Червонюк В.И. Антология конституционных учений. Ч. 1

431

ния, из которых вытекает необходимость законов, существует, как мне кажется, только три. Законодательство в общем должно определять действия граждан, от границ, в которых оно решает удерживать свою деятельность, или от объема, на который желает ее распространить. Первая точка зрения основывается поэтому на свойствах самих этих действий и тех из них последствий, которые вытекают из основных положений права. Вторая точка зрения зависит от данной цели государства, от границ, в которых она решается удерживать свою деятельность, или от объема, на который желает ее распространить. Третья точка зрения, наконец, берет исходом средства, в которых государство необходимо нуждается, чтобы поддержать само государственное устройство, чтобы вообще сделать возможным достижение имеющейся в виде цели. Каждый закон, который мы можем себе представить мысленно, должен находиться в преимущественной зависимости от какой-нибудь из этих точек зрения; но ни один закон не должен устанавливаться без участия каждой из них; и, однако, односторонность взгляда составляет именно весьма существенную ошибку многих законодательств.

Из этой тройной точки зрения проистекают, три предварительных труда, преимущественно необходимых для всякого законодательства:

1.Полная общая теория права.

2.Полное разъяснение цели, которую должно было бы поставить себе государство, или, что, в сущности, то же самое, точное определение границ, в которых оно должно сдерживать свою деятельность, или же, наконец, выяснение особенной, частной цели, которую та или другая государственная община себе действительно ставит.

3.Теория средств, необходимых для существования государства, и, так как эти средства частью служат для упрочения внутренней связи государственного союза, частью обусловливают финансовой системы […].

7. Безобразов В. П. Управление, самоуправление и судебная власть. III. Манифест 19 февраля 1861 года

[Отмена крепостного права как гарантия признания гражданских прав и свобод 1/3 населения России]

С Манифестом 19 февраля 1861 г. Россия вступила в новый период своей государственной и гражданской жизни. […]

Высочайше утвержденными положениями 19 февраля 1861 г. отменяется в России навсегда крепостное состояние! В этих трех строках первой статьи Общего Положения заключается громадный государственный факт, – факт далеко оставляющий за собой все остальное, воздвигаемое новым законом. Чтобы вполне уразуметь великость этого факта, нужно только вникнуть в смысл гражданских прав для всякого народа. Распространение, посредством упразднения крепостного состояния, гражданской полноправности на целую треть всего народонаселения государства, стоявшую за пределами гражданской жизни народа, есть еще самая маловажная сторона этой меры. И значение не потому только велико, что до нее 5 десятков миллионов были гражданами государства, а после нее будет 7 десятков миллионов граждан. Не численность членов государства определяет его характер и его всемирно – историческую задачу, а качества государственных стихий, свойства гражданских отношений между членами государства. Дело в том, что гражданское право есть первая необходимая основа, на которой могут прочно существовать как бы то ни было блага государственной жизни, это – первое обеспечение свободы человеческой личности, вносимое государством в человеческое общежитие и открывающее путь ко всем дальнейшим государственным обеспечениям. А до тех пор, пока существует в государстве крепостное право, хотя-бы тому праву было подчинено не 20 мил. подданных, а только 20 десятков, до тех пор, пока есть в обществе скольконибудь людей, подчиненных в своей гражданской личности произволу других людей, до тех пор, пока есть освященная законом возможность такого коренного нарушения самых основных прав человеческой личности, – до тех пор настоящего гражданского права и

432

гражданского общества нет в государстве, до тех пор нет гражданской личности и у самих тех людей, в которых развитие свободы человеческого духа основано прежде всего на непризнании гражданской личности других, себе подобных. Самые блестящие государственные построения разлетаются во прах пока под ними, где-нибудь, хотя бы в самых темных подземельях таится какая-нибудь капля крепостного состояния […].

С приобретением крестьянами в собственность их земельного надела прекращаются все обязательные земельные отношения между помещиками и крестьянами. Обязательные отношения крестьян к помещикам, возникающие из земельного надела, не могли быть признаны окончательной развязкой вопроса о земле, на которой водворены крестьяне, и правительство, открывая, с одной стороны, широкие двери добровольным соглашением между крестьянами и помещиками относительно земли, и с другой стороны, предлагая свое содействие выкупной сделке, – облегчило путь к переходу временнообязанных крестьян в собственников, т. е., переходу соответствующему самым насущным историческим и экономическим нашим потребностям, и интересам всех сословий. Эта идея является последним и окончательным звеном, к которому примыкают и сосредотачиваются все отдельные части нового законоположения. Ею полагается зародыш великой стихии в судьбах каждого народа и государства – классу земледельцев собственников. В этом классе представляется могущественный оплот против всяких общественных и экономических переворотов, и груз, умеряющий стремительного хода всякой государственной машины.

[…] Таковы великие приобретения нашего отечества с изданием Манифеста 19 февраля; мы старались, в самом кратком очерке, указать на основные начала законодательства, им обнародованного. Как ни важны и не решительны они должны быть в истории нашей государственной и гражданской жизни, они создаются для всех, без сомнения, гораздо более осязательными по своим неминуемым жизненным последствиям, нежели по своему внутреннему содержанию и идее. Упомянем пока об одном необходимом последствии, ближайшем и органически вошедшем в состав самого законодательства. Гражданское полноправие лица уничтожает возможность домашнего над ним суда, домашней полиции, домашней администрации господина земли – упраздняет в за-

конном государстве вотчинное государство, каким досель было каждое помещичье имение. Новые граждане подчиняются общему закону, суду и управлению и составляют из себя новую единицу государства – сельское общество и волость. «В каждом сельском обществе и в каждой волости заведывание общественными делами предоставляется миру и его избранным». Значение этого постановления 17-й статьи Общего Положения важно не для одних крестьян, вышедших из крепостной зависимости, а для всех. Этот крестьянский мир будет действительно новой единицей в государственном строе нашего общества, той единицею, какой не мог быть ни один крестьянский мир всех существующих свободных сельских обывателей, ни в одном из его разрядов, пока бок о бок с этим миром существовал мир крепостных крестьян и пока вокруг него существовала атмосфера понятий о сельских обывателях несвободных. Отныне возникает в России класс свободного крестьянского народонаселения, имеющего свои права и обязанности в общем кругу государственной жизни. Общее Положение заключает в себя особое отделение о переходе в среду нового крестьянского мира лиц, из всех свободных сословий государства. Отныне падают все перегородки между членами огромного большинства наших соотечественников, имеющих одни и те же государственные и общественные интересы, одни и те же инстинкты жизни, до сих пор насильственно разъединенные запорами крепостного права и вотчинной власти. После этого произошла очевидная необходимость общих государственных преобразований для всего вообще сельского состояния в государстве, и в Высочайшем Рескрипте того же 19 февраля на имя Великого Князя Константина Николаевича мы читаем: «При утверждении предположений об отмене крепостной зависимости и помещичьих крестьян и дворовых и об устройстве их быта, Я призвал необходимым принять меры и к устройству всего вообще сельского состояния на общих и единообразных начал». Эти незабвенные слова прочтены нами с неменьшей

433

признательностью к государственной мудрости Императора, чем и все Положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости […].

Но не для одного крестьянского народонаселения и не для одних сельских важно образование нового крестьянского мира, а для всего русского общества, для всего народонаселения Империи. Только с постепенным исчезновением в государстве мелких единиц власти, основанных на совершенно иных началах, чем вся остальная система управления, возможно сколько-нибудь существенное преобразование местно-

го управления, согласно потребностям времени, сознанного ныне и самим правительством. Свободный крестьянин есть первое, необходимое звено провинциальной администрации, и уже перед нами воздвигается новый образ сельской власти – мировой посредник, сделавшийся возможным лишь с упразднением крепостной зависимости одних сельских обывателей от других. Мировой посредник, новая власть в местном управлении, – новая власть крестьянского мира, призванная заменить исчезающую вотчинную власть, примирить прошедшее с будущим. Пожелаем из глубины нашей души, чтобы собрались все лучшие силы русских людей к достойному исполнению обязанностей этой новой и важной власти, поставленной на рубеже старого и нового порядка нашей государственной жизни! […].

8. Чубинский М. П. Очерки уголовной политики Понятие, история и основные проблемы уголовной политики как составного элемента науки уголовного права

[О юридических гарантиях «преступной» личности]

Необходимость гарантий личности обыкновенно вообще не отвергается, но, может быть, таких гарантий не нужно для личности преступной? Утвердительно ответить на этот вопрос мы можем лишь в том случае, если признаем, что интересы преступной личности выходят за пределы права и что, раз кто-либо совершил преступление, он ео ipso лишается всего того, что связано с положением гражданина в правовом государстве и может стать объектом произвольных экспериментов.

Ясно, что такого признания сделать нельзя: истории известно время безграничных полномочий судебной власти; оно дало картину бесчисленных и ужасающих злоупотреблений, опасаться которых всегда можно и должно; оно вызвало необходимую и благодетельную реакцию, и выработало то право-убеждение, что правосудие должно быть не основанной на произволе и усмотрении борьбой с «опасными и подозрительными», а строго закономерной реакцией, т. е. борьбой, руководящейся началом законности. Отказываться от этого начала и от закономерного отправления правосудия – значит делать громадный шаг назад, возвращаться от правового государства к полицейскому и таким образом терять добытые тяжелой борьбой культурные плоды.

Дорадо не согласен с этим; он думает, что вреда от отмены принципа «nullum crimen» не последует; но где же доказательства? Их у Дорадо нет; он просто исповедует то, во что верует; но раз исповедание переносится в область науки, то все не разделяющие веру автора могут требовать доказательств, тем более что речь идет не о каком-либо мелком вопросе, а об одной из кардинальнейших проблем человеческого общежития. Автор голословно уверяет, что злоупотреблениям судебной власти воспрепятствует наука, и именно уголовная социология; но каким образом она это сделает, где у нее для этого реальные силы? Ответа у автора мы не находим, а потому, отдавая должное его прекрасной вере в безграничную мощь науки, мы все же предпочитаем оставаться на твердой почве, т. е. считаться с историческим опытом и реальными фактами действительности; тогда мы должны будем признать, что желателен непросвещенный и рациональный» произвол (да и где гарантии, что он будет именно таковым?), а твердый юридический порядок, при сохранении которого остается и необходимость юридического изучения.

434

Дорадо мог бы спросить нас, к чему же гарантии для преступной личности, если упраздняется само наказание. «Ни к чему», – ответили бы мы, если бы действительно произошло такое упразднение. Но на деле этого нет: Дорадо отменяет название наказания, а не его сущность, ибо без целого арсенала мер ограничения и лишения свободы индивида не может быть исполнена задача «устранения опасности от преступника в будущем».

9. Энрико Ферри. Уголовная социология

[Презумпция невиновности]

Презумпция невиновности и вместе с ней, как более общее правило – in dubio pro reo, конечно, имеет некоторую долю истины и даже обязательна в предварительном производстве, то есть на предварительном следствии, и когда против подозреваемого нет ничего, кроме простых предположений и улик. Эта презумпция, вытекающая из необходимости смотреть на всякого гражданина как на честного человека до тех пор, пока не будет доказано противное, покоится на положительном и неоспоримом основании – факте, что преступники (включая сюда и необнаруженных) составляют весьма незначительное меньшинство по сравнению с общим числом честных людей. Эта презумпция должна бы иметь место только в отношении материальных доказательств совершенного преступления, иначе говоря, в отношении физической ответственности обвиняемого, который отрицает, что он был виновником инкриминируемого деяния.

Но при поимке на месте преступления или при сознании обвиняемого, подтверждаемом другими данными, эта презумпция, служащая исключительно в пользу обвиняемого, на мой взгляд, не имеет за собой тойже логической и юридической силы. Она имеет еще меньше значения, например, в тех случаях, когда мы имеем дело не со случайным преступником, поддавшимся искушению в первый раз, не с предполагаемым виновником такого случайного деликта, который, выражаясь определеннее, относится к области волютивной преступности, а наоборот с рецидивистом, с профессиональным преступником или с совершителем такого злодеяния, которое само по себе, по своим мотивам и сопровождавшим обстоятельствам обнаруживает в нем прирожденного преступника или помешанного, или, говоря точнее, представителя атавистической формы преступности.

Презумпция невиновности, противная логике, когда ей придают абсолютное значение, не делая никаких различий, есть лишь юридический афоризм, далеко ушедший от своего первоначального источника вследствие процесса мумификации и вырождения regulae juris, который отмечен Сальвиоли. Этот процесс мумификации есть только частный случай той идеоэмоциональной остановки, которую Ферреро считал психологическим основанием символизма, – той остановки, благодаря которой знак и формула, делаясь неподвижными, становятся на место вещей и идей, которые ими первоначально обозначались. Устранение этой нелогичной презумпции во всех тех случаях и стадиях судебного разбирательства, где она стоит в противоречии с самой действительностью, лишит основания и другие процессуальные положения, находящиеся от нее в зависимости и противные самым ясным доводам справедливости и общественной пользы […]/

Другим следствием принципа равенства между гарантиями лица, совершившего преступление, и гарантиями общества честных людей является более строгое принуждение и более обеспеченное исполнение обязанности возмещения неповинным семьям убытков, нанесенных преступлением. Данная обязанность, фигурирующая в наше время только как платоническое пожелание и не имеющая значения, дополнительная часть в уголовных приговорах, должна была бы быть более основательной гарантией для тех, кто понес ущерб; ниже я выскажу свое мнение по этому поводу, говоря об организации практических мер социальной обороны против преступников и преступлений.

Наконец для достижения более справедливого равновесия между правами личности и общества следует обратить внимание на институт уголовной давности, которая теперь стала льготой для всех преступников, тогда как при правильной организации правосудия

435

она должна быть допущена только по отношению к случайным преступникам, преступникам пострастии в отношении эволютивной преступности; это особенно относится к давности наказания.

С другой стороны, позитивная школа именно в силу того, что она стремится к более рациональному равновесию между правами личности и общества, не принимает исключительно сторону общества против личности, а также становится и на защиту личности против общества. Так, прежде всего мы предлагаем придать вознаграждению вреда характер и гарантии социальной функции; хотя это предложение и направлено против индивидов, совершающих преступления, однако оно имеет индивидуалистический характер, так как служит выгоде не общества как целого, а тех лиц, которые страдают от преступления. Это доказывает, заметим мимоходом, что индивидуализм классиков не был полным индивидуализмом, а имел в виду лишь преступника, на которого под влиянием отголосков впечатлений от эпохи средневекового политического варварства смотрели как на жертву государства; этот индивидуализм не простирался даже и на действительные жертвы преступников, которые, однако, являются также индивидами, человеческими существами, еще более достойными помощи и симпатии, чем преступник.

Мы можем указать еще на три нововведения как на примеры помощи, оказываемой личности против возможных эксцессов или слабости общественной власти; два из этих нововведений поддерживались также и некоторыми из криминалистов-классиков, но у них они оставались в сфере платонических пожеланий, так как являлись диссонансом в области традиционных теорий. У позитивной же школы они получают совершенно новое значение (подобно предложению устройства приютов для помешанных преступников, предложению наказаний, заменяющих тюремное заключение, и т. д.), потому что эти нововведения органически связаны с другими позитивными предложениями. Я имею в виду народное обвинение, вознаграждение за судебные ошибки и реформу, которая вычеркнет из числа преступлений целую массу деяний, на которые будут смотреть только как на вред, причиненный частному лицу и которые будут тянуть за собой не тюремное заключение, а возмещение причиненных убытков, что явится вместе с тем и более действенным средством против них.

436

ГЛАВА 12. ОБЩИЕ И ИСКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ РЕЖИМЫ В КОНСТИТУЦИОННОМ ПРАВЕ

(ГАРАНТИИ ПРАВ И СВОБОД В ОСОБЫХ УСЛОВИЯХ)

1. Ориу М. Основы публичного права Часть третья. Административный режим. Глава первая.

Определения, понятия, признаки и элементы административного режима

[Административный режим: понятие признаки, соотношение с полицейским режимом]

Административный режим составляет продолжение и разновидность гражданского общества; он состоит в том, что центральная власть принимает на себя регулирование гражданского общества нации путем организации публичных услуг, на основе которых устанавливается гражданская жизнь.

Административный режим составляет, таким образом, дальнейший этап в процессе централизации нации правительственной властью, следующий за политической и правовой централизацией; административная централизация, в значительной степени являющаяся и экономической централизацией, отмечает за собой ранее указанный путь развития.

Политическая и правовая централизация достаточны для возможности существования государственного режима, для гарантии мира, законодательства и правосудия, для гарантии индивидуальных свобод и собственности, гарантии денежного обращения

ит. д. Пока государство не переходит этих границ, оно остается в области гражданского общества в собственном смысле слова, называемого также индивидуалистическим строем, так как при нем индивидуальная личность на свой собственный страх и риск путем осуществления своих собственных прав должна добывать все необходимые ей средства к практической деятельности.

Так, для осуществления свободы торговли индивиду нужны пути сообщения; в область индивидуалистического гражданского общества не входит устройство и содержание путей сообщения какими-либо публичными органами, наоборот, этому режиму соответствует, чтобы пути сообщения устраивались и содержались частными предприятиями, т. е. самими индивидами. Но государственный режим недолго остается в положении невмешательства в область практических услуг. Он ведет к разделению между публичной и частной жизнью, основывающемуся на различии между всеобщим интересом и частным интересом. Но нет ничего эластичнее, чем понятие всеобщего интереса. Почему только одна лишь правовая гарантия имеет всеобщий интерес? Отчего должны считаться лишенными всеобщего интереса такие практические услуги, как, например, устройство путей сообщения? Разве не все нуждаются в этих путях? Если так, то пути сообщения имеют всеобщий интерес та же, как и правосудие, и так же заслуживают включения в область публичных услуг. Затем тот же вопрос возникает по поводу почты

ителеграфа, железных дорог. В один прекрасный день оказывается, что торговый флот, будучи предоставленным сам себе, прозябает, между тем как всеобщий интерес требует его процветания; его начинают поддерживать путем судостроительных премий, регистрации моряков для обеспечения его экипажем. Таким образом создается публичная служба торгового флота.

Так понемногу создается административный режим. Государство берет на себя практические услуги, до тех пор либо совершенно не существовавшие, либо выполнявшиеся частными предприятиями. Движение по этому пути идет настолько быстро, что в конце концов дело доходит до того, что публике предлагаются услуги, о которых она даже вовсе не просит и которыми вовсе не пользуется. Наподобие промышленного перепроизводства появляется административное перепроизводство. Это соответствует тому, что в политической экономии называется государственной интервенцией или интер-

437

венционизмом, так как, действительно, путем организации этих практических услуг государство проникает в экономические отношения и создает экономическую централизацию, отныне развивающуюся наравне с политической и правовой централизацией.

Со временем практические услуги, принимаемые на себя государством под названием публичных служб, в силу своей регулярности и непрерывности превращаются в субстрат частной жизни. Почта и транспорт функционируют ежедневно, днем и ночью и в одни и те же часы, полиция проявляет бдительность, армия всегда готова к мобилизации, дороги непрерывно поддерживаются в исправности, на побережье каждый вечер зажигаются маяки, и т. д. Эта непрерывность и регулярность лишь усиливает ту характерную черту, которая сама по себе присуща идее службы – а именно, что необходимо предоставить публике хорошее обслуживание, преимущества или удобства; преимущества и удобства доводятся до максимума их непрерывностью и регулярностью, но содержатся уже в самом понятии службы. Важность и сравнительная новизна этих понятий становятся ясными, если подумать, что очень долго правительства лишь вымагали у населения оплату за предоставленные ему весьма относительный мир и безопасность, и совершенно не заботились о доставл е- нии ему практических услуг. Публичные службы, а, следовательно, и административный режим, являются поздними плодами цивилизации.

Но с того момента, как в какой-нибудь стране создались и регулярно функционируют публичные службы, они становятся одним из элементов гражданской жизни, иными словами жители приучаются рассчитывать на эти службы, но, с другой стороны, сами обеспечивают те свои потребности, которые они обеспечивали ранее. Когда организуется вооруженная сила, то граждане перестают сами следить за своей безопасностью и даже теряют привычку обращения с оружием; когда какой-нибудь район пересекается железными дорогами и трамваями, но многие жители продают своих лошадей и свои экипажи, которые для них уже бесполезны; регулярность почтовой службы ведет к исчезновению прежней заботы о подыскании посыльных для отдельных поручений. Частные лица не только освобождаются от лежавших на них ранее забот, и, следовательно, не только соответственно освобождаются для новой деятельности, но и эта последняя облегчается благодаря удобствам, которые создает совокупность публичных услуг для социальных отношений, и той безопасности, которою она их окружает.

Постоянные и регулярные публичные услуги, таким образом, становятся основой частной жизни, а, следовательно, – и гражданского общества; семейная жизнь и осуществление собственности в наши дни носят организованный характер в силу доступности средств сообщения и транспорта.

Но каждая медаль имеет свою обратную сторону. По мере того как, опираясь на публичные службы, гражданская жизнь становится более удобной, она должна нести и большие обязанности вследствие экономической централизации и связанной с административным режимом развитии административной полиции.

I. Экономическая централизация дает себя чувствовать двояким образом:

С одной стороны, услуги, организуемые государством, прежде вообще оказывались частными предприятиями, место которых ныне заступает администрация; исчезают целые категории частных предприятий и становится невозможным использование целого ряда форм частной собственности; железные дороги в свое время убили извозный промысел, вместо которого появились крупные железнодорожные компании, но в случае выкупа железных дорог государством последние, в свою очередь, исчезли бы; полная муниципализация транспортных и осветительных предприятий повлекла бы уничтожение газовых, электрических и трамвайных компаний. Учреждение винной монополии повело бы к отмене привилегии винокурения, являющейся лишь одной из форм использования собственности на виноградники. Так мало-помалу сужается экономическая область гражданской жизни и осуществление некоторых видов деятельности наталкивается либо на административную монополию, либо, по меньшей мере, на конкуренцию администрации.

438

С другой стороны, публичные службы составляют колоссальный централизованный экономический организм. Ежегодный бюджет этой совокупности предприятий доходит в настоящее время во Франции до пяти с лишком миллиардов, эксплуатируемые ими государственные имущества (шоссе, железные дороги, каналы, порты, публичные здания, художественная обстановка, предметы снабжения и т. д.) составляют экономический капитал не менее, как в пятьдесят миллиардов, публичный долг доходит до сорока миллиардов. Эта экономическая централизация отягощает частную жизнь тем количеством государственных служащих, которые требуются для нее и которых она отвлекает от частного производства (по крайней мере один миллион чел.) и пятью миллиардами налогов, взимаемыми ежегодно с частных имуществ.

Наконец, это обширное предприятие публичных служб еще и потому оказывает гнетущее влияние на экономическую жизнь в целом, что эксплуатируется оно расточительным образом, без действительной ответственности руководителей и с недостаточным усердием со стороны служащих. Это – хозяйственное предприятие, которому не нужно стремиться к прибыли, так как его бюджет питается налогами, между тем как частные предприятия должны быть прибыльными и могут существовать лишь при действительной ответственности руководящего персонала и при усердии служащих.

II. Перейдем к вопросу о развитии административного управления.

Одновременно с тем, как гражданская жизнь организуется на основе публичных служб, государственная власть принимает на себя полицейский надзор за ней.

Ясно, что центральная государственная власть не остается в убытке; она берет на себя огромную задачу по управлению публичными службами потому, что это создает для нее преимущества централизации и усиления власти, так как все административные услуги являются в сущности средствами полицейского воздействия и так как благодаря им государственная власть охватывает сетью централизованного управления всю гражданскую жизнь.

Все административные службы являются средствами управления; это вытекает из того, что все они имеют целью всеобщий интерес, и что всеобщий интерес есть один из аспектов полицейской деятельности государства. Разумеется, понятие полиции здесь применяется в более высоком смысле – в смысле порядка и благоустройства в государстве, достигаемого предупредительными, а не карательными мерами. Организация публичных служб есть лучшее средство предупредительной полиции. Это относится не только к организации полицейской службы, но и к организации каких бы то ни было служб, поскольку последние всегда устраняют какую-либо причину беспорядка или облегчают надзор, или создают удобства жизни, и тем самым уменьшают количество недовольных и действуют как отвлекающее средство. Так, организация путей сообщения облегчает надзор за страной, а в то же время, развивая торговлю, сокращает число праздных лиц. Способных предаваться бандитизму; организация обучения устраняет некоторые причины беспорядков, зависящие от невежества, предрассудков и суеверий; организация социального обеспечения устраняет нищенство и т. д.

Эта полицейская деятельность, выражающаяся в заведывании публичными службами, является для государственной власти средством влияния и воздействия; в известной мере государственная власть может предоставлять услуги, или отказывать в них, или придавать им то или иное направление; она имеет в запасе льготы и должности для раздачи, имеет государственные имущества, которые она может сдавать или не сдавать в концессию, имеет, кроме чиновников, целую вереницу тянущихся за ней поставщиков, предпринимателей и концессионеров. Содержание публичных служб является оправданием для налогов и крупного бюджета, который в свою очередь делается средством управления. Таким образом, административный режим является источником централизованной власти, и если он делается субстратом гражданской жизни, то ее субстратом также делается и полиция […].

439

[Признаки административного режима как полиции гражданского общества]

Главным признаком административного режима является то, что он доводит до наибольшего развития гражданскую жизнь, побуждая государственную власть заняться ее полицейским регулированием.

Тем самым усиливается свойственное гражданской жизни разделение между публичным и частным, причем это разделение оказывается полезным для обоих элементов. Государственная власть использует все влияние, создаваемое для нее полицейским регулированием частной жизни, а частная жизнь со своей стороны использует все удобства, предоставляемые ей публичными службами.

Именно это и характеризует гражданское общество как режим гражданского управления по преимуществу; регулирование гражданской жизни становится преобладающим элементом в государственном управлении. Это вытекает из следующих фактов:

1.Гражданское управление получает преобладание над военной властью.

2.Оно получает преобладание над судебной властью.

3.Вся государственная власть в целом приобретает характер гражданского управле-

ния.

4. Административная полиция своей регламентацией охватывает все индивидуальные свободы, являющиеся основой гражданской жизни.

I. Административный режим влечет за собой преобладание гражданского управления над военной властью. […] Функцией этой гражданской власти, отделяющейся от военной власти и получающей над ней преобладание, является ничто иное, как полицейское регулирование гражданской жизни путем административных служб. Административный режим появился во Франции в тот момент, когда судебный, полицейский и финансовый интендант, – который был преимущественно интендантом гражданского управления, – сосредоточил в своих руках всю провинциальную администрацию и стал над военным губернатором.

II. Административный режим влечет за собой преобладание административной власти над судебной властью. Это означает видоизменение правовой гарантии. В странах, где административный режим не развит, правовая гарантия обеспечивается исключительно судебно-карательной системой; в странах же, где административный режим развит, эта гарантия, кроме того, в значительной степени обеспечивается и предупредительной системой организации исполнительной власти. Иными словами, в последнем случае административная власть берет на себя обеспечение исполнения законов путем предупредительных мер, а именно путем организации публичных служб, облегчающих исполнение закона. Система судебной репрессии рассчитана на инициативу индивидов, которые сами должны заботиться об исполнении и соблюдении законов; предупредительная же система административной власти исходит из мысли, что заботу о приспособлении индивидов к требованиям закона должна взять на себя сама публичная власть, которая должна создать все необходимые для этой цели организации.

В действительности административный режим ставит себе целью обеспечивать исполнение не всех законов, а лишь публично-правовых.

Как бы то ни было, но если резюмировать отличительные черты существующего у нас административного режима, то можно их свести к следующим положениям:

1.Административная деятельность, обладающая привилегией применять «прямое действие», вполне защищена от вмешательства судебной власти; эта последняя не может вмешиваться в административные действия, и даже когда перед ней возбуждается преследование, направленное лично против должностных лиц, это преследование может быть изъято от нее в порядке пререкания о подсудности, если только оспариваемый акт имеет сколько-нибудь административный характер.

2.Административные иски, возникающие по поводу административной деятельности, изъяты, по крайней мере в случаях применения «прямого действия», из компетенции судебной власти и передаются на разрешение в порядке административной юстиции.

440

3.Судебная власть по своей организации и по ограниченности своих полномочий в области толкования законов стоит ниже, чем администрация: администрация сильнее юстиции.

4.Имеется два рода законов: законы, применение которых предоставляется инициативе индивидов, а в случае несоблюдения их – гражданскому судье, и законы, применение которых поручается администрации и административным судам.

Подобному положению, существующему во Франции, где административный режим получил крайнее развитие, противопоставляется положение, существующее в странах, которые, несмотря на всю сложность их администрации, в настоящее время вовсе не имеют административного режима. Эти страны остановились там, где Франция находилась в XIV столетии. Это – англосаксонские страны: Англия и Соединенные штаты Америки. В отношении их можно выставить положения, обратные предыдущим:

1.Административная деятельность, довольно часто, впрочем, сама принимающая судебные формы, не защищена от вмешательства судебной власти; эта последняя может принимать жалобы на должностных лиц, свободна входить в оценку совершенных ими нарушений и даже вмешиваться в административные действия.

2.Административные иски, возникающие из административной деятельности, не изъяты, кроме исключительных случаев, из компетенции общих судебных учреждений. Иными словами, не существует широкой административной юстиции, а существуют лишь специальные административные суды с узкой компетенцией.

3.Судебная власть по своей организации и по широте своих прав толкования законов, в частности – по принадлежащему ей праву оценивать конституционность законов, стоит неизмеримо выше, чем администрация.

4.Имеется только один вид законов, – законы, применение которых принципиально предоставляется индивидуальной инициативе, а в случае несоблюдения их – общим судам.

Во Франции административный режим медленно сменял судебный режим.

В средние века, до наступления централизации, сопровождавшей эпоху Возрождения, мы видим только юстицию, и можно сказать, что администрация была «в канцелярии суда».

Не только административные иски принадлежали к компетенции судов и судебных учреждений (парламенты, «cours des aides», «tables de marbre», «финансовые бюро», «eIections», и т. д.); сама деятельность администрации не отделялась от этих административных исков. Существовали разные судебные установления, облеченные регламентирующей властью, компетенция которых выходила далеко за пределы административного иска; они захватывали и область активной администрации; вне их как будто не существовало вообще административных властей в собственном смысле слова. Кроме юстиции и финансов в то время было, впрочем, очень мало «королевских служб», местные нужды обслуживались еще феодальной организацией или древними автономными общинами, что же касается общих основных служб, как постоянная армия, пути сообщения и почта, то они в ту эпоху еще вообще не существуют.

Но когда, начиная с эпохи Карла VII, возникает постоянная армия, а с эпохи Людовика XI – почта, когда в XVI столетии начинаются работы по устройству публичных путей сообщения, то создается уже более значительная область для активной административной деятельности и для гражданской полиции, область, для которой прежние судебные органы, даже облеченные регламентирующей властью, недостаточны. Именно тогда, уже к концу XVI столетия, – сперва в отдельных случаях, а затем, начиная с Ришелье, в начале XVII столетия, постоянным образом, – появляются интенданты, в дальнейшем играющие роль главных агентов административной централизации. Именно благодаря институту интендантов произошла перемена ролей между активной администрацией и судом, так как хотя интендант и обладал судебной властью, но последняя имела меньшее значение, чем его полномочия в области активной администрации.

Вместе с появлением интендантов активная администрация и исполнительная власть выступают на первый план, а суд отступает на второй, причем судебная впасть в