министрам и вследствие этого смешалась с администрацией. Однако не все было разрушено, так как если Государственный совет утратил значение правительствующего органа, то он снова приобрел его как высший правительственный суд, которому принадлежит контроль над администрацией, в особенности – в виде юрисдикции по делам о превышении власти.

444

2. Ориу М. Основы публичного права

[Административный режим и индивидуальные свободы]

IV. Административная полиция охватывает своей регламентацией все индивидуальные свободы, лежащие в основе гражданской жизни. Одним из последствий политической и экономической централизации, сопровождающей административный режим, является все более подробная регламентация индивидуальных свобод. Не только запрещаются известные способы пользования этими свободами, но многие свободы ставятся в зависимость от предварительного административного разрешения. Порядок гражданской жизни действительно поручается заботам административной полиции; «управлять значит предвидеть», и с того момента, как принимается решение предвидеть и принимать предупредительные меры, публичный порядок делается такой сложной и трудной вещью, что требуется величайшая осторожность для инициативы частных лиц, на которых накладывается целый рад формальностей, без которых эта инициатива, если бы она не регулировалась, вела бы к большим беспорядкам.

Поэтому требуется разрешение на открытие заведения, где должен производиться опасный промысел, на постройку дома на краю публичной дороги, на преграждение течения реки, на право охоты и т. д.

Нет ни одной индивидуальной свободы, которая не была бы подобным образом ограничена. Исключение не составляет и частная собственность, а свобода труда и промысла с некоторого времени сильно ограничена рабочим законодательством. Один почтенный автор, Дюкрок (Ducrocq), нашел даже возможным посвятить целый том своего курса административного права (изд. 7-е, 111) вопросу административного регулирования индивидуальных свобод, озаглавив его «принципы публичного права, применяемые в порядке административных законов».

Глава вторая. Политические и социальные последствия административного режима. 1. Преимущества административного режима

Если бы административный режим не представлял крупных преимуществ, то он бы не появился, не удержался и не развился; между тем уже 300 лет как он установился во всех государствах континентальной Европы, держится и развивается в них. Во Франции он устоял перед потрясениями революции и последовательно приспособлялся к аристократической монархии, и к демократической республике. Ангосаксонские страны ему долго противились, но в Соединенных штатах Америки это сопротивление уже ослабло. В Англии оно сильнее, но возможно, что демократический кризис, в котором находится эта страна, будет иметь результатом такое расширение публичных служб, что ими фактически осуществится административный режим.

Дело в том. что административный режим предоставляет три большие преимущества: 1) он является источником удобств в гражданской жизни; 2) он означает усиление правовых гарантий; 3) он является одним из условий существования демократии в государственном режиме.

1. Удобства для гражданской жизни, доставляемые административным режимом, делают его приемлемым для публики несмотря на те невыгоды, которые он может собой нести, т. е. сумма преимуществ представляется превышающей сумму неудобств. Удобства состоят не только в том, что организуется целый ряд публичных служб, но и в том, что эти службы сосредоточиваются в руках единой публичной власти, и в том, что со всеми делами и заявлениями обыкновенно надо обращаться в одно единственное место – в мэрию, префектуру, министерство; удобство состоит также в том, что все многочисленные отрасли публичных служб координированы между собой и функционируют более или менее согласованно. Там, где публичные службы существуют без административного режима, т. е. без централизации, их несогласованность является настоящим бедствием для общества.

445

Правда, управляемые (подданные) платятся за это известным подчинением публичной власти, и именно против этого ополчаются конституционалисты, проникнутые английскими идеями.

Публичная власть, облеченная законными прерогативами, немедленно осуществляющая свою волю, причем жалобы подданных могут возбуждаться лишь против уже совершившихся актов, не останавливая их действия, и рассматриваются специальным судьей, который сам, хотя бы косвенно, но принадлежит к администрации, и который применяет нормы, большей частью установленные административными регламентами – все это чрезвычайно напоминает режим произвола или просвещенного абсолютизма. Где тут права индивидуума, и что сталось со свободой? Административный судья, который даже не может принудить администрацию к выполнению его решений – не судья, это ограниченное право – не право, французский гражданин, который в своей частной жизни имеет приобретенные права, лишен их в административной жизни, где он таким образом еще не освободился от рабства. Так рассуждают конституционалисты.

Прежде чем приступить к непосредственному рассмотрению их обвинений, следует ближе присмотреться к фактам. В действительности, если не считать некоторых неприятностей, происходящих от запутанности компетенций и от столкновений между ними, что легко устранимо, французы, при обычном течении жизни, нисколько не страдают от административного режима; у них вовсе нет того чувства, что Государственный совет – не судья, или что те права на возмещение, которые признаются за ними, делаются хуже оттого, что они «октроируются, а не являются приобретенными правами. Я отлично знаю, что есть народы, «скованные цепями и этого не подозревающие», но есть также специалисты конституционного права, мудрствующие над вопросом о свободе и легко убеждающие себя, что существует лишь один вид гарантий, тогда как в действительности их много. Французы хорошо чувствуют главные преимущества своей системы; она нравится им тем, что позволяет в порядке административного иска оспаривать все без исключения акты администрации, они глубоко удовлетворены, когда могут добиться аннулирования хотя бы одного из них, и вообще следует признать, что администрация всегда добровольно преклоняется перед авторитетом судебного решения, даже не будучи к этому юридически обязана. Французы не остаются также равнодушны и к тем крупным денежным возмещениям, которыми компенсируется ущерб, причиненный публичной властью. Наконец, следует твердо помнить, что из прерогатив администрации было сделано изъятие, необходимое для признания этой системы нацией мелких собственников, а именно: эта прерогатива отступает перед частной собственностью, по крайней мере, когда дело идет об окончательной утрате собственности; в этих случаях предварительное исполнение переходит на сторону собственника, и административная юстиция стушевывается перед общим судом. Равным образом защиту против произвола административных регламентов дает то правило, что общие суды, обеспечивающие применение этих регламентов, имеют право входить в оценку их законности или незаконности. Необходимо считаться с этими практическими сторонами системы, которые для нас более важны, чем большая или меньшая свобода преследования должностного лица (которое, впрочем, вполне может быть преследуемо), так как должностное лицо – ничто, а его действие – все.

Я говорю об обычном ходе вещей. Но публичная власть обвиняется в излишней импульсивности, а наш административный режим – в том, что при чрезвычайных обстоятельствах он не дает достаточных гарантий для самых элементарных прав граждан; административные действия выполняются полицейскими средствами, что ведет к нарушению неприкосновенности жилища и собственности, и нет судьи, к которому своевременно можно было бы обратиться для отмены актов, следовательно – гарантия судебного вмешательства отсутствует. Этот упрек важен, но он основателен лишь поскольку дело касается исполнения законов административным путем, в особенности – исполнения законов, имеющих политическое значение. Не подлежит сомнению, что в будущем с администрации должна быть снята забота об исполнении законов, не относящихся к ее

446

собственным задачам, и что эта забота должна перейти к общему суду. Эта эволюция не представляет трудностей. Достаточно, чтобы все действия, составляющие нарушение постановлений закона, квалифицировались как проступки, эти проступки тем самым были бы отнесены к компетенции судебной полиции и уголовной юстиции. Неудобство существующего порядка уже замечено и это средство уже применяется. Оно войдет вообще в законодательную практику; тогда наш административный режим утратит свои вызывающие опасения внешние черты, но сохранит свои правовые преимущества, и тогда увидят, что он замечательно точно соответствует реальному факту развития публичных служб и их централизации, что уже является преимуществом.

II. Административный режим означает усиление правовой гарантии. Прежде всего он ведет к усилению регламентации путем регламентов и циркуляров, а как ни полагаться на регламентацию, она все же является регулятором жизни. Предположим, что все предприятия, организованные в публичные службы, возвращены в частные руки; немедленно управление их сделалось бы менее регулярным. Конечно, хозяева этих предприятий продолжали бы подчиняться общим постановлениям законов, но таких постановлений мало, вся же детальная регламентация исчезла бы. Во всяком случае, публичные службы представляют собой интересный пример юридической систематичности и регулярности.

Далее, то обстоятельство, что надзор за исполнением законов поручается администрации, предупреждающей нарушения, а не репрессивной деятельности судьи, также является усилением правовой гарантии, так как всегда лучше предупредить, чем карать.

Это не все; административный режим вызвал к жизни особый тип права, отличающийся от гражданского права и в некоторых отношениях эластичный и более удобный. Этот тип права основывается на прерогативе, иначе говоря, администрация рассматривается здесь как власть имущий, стоящий над управляемыми; это право больше развивается путем односторонних решений публичной власти, чем путем двусторонних правоотношений. При таких условиях оно не ограничивается строгим правом двусторонних договорных отношений. Вначале оно более жестко, чем гражданское право, но в конце концов становится гуманнее его; с течением времени право прерогативы превращается в право справедливости. Органы публичной администрации и административные суды оказываются более терпимыми, чем частные лица, так как их высокое положение в конце концов создает у них сознание их высокого долга. Таким образом, например, теория возмещения за убытки, вытекающие из административных действий, или теория возмещения за служебные проступки являются гораздо более справедливыми, чем если бы они были построены на гражданско-правовых принципах.

III. Административный режим является одним из условий существования демократии в государственном режиме. Демократию создает не административный режим, а скорее экономические факты, которые в современных обществах выдвигают на первый план людей труда; но демократия сопровождается административным режимом и именно он дает государству возможность приспособиться к ней.

Не следует упускать из вида одно из замечаний, сделанных нами по поводу гражданского режима (выше, с. 367 и след.), а именно, что, хотя в принципе это есть режим возможностей, но в нем все же необходима и реальность. Конечно, гражданская жизнь состоит в обладании правами семейными и правом собственности, но в полной мере ее ведут только те, кто действительно имеет семью и собственность. При этом мы отметили, что именно в силу этого гражданское общество является классовым обществом, что оно создалось главным образом для класса буржуазии, который в целом тем и живет, что использует свою собственность, и что оно гораздо меньше считается с людьми трудового класса, которые до сих пор еще не знают того своеобразного вида собственности на свое место в производстве, которым обладают чиновники по отношению к своим должностям.

[…] Таким образом, административный режим и является средством, примиряющим демократию с государственным режимом, постоянно приспособляющим его к ней и поз-

447

воляющим, благодаря крайне ограниченному коллективизму, избежать ужасных опытов полного коллективизма.

2. Отрицательные стороны административного режима

Все отрицательные стороны административного режима сводятся к преувеличенной централизации. К политической централизации, сделавшей возможным создание государственного режима, присоединяется административная централизация. Политическая централизация охватила лишь вооруженную силу, суд, законодательство и минимум полицейской и финансовой организации, административная же централизация готова охватить огромную область гражданского управления, образующуюся из бесчисленных публичных служб. Иными словами, значение публичной жизни сильно увеличится в ущерб частной жизни или, по крайней мере, за счет пограничной области, нормально отделяющей частную от публичной, и вся эта расширенная публичная жизнь готова подвергнуться энергичной централизации.

Следует поэтому изучить административную централизацию, ее формы, ее процессы и ее отрицательные стороны.

1. Административная централизация и ее основные формы. Административную централизацию можно определить как сосредоточение всей гражданской администрации данной страны в руках единого служебного персонала. Она проявляется в двух формах: в централизации дел и в централизации административного персонала.

Мы уже касались централизации дел или служб, которую можем также назвать развитием вмешательства государства или этатизмом, в связи с экономической централизацией, составляющей самую сущность административного режима. К этому мы не будем возвращаться.

Что же касается централизации административного персонала, то она сама имеет двойную форму: централизации местного управления и централизации специального управления.

а) Централизация местного управления. В более или менее обширной стране, достигшей политического единства, по необходимости создаются, а чаще всего издавна существуют, центры местной администрации, отделенные тем или иным расстоянием от местонахождения центральной администрации страны. Это соответствует географической необходимости и зависит от того, что район действий административных органов практически ограничивается небольшими округами. При наличии такого положения административная централизация состоит в том, чтобы строго подчинить центральной власти местные органы, включить в их компетенцию лишь небольшое количество дел, предоставить им лишь подготовку или исполнение этих дел, оставляя решение за центральной властью, и, наконец, предоставить центральной власти выбор людей, составляющих местные органы, вместо предоставления их выбора заинтересованному населению.

Такая административная централизация проводится естественным порядком, если не встречает политических препятствий, так как она соответствует логике развития государства. Во Франции она сильно развилась, начиная с XIV столетия. Впрочем, наряду с преимуществами, она имеет также несомненно отрицательные стороны.

Централизация обладает некоторыми достоинствами. Она ведет к сильной власти уже тем самым, что сосредоточивает в руках центрального правительства много функций, она является единственным средством обеспечить некоторые службы, имеющие очень общее значение, распределяя расходы по ним на всю страну в целом, что в страховом деле называется законом больших чисел, благодаря иерархии она обеспечивает большую регулярность и высокий моральный уровень администрации, она ведет к осуществлению справедливости: централизация, по выражению Дюпон-Уайта (Dupont White), «беспристрастна, как закон», так как центральная администрация смотрит на вещи издали и с высоты, и не бывает замешана в дрязги приходской колокольни; она дает экономию и является рассадником опытных и надежных администраторов. Но зато централизация имеет два больших недостатка: управление, ею обеспечиваемое, само по себе может быть и хорошее, не удовлетворяет местное население, не соответствует его

448

темпераменту, так как в нем не достает эластичности и главное, так как оно убивает общественную жизнь и дух общественности среди местного населения, которому никогда уже не приходится заниматься своими делами.

б) Централизация специального управления. Есть другая форма централизации, ме-

нее, чем предыдущая, отмеченная французскими публицистами, но не менее важная, – это централизация специальных служб и, следовательно, поглощение центральной администрацией целой массы неорганизованных или крайне слабо организованных корпораций, оказывавших публике чисто технические услуги. Подобное поглощение специальных технических служб центральной администрацией могло наступить лишь благодаря отделению власти, принимающей решения, от подготовительной и исполнительной работы. Технический и специальный характер услуг сохранился в области подготовки и исполнения решений, – здесь работа поручается чиновникам, обладающим необходимой технической опытностью, канцелярским служащим или исполнительным агентам. Что касается решения, то признается, что для него не требуется технической опытности у принимающего это решение администратора, поскольку техническая сторона была рассмотрена в канцеляриях в подготовительной стадии и будет снова рассмотрена в стадии исполнения. Поэтому, с одной стороны, многочисленные решения по самым различным делам могут быть централизованы в руках одного администратора; с другой стороны, этот администратор, обязанный исключительно принимать решения и являющийся агентом центральной власти, естественно склонен при каждом решении обращать внимание не на техническую сторону дела, но на интерес, какой оно может представлять для центрального правительства, а этот интерес состоит, разумеется, в постоянном увеличении правительственной власти. Таким образом централизация растет механически в самом процессе администрирования и администрация становится лучшим источником власти для центрального правительства.

Так, министр или префект т. е. администраторы, принимающие решение по целому ряду различных дел, располагают значительной властью и вместе с тем могут совершенно не иметь никакой технической опытности.

Полезно отдать себе отчет в том, каким образом установилась эта централизация, и, следовательно, в том, что было бы, если бы ее не существовало.

Во Франции первой организацией королевского управления, действительно децентрализованного, были канцелярии (bureaux), например, финансовые канцелярии управляли одно время королевскими имуществами, путями сообщения, общественными рабо-

тами и финансами (Dareste, La justice administrative en France, над. 2-e, c. 26). В этих кан-

целяриях решение сливалось с подготовкой и с исполнением, т. е. с технической компетенцией. К несчастью, оно сливалось также и с юрисдикцией, что и погубило эти органы, так как административная деятельность, утопавшая в судопроизводственных формах и процедурах, стремилась освободиться от них и для этого потребовался государственный переворот – учреждение института интендантов, т. е. администраторов, имевших преимущественно права, решения и распоряжения.

Другие страны, например, Англия, дольше сохранили у себя администрацию по системе канцелярий, в которых решение сливается с технической компетенцией; это зависит от того, что здесь канцелярии не имели судебных полномочий и их управление не растворялось в судопроизводственных формах.

Из предыдущего видно, что централизация технических служб происходит в виде замены коллективного органа управления единым администратором. Действительно, объединение технической компетентности и решающей власти может происходить лишь внутри коллегии, так как только в коллегии могут быть представлены все различные познания, предполагающиеся для технической компетентности по той или иной категории дел. Но если отделить решение от технической компетентности, то тогда решение может приниматься и единоличным администратором при условии, чтобы рядом с ним и в подчинении ему либо в подготовительных органах, либо в советах находились технически компетентные лица.

449

Из этого видно, что централизация решающей власти происходит у нас по прямой линии от римских традиций. Правительственный гений римлян внушил им систему единоличного администратора, снабженного со времен республики consilium (консулы, проконсулы и прокураторы провинций), к которому в эпоху империи присоединены канцелярии или scrinia, ведавшие подготовкой дел.

Больше всего на старинную канцелярскую систему управления походит то, что в настоящее время мы называем управлением посредством публичных предприятий, т. е. специальных организаций, на которые возложено заведывание техническими службами и которые управляют ими через посредство комиссий, одновременно и решающих, и исполнительных, т. е. сочетающе решение с исполнением. Так же точно децентрализация в этой области состоит в превращении централизованных публичных служб в публичные учреждения; она может идти дальше, многие из этих служб могут быть переданы простым частным предприятиям, за которыми признана общественная полезность, и уже не входить в состав публичной администрации.

Как бы то ни было, следует отдать себе отчет в преимуществах и отрицательных сторонах, какие может иметь централизация решающей власти.

Эта централизация имела свои преимущества, иначе она не могла бы просуществовать так долго. Мы при этом не говорим об ее преимуществах для правительства, которые неоспоримы в том отношении, что централизация решающей власти усилила господство центрального правительства. Мы хотим указать только на пользу этого режима, с одной стороны, для администрации и для административного права, с другой – для самих управляемых.

Первой значительной выгодой для административного права было возникновение юридического вопроса о решающей власти, причем вопрос этот поставлен был сам по себе как формальный элемент юридической действительности, освобожденной от всех технических соображений, которые всегда более или менее относятся лишь к существу каждого данного дела. Именно этой централизации решающей власти обязана возникновением теория обязательных постановлений или административных актов, которая имела следствием создание блестящей судебной практики по жалобам на превышение власти, практики, позволяющей рассматривать вопрос о действительности каждого административного акта в перспективе формальных условий одной лишь решающей власти.

Вторым преимуществом явилось большое удобство для управляемых в том смысле, что власть отдавать распоряжения, касающаяся отдельных технических служб, не рассеивается между многими различными агентами, а наоборот, концентрируется в мэриях, префектурах и министерствах, которые сами тесно связаны между собой, а потому в большинстве случаев ходатайства по всем делам идут в одно и то же место.

Но, помимо преимуществ, есть и некоторые отрицательные стороны:

С одной стороны правильное прохождение дел отчасти страдает от разделения, проводимого между технической компетенцией и решающей властью. Это разделение является главной причиной административного формализма и волокиты, так как власть, которой поручено принятие решений и которая одна является хотя бы немного ответственной, нуждается в помощи технических подготовительных органов, а работа последних, не будучи стимулируема действительной ответственностью, вызывает многочисленные консультации, порождающие медлительность и волокиту.

Второе неудобство обнаружилось по мере роста централизованных служб, как результат слишком большого числа подготовительных и исполнительных органов. Последние, когда они почувствовали свою силу и увидели, что только они технически компетентны, начали тяготиться своим подчиненным положением и, чтобы поднять его, стали требовать решающей власти. В этом глубокая подпочва синдикалистского движения чиновников, о котором будет речь дальше.

I. Опасность административной централизации для самостоятельных корпораций общественного значения и для свободных профессий. Выше мы видели отрицательные

450

стороны административной централизации для частной экономической деятельности, и не будем возвращаться к этому.

Однако в частной жизни имеет место не только торговая н промышленная деятельность, стремящаяся к наживе, но также и бескорыстная деятельность в области благотворительности и общественного блага, и полубескорыстная деятельность лиц либеральных профессий. Этим двум формам деятельности наносится особенный ущерб.

1.Административной централизации свойственно, раз начавшись, постоянно стремиться к расширению и для этого – к увеличению числа публичных служб. Не следует думать, что публичная служба есть новейшее изобретение. Почти всегда ее появлению предшествует аналогичная служба частных предприятий, иногда – торговопромышленного характера, но чаше всего – не имеющими целью извлечения прибыли; на их место становится публичная служба. Таким образом, организация каждой новой публичной службы движется духом завоевания: это добыча администрации в ущерб частной инициативе.

Вскоре отсюда рождается идея, что публичной администрации должна принадлежать монополия общего блага или службы обществу. Это ведет к поглощению или уничтожению всех самостоятельных организаций, имеющих целью публичный интерес, как то: благотворительных организаций, корпораций, учреждений и ассоциаций; административная централизация, по своему существу ревнивая и подозрительная, не может мириться с конкуренцией частной инициативы. В этом вся история конца старого режима и революции: ограничение, а затем и полное упразднение учреждений, корпораций и общин. Нация, т. е. публичная администрация, берет на себя все службы вместо них.

То же самое повторилось бы и завтра, если бы монополия учебного дела была осуществлена путем закрытия всех частных учебных заведений и соответственного расширения публичных служб в области начального и среднего образования.

Результатом подобной политики вмешательства государства в гражданскую жизнь или этатизма является углубление того разделения, которое уже и до того существует в гражданском обществе между публичной и частной жизнью. Наступает чрезвычайное развитие публичной жизни и упразднение посредствующего слоя в виде частных учреждений публичного значения, составляющих соединительное звено между чисто административным слоем и чисто частным слоем.

2.Эта централизация всех предприятий публичного значения и превращение их в публичные службы не обходится без значительного увеличения количества агентов, причем весь персонал предприятий изменяется и превращается в государственных служащих. Этот личный состав приходится все более и более подчинять влиянию центральной власти, префекту или министру: законы о начальном обучении создали огромный персонал чиновников, находящийся в подчинении префектам; превращение прежних налоговых откупов в государственные регалии превратило сборщиков податей в государственных чиновников и т. д.

Дух централизации состоит в том, чтобы не допускать назначения агентов ни местными организациями, ни специальными корпорациями, ни путем избрания населением; все агенты, начиная с префектов и кончая рассыльными, должны быть ставленниками центральной власти. Духу централизации соответствует также упразднение всякой куп- ли-продажи должностей и всякой собственности на должности и полное возвращение в руки правительства судейских должностей. адвокатских, нотариальных и регистраторских контор, и, следовательно – превращение всех либеральных профессий в государственную службу.

III. Опасность административной централизации для политической свободы.

Эта опасность выражается в одном слове: административная централизация равносильна гибели политической свободы, так как она ведет к чрезмерной централизации суверенитета, тогда как политическая свобода может существовать не иначе, как при крайне широкой децентрализации суверенитета. К первоначальному политическому суверенитету административная централизация прибавляет новые элементы власти, происходящие от