Червонюк В.И. Антология конституционных учений. Ч. 1

241

известные законные пределы, то они зависят от благоусмотрения правительства. Поэтому лишь в конституционном государстве обязанность власти относительно сограждан облекается в строго юридическую форму, а не остается одним проявлением господствующего в данной исторической среде морального уровня. Выражаясь короче, лишь в конституционном государстве и властвующие, и повинующиеся правовым образом сливаются в единое политическое целое.

История полицейского государства показывает нам, как легко бюрократия превращается в самодовлеющий, обособленный слой, живущий вне общественных интересов; если конституционному государству угрожает опасность приобрести характер узкоклассового, где выгоды отдельного класса, как это было, например, во Франции в эпоху июльской монархии, определяют все направление государственной политики, то при бюрократическом строе, где эта опасность, впрочем, существует не в меньшей мере, к ней присоединяется другая: создание группы людей, не имеющей никакого реального интереса, кроме интереса сохранить свое привилегированное положение.

Словом, конституционное государство уничтожает или, по крайней мере, смягчает двойственность правящих и управляемых и стремится создать из тех и других единое организованное политическое целое.

10. Юлиус Гачек Общее государственное право на основе сравнительного правоведения. Ч. 1. Право современной монархии.

§ 15. Конституции и конституционные гарантии в современной монархии [Конституционные механизмы самоограничения государства]

[…] Под этим подразумеваются все юридические институты, служащие для того, чтобы осуществить самоограничение государства его публичным правом. Это одна из труднейших проблем современных государственных конституций, ибо государство, как суверенная власть, по-видимому совершенно не поддается ограничению своим правом.

[…] К таким конституционным гарантиям относятся так называемые права личной свободы и предоставленная им юридическая охрана, в особенности административная юстиция, а затем и те предписания конституционных актов, которые создают нормы, соблюдаемые при изменениях конституций.

11. Котляревский Б. А. Конституционное государство. Часть первая

[О пределах государственной власти]

[…] Но дело в том, что такое самоограничение для государственной власти фактически необходимо; она не может фактически использовать до конца свои юридические потенции. Здесь, следовательно, вопрос ставится уже о самом принципе государственности и о примирении его со свободой индивидуума; здесь сталкиваются два величайших результата исторической жизни, – новое государство с его огромными материальными силами, с его великими, все расширяющимися законодательными задачами, которые превратились в его общепризнанные обязанности, с его напряженной деятельностью, и новые требования личности, сознающей свою свободу и стремящейся осуществлять ее в признанной извне автономии. Как в дальнейшем будет разрешаться этот великий постоянный конфликт?

Мысль о пределах государственной власти старше, чем идея естественных прав человека и гражданина. Великая заслуга католицизма в истории человечества – если только здесь можно прилагать понятие заслуги – состоит в том, что он защитил от государственного вторжения известную область духовной жизни людей. Средневековая церковь была проникнута государственными началами в гораздо большей степени, чем само средневековое государство; мысли о «субъективных публичных правах» мало гармонировали с ее идеей иерархического расчленения общества, где каждому классу и каждому индивиду отведено свое место и свое назначение; и все же именно католическая церковь

242

укрепила в человеческом сознании спасительный дуализм двух авторитетов – духовного и светского. С другой стороны, средневековый быт был так проникнут частноправовыми отношениями, общественная жизнь была так глубоко втиснута в рамки феодального и корпоративного уклада, что, когда полицейское государство разрушило этот уклад и монополизировало в своих руках политическую власть, его победа не устранила целого ряда переживаний и представлений о том, что есть области, лежащие вне его авторитета. Здесь и развивается мысль о пределах государственной власти, и ее не могут подавить ожесточенные опровержения защитников абсолютизма вроде Гоббса.

По-видимому, в настоящее время можно считать установленным, что первая ясная формулировка естественных и неотчуждаемых прав индивидуума была дана среди наиболее демократических групп английского протестантизма – так называемых конгрегационалистов, из которых вышли позднее индепенденты. Среди этих групп упрочился принцип полного отделения церкви от государства и автономности церковных общин: они отрицали за государственной властью право какого-либо вмешательства в дела совести. Религиозная свобода, по-видимому, была родоначальницей всех «естественных прав», – факт, который должен был бы остановить на себе внимание адептов исключительно экономического истолкования истории. Признание одной формы свободы не могло не сопровождаться распространением ее и на другие человеческие отношения: логика свободы так же неумолима, как и логика деспотизма… «Вследствие естественного происхождения, – гласит исповедание индепендентов, – все люди в равной мере от рождения имеют право на свободу и собственность». В Англии эта идея религиозного освящения естественных прав человека ярко выступает в памятниках кромвелевской эпохи, но здесь она не привилась: пределы, которые ставили королевскому полновластию – Петиция о правах 1628 г. и Билль о правах 1689 г., основаны были на обобщении прецедентов и восстановлении исторического права.

Напротив, в Америке идея естественного права своеобразно сочеталась с представлением о договоре, которым основывается государство: этот договор как бы заключают между собой все граждане; они отчуждают только известную часть своих прав, распространяя на себя в этих пределах действие государственной власти; за поставленными же пределами эта власть бездействовала. Здесь же, в Салемской общине, впервые осуществлено полное отделение церкви от государства, полная религиозная свобода. На этой почве выросли и американские «декларации прав» отдельных штатов и всего союза

– декларации, послужившие образцом знаменитому акту французского национального собрания.

Можно с успехом доказывать, что так называемые принципы 1789 г. имеют более старое происхождение, но это не уменьшает всемирно-исторического значения работы национального собрания, которая здесь, как и во многих других пунктах, послужила образцом для нового конституционного государства, сменяющего государство абсолютно бюрократическое.

Декларация 1789 г. провозглашает людей свободными и равными от природы; цель государства – охрана естественных неотчуждаемых прав, к которым относятся: свобода, собственность, безопасность и сопротивление насилию. К естественным правам причисляется и народный суверенитет – в том смысле, что всякая законная власть должна быть делегацией народа. Пределы личной свободы определяются лишь свободой и правами сограждан: закон вправе запрещать исключительно вредные для них действия. Закон должен выражать общую волю, быть равным для всех и создаваться при участии всех – непосредственно или через представителей; из общего равенства вытекает и доступность общественных должностей для всех достойных граждан. Ограничения свободы, аресты могут совершаться лишь в законном порядке и с соблюдением законных форм; всякая кара может налагаться лишь по закону, не имеющему обратного действия, всякий гражданин предполагается невиновным, пока суд не докажет противоположного. Всякий свободен исповедовать какую он хочет веру и участвовать в отправлении культа, по-

243

скольку последнее не нарушает общественного порядка; всякий также имеет право свободно говорить, писать и печатать, отвечая лишь по суду.

Власть содержится на взносы граждан, равномерные для всех и уплачиваемые с общего согласия. Правительство подлежит ответственности перед народом: где ее нет, где права общества не обеспечены и власть не разделена, – там нет конституции. Право собственности ненарушимо и может ограничиваться лишь требованиями общей пользы, во всяком случае, отчуждение какой бы то ни было собственности совершается не иначе, как в законном порядке и за справедливое вознаграждение.

Таким образом, декларация 1789 г., как, впрочем, и предшествовавшие ей американские образцы, соединяет два рода положений: одни устанавливают вообще пределы воздействия государственной власти, которая не должна нарушать неприкосновенности гражданина, свободы его совести и слова; другие требуют, чтобы сама власть выражала общую волю граждан: объединяющим звеном служит здесь мысль, что лишь народный суверенитет гарантирует от злоупотреблений власти. Знаменитый американский публицист Джемс Отис, говоря о вечных правах, данных Богом и природой, точно так же соединяет в одну категорию гарантии граждан от злоупотреблений власти и участие их во власти. Эта двойственность в значительной степени устраняется в позднейших декларациях, например, в бельгийской, послужившей образцом для многих других: вопрос об участии во власти отделен от вопроса об охране личных прав.

Вглядываясь в историю признания прав человека и гражданина, которое в настоящее время нашло место во всех конституционных государствах, мы видим два весьма различных типа в способе их понимания и применения. Один из них всего ярче отражается в английской политической практике: последняя признает такие права, как свобода совести, слова, собраний и союзов, неотчуждаемым достоянием индивидуума, берет их в том положительном содержании, какое они дают индивидуальной свободе. В этом смысле стирается различие между частным и публичным правом: гражданин так же правомочен участвовать в политических собраниях, устраивать союзы, печатать статьи в газетах, как и заключать контракты, совершать коммерческие сделки и т. п. Пределом здесь является лишь нарушение чужих интересов, установленное судом.

Иначе понимались эти права в большинстве государств Европы: в них видели прежде всего умаление государственной власти, своего рода капитуляцию ее перед притязаниями различных общественных сил, и они оценивались не по тому значению, какое они имели в индивидуальной жизни, а по тому, насколько они ограничивали государственный авторитет. Всего ярче в этом отношении – контраст между Англией и Францией, один из тех контрастов, которые так затрудняют для обитателей обоих берегов ЛаМанша взаимное понимание и взаимную беспристрастную оценку. Эти обе системы нашли себе теоретическое обоснование у юристов: одни сближают так называемое субъективное публичное право с частным, – первое составляет как бы продолжение и расширение последнего; другие отрицают самостоятельный характер публичного права: оно существует лишь постольку, поскольку его устанавливает конституция страны, – ее рефлекс.

В нашу задачу здесь не входит разбор сталкивающихся юридических конструкций, но мы должны отметить два понимания, отражающихся в них: для одного центр тяжести лежит в праве индивидуума, а для другого – в самоограничении государственной власти.

Самый важный вопрос, с точки зрения политической морфологии, заключается в том, какие черты государственного устройства наиболее благоприятствуют обеспечению этих индивидуальных прав. Декларация 1789 г., как и предшествующие ей американские, признавали таким устройство, основанное на принципе народного суверенитета; гражданин бывает истинно свободен лишь тогда, когда власть исходит от всего народа. Здесь ясно видна связь с мыслью Руссо, что гражданин, повинуясь «общей воле», повинуется лишь самому себе. Но если отбросить эту софистическую аргументацию и просто признать, что власть, зависящая от всего народа, обеспечивает каждому сочлену нации наиболее благоприятные условия его индивидуальной жизни, то можно было бы ожи-

244

дать, что в странах с октроированным государственным порядком, где политическое самоопределение граждан поставлено в сравнительно тесные пределы, сами личные права их менее широки и хуже обеспечены.

Если мы возьмем группу стран с наиболее типичным октроированным правом, – германские государства, то здесь действительно свобода и собраний, и союзов, и печати подвергается существенным ограничениям; но это вытекает не из самого признака октроированности, а из того, что обыкновенно при нем бюрократия пользуется более широкой безответственностью. Фактическая безответственность министров, столь типичная, например, для Пруссии, представляет самую темную сторону немецкого конституционализма. Но и формальная ответственность, как и формальное провозглашение принципа народного суверенитета, совершенно недостаточны, если в самом населении не создалось глубоких навыков защищать свои индивидуальные права, глубоких потребностей осуществлять их. Французская Третья республика, несомненно, основана на принципе народного суверенитета, однако она в борьбе с клерикалами не стеснялась постоянно нарушать и неприкосновенность личности, и свободу совести, пользоваться исключительными законами и приемами борьбы, которые при повороте колеса политической судьбы опять могут быть направлены против новых «внутренних врагов». Румыния, вписавшая в свою конституцию принцип народного суверенитета, подавала пример варварского обращения с евреями. А в системе Калгуна последовательно и широко признанный народный суверенитет мирно уживался с узаконенным рабством.

Декларация 1789 г. указывает еще на одно условие, без которого нет защиты для естественных прав, – это разделение властей. На первый взгляд такая связь кажется ошибочной. Современная Англия представляет пример парламентского верховенства: исполнительная власть и суды действуют лишь в пределах, установленных для них, и тем не менее здесь эти права охраняются, безусловно, лучше, чем где-либо в Европе. Отчего это происходит? Просто от того, что формальный суверенитет парламента на деле ограничивается глубокими навыками, присущими нации, что он не исчерпывает, так сказать, всех возможностей своей власти, что за ним стоит влиятельное мнение избирателей с прирожденным отвращением к вмешательству государственной власти в известные стороны жизни. Противоположный характер представлял суверенитет французского конвента. Декларация прав подчеркивает ту несомненную политическую истину, что сосредоточение власти в одних руках обыкновенно сопровождается неблагоприятными последствиями для гражданской свободы.

Многим в настоящее время подобное понимание представляется «буржуазным»; ссылаясь на существующую политическую практику, они доказывают, что разделение власти только замедляет ход прогрессивного законодательства на благо народа: для социальной работы крупного масштаба нужны, дескать, единство и сила власти, а не ее дробление. Развивая эту мысль, мы неизбежно придем к выводу, что наиболее целесообразным орудием для достижения великих социальных целей является диктатура лица или учреждения. Но диктатура и естественные права, очевидно, весьма трудно примиримы, и задача противников буржуазного государственного права состоит в создании такого плана государственной организации, в котором возможность беспрепятственного и смелого социального творчества шла бы рядом с неприкосновенностью индивидуального права. Очень соблазнительно в некоторые моменты истории довериться демократическому цезаризму, но известно, как дорого оплачивалось такое доверие. Обращаясь к отдельным правам индивидуума, мы прежде всего, естественно, подходим к неприкосновенности личности. Это наиболее элементарное право, без которого не могут быть обеспечены никакие другие права; отрицание его является как бы отрицанием законного управления вообще. Право это выражается в разнообразных формах – свободе от незаконного задержания, неприкосновенности домашнего очага, свободе передвижения.

В Англии неприкосновенность признана для «свободных людей» уже в начале XIII в. в Великой хартии вольностей. На континенте Европы административный произвол – если даже не восходит к letter de cachet дореволюционной Франции – процветал

245

еще в XIX в.; он широко применялся в Австрии, Пруссии, второстепенных немецких государствах, Италии, Испании.

Введение конституционного порядка всюду сопровождалось официальным отречением от этой системы, но на деле оно исполнялось далеко не одинаково. Дело в том, что если неприкосновенность личности составляет ее элементарнейшее право, то интересы государственного самосохранения, правильно или ложно понимаемые, могут в известные критические моменты побуждать к ограничению ее, и если определение этих моментов зависит от благоусмотрения власти, то она может весьма широко пользоваться этой возможностью. У нее всегда будет искушение управлять тем упрощенным способом, который представляет всякие военные положения, усиленная охрана и т. п.; она идет в этом случае, так сказать, по линии наименьшего сопротивления. Еще Кавур говорил, что с помощью военного положения может управлять страной всякий глупец.

Все европейские конституции гарантируют личную неприкосновенность гражданина, но соблюдение этих гарантий тесно связано с тем, насколько затруднительно для правительства применение чрезвычайных мер. В Австрии, например, министерство весьма свободно может провозгласить исключительное положение (Ausnahme-Zustand), причем рейхсрат, однако, может не утвердить его; во Франции исполнительная власть тоже имеет право объявить большое или малое осадное положение (etat de siege), но она подлежит ответственности перед палатами. В Англии не существует вообще закона об осадном положении, подобного французскому; так называемый «Habeas corpus act» может быть приостановлен лишь парламентским постановлением; причем такая приостановка вовсе не сопровождается отменой конституционных гарантий, не устраняет ответственности действующих при ней властей; она должна быть снята парламентским актом «сложения ответственности» (Асt of indemnity). Система эта вообще в высшей степени действительным образом обеспечивается денежной и личной ответственностью должностных лиц. Надо, впрочем, сознаться, что отвращение к исключительным законам, свойственное в настоящее время англичанам, далеко не руководило ими ни в Ирландии, ни в колониях.

Некоторые конституции, как бельгийская, содержащая в своем тексте обеспечение индивидуальной неприкосновенности, оговаривают, что ни в целом, ни в частях конституция не может быть приостановлена, что не исключает, однако, и здесь на практике принятия мер для охраны общественного порядка, которые трудно признать вполне конституционными. И здесь главный вопрос сводится к судебным гарантиям неприкосновенности личности, к организации ответственности власти за нарушения этой неприкосновенности и в особенности к оценке, которую дает своему праву само население.

Борьба за религиозную свободу, как мы видели, оказала огромное влияние на саму идею «естественных прав» человека и гражданина. С великим трудом новое государство заняло позицию религиозного нейтралитета: слишком сложны были его отношения с церковью и слишком глубоки были традиции нетерпимости у этой последней. Католическая церковь устами Пия IX еще в 1864 г. в его знаменитой энциклике и в силлабусе провозгласила неправильность и греховность такого нейтралитета государства. Впрочем, и протестантские исповедания показали не больше терпимости: достаточно вспомнить хотя бы об ожесточенном противодействии уравнению прав лиц всех исповеданий, которое оказывала лютеранская церковь в Швеции, о борьбе за эмансипацию католиков в Англии, достигнутую лишь в 1829 г.

12. Гессен В. М. Правовое государство и народное голосование

Понятие правового государства

[…] Правовым называется государство, которое признает обязательным для себя, как правительства, создаваемые им же, как законодателем, юридические нормы.

Правовое государство в своей деятельности, в осуществлении правительственных и судебных функций связано и ограничено правом, стоит под правом, а не вне и над ним.

246

Современное правовое государство осуществляет двоякого рода функцию. С одной стороны, государство законодательствует: государственная власть является творцом положительного права. С другой стороны, то же государство управляет: оно действует, осуществляя свои интересы, в пределах им же самим создаваемого права.

Законодательствуя, государство свободно; оно не связано положительным – обычным и законодательным правом. Нет вечных обычаев и законов. Положительное право не ставит никаких границ законодательному творчеству государства. По самому существу своему, законодательная власть не может быть ограничена законом.

Наоборот, то же государство, в лице своей правительственной власти, – правящее, а не законодательствующее государство, – ограничено действующим положительным правом. Издавая закон, государство связывает и обязывает им не только подчиненных ему индивидов, но вместе с тем (посредственно или непосредственно) и самое себя. Закон налагает известные обязанности на граждан, предоставляя соответственные права правительству; но в то же время закон налагает известные обязанности на правительство, предоставляя гражданам соответственные права. Государство, в лице своей правительственной власти, так же подчинено закону, как каждый в отдельности гражданин.

Такова сущность правового государства. Отличительным свойством правового государства является подзаконность правительственной и судебной власти. Такая подзаконность необходимо предполагает обособление властей – отделение правительственной власти от законодательной и судебной от той и другой. Обособление властей осуществляется в государственном строе конституционных государств. В абсолютной монархии такое обособление невозможно; и потому абсолютная монархия, по терминологии Канта, является государством произвола (Willkuhrstaat), а не правовым государством

(Rechtsstaat).

Обязательность закона для власти обставлена в правовом государстве системой гарантий, не оставляющих места административному произволу. Ответственность министров пред народным представительством, уголовная и частноправовая ответственность должностных лиц пред судом, административная юстиция – таковы институты, гарантирующие незыблемость правительства и неприкосновенность прав в правовом государстве.

В основе организации правового государства лежит начало обособления властей. Этим началом определяется, с одной стороны, господство законодательной власти и, с другой, подзаконность властей правительственной и судебной. Благодаря подзаконности этих властей, отношение между индивидом и государством является правоотношением, отношением гражданства. Государство, в лице своей правительственной власти, является правовым субъектом; и точно также правовым субъектом является гражданин. Субъективные публичные права гражданина обеспечиваются системой юридических гарантий, осуществляющих на практике идею правового государства.

Начало обособления властей остается чуждым государственному строю абсолютных монархий. Последовательное и полное осуществление этого начала возможно не иначе, как в условиях конституционного государственного строя.

13. Гессен В. М. Основы конституционного права

III. Конституционное государство

§ 1. Понятие конституционного государства

Конституционным является государство, в котором народ или народное представительство принимают решающее участие в осуществлении законодательной и учредительной власти. Наличностью представительных учреждений, облеченных законодательной властью, конституционное государство отличается: во-первых, от абсолютной монархии, в которой все органы верховного управления, за исключением монарха, имеют совещательный, а не законодательный характер, и, во-вторых, от сословной монар-

247

хии, в которой не народное представительство, а представительство отдельных сословий или чинов участвует в осуществлении законодательной власти.

Единственным существенным (essentiale) признаком – необходимым и достаточным

– конституционного государства является участие народа или народного представительства в осуществлении государственной власти.

Во всех без исключения конституциях мы встречаемся с одинаковой по существу формулировкой конституционного принципа: закон издается не иначе как с согласия народа или народного представительства, а в конституционных монархиях не иначе как коллективно («в единении») монархом и народным представительством.

Из конституционного принципа логически выводится совокупность других признаков, дополняющих характеристику конституционного государства […].

IV. Конституционное и правовое государство

Правовым государством мы называем государство, которое в своей деятельности, в осуществлении правительственных и судебных функций ограничено и связано положительный правом, стоит под правом, а не вне и над ним. Необходимым предположением правового государства является начало обособления властей. Осуществление этого начала возможно не иначе как в условиях представительной формы правления. Поэтому только конституционное государство может быть государством правовым; отождествление понятий правового и конституционного государства является общим местом современной германской доктрины государственного права.

Само собой, однако, разумеется, что реализация основными законами конституционного начала, будучи необходимым, не является достаточным условием правового государства. Господство права в государственной жизни страны предполагает и требует последовательного и строгого осуществления начала подзаконности правительственной власти. Наличность сверхзаконных полномочий у главы государства – права диспенсации, права издания исключительных указов – противоречит существу правового государства. С другой стороны, для того чтобы государство могло быть признано вполне и безусловно правовым, необходима не только конституционная, но и административная реформа. Необходимо такое административное законодательство, которое сводило бы к возможному минимуму дискреционный характер полномочий правительственной власти; такое законодательство, которое, налагая на власть обязанности, предоставляло бы гражданам соответствующие этим обязанностям субъективные публичные права.

Наконец, без наличности системы правовых гарантий, обеспечивающих неприкосновенность публичных прав, нет и не может быть правового государства. В частности, административная юстиция – своеобразная организация судебной (а не административной) власти, назначение которой заключается в защите субъективных публичных прав путем отмены незаконных распоряжений административной власти,– является краеугольным камнем правового государства.

Конституционное государство может быть более или менее правовым; антитезой абсолютной монархии является не правовое, а конституционное государство.

14. Кокошкин Ф. Ф. Лекции по общему государственному праву.

Часть третья [О связи государства с конституцией]

[…] Правовое государство есть государство, которое в своих отношениях к подданным связано правом, подчиняется праву, иными словами,– государство, члены которого по отношению к нему имеют не только обязанности, но и права, являются не только подданными, но и гражданами.

Как мы выяснили выше, при рассмотрении вопроса о взаимном отношении государства и права всякое государство, даже и деспотичное, в той или иной мере подчинено праву, ибо право в своем последнем основании (заключающемся в общественном признании) независимо от государства, и сама государственная власть везде основана на не-

248

писаных нормах права.

Поэтому везде существуют нормы, ограничивающие государственную власть, и за подданными признаются в принципе известные права по отношению к государству (например, право гражданского иска, т. е. право на защиту со стороны суда). Но то право, которое образуется совершенно независимо от государства путем непосредственного общественного признания (в форме обычая или общественного провозглашения), содержит обыкновенно лишь немногочисленные общие положения. Большая часть норм публичного права создается путем косвенного признания, через посредство государства, в форме закона.

Таким образом, государство является одновременно и субъектом права, и фактором правообразования. Поэтому, для того чтобы государство было действительно подчинено праву, это подчинение должно быть обеспечено известными гарантиями. Совокупность таких гарантий и образует то, что называется конституцией. Государство, подчинение которого праву гарантировано, есть конституционное государство.

Глава VII. Конституционное государство

§ 48. Понятие конституционного государства

Конституционное государство есть практическое осуществление идеи правового государства. Эта идея с давних времен теоретически развивалась в политических учениях, но только в конституционном государстве она нашла себе практическое выражение.

Прежде всего необходимо гарантировать, чтобы право, создаваемое государством (закон), находилось в соответствии с первоисточником всякого права – народным правосознанием. Этой цели служит участие народа (совокупности активных граждан) или народного представительства в законодательстве.

Степени этого участия могут быть различны. Идея создания права самим народом всего полнее и последовательнее осуществляется там, где все полноправные граждане непосредственно участвуют в законодательстве в форме плебисцитов (референдума) и так называемой народной инициативы. Но эти институты существуют пока лишь в немногих странах. В большинстве государств народ законодательствует через посредство избранных им представителей, причем законодательная власть или всецело принадлежит народному представительству, или делится между ним и другими органами (монархом, аристократической верхней палатой). Во всяком случае, необходимость для издания законов согласия выборных представителей населения есть тот минимум участия народа в законодательстве, без которого государство не может быть признано конституционным.

Но участие народа или его представителей в осуществлении законодательной власти еще недостаточно гарантирует подчинение государства праву. Необходимо, чтобы государство не только создавало юридические нормы в соответствии с народным правосознанием, но и действовало в конкретных случаях согласно этим нормам, было действительно ими связано. Трудность этой проблемы лежит в том, что в области публичного права одно и то же юридическое лицо – государство и создает право, и осуществляет его в качестве субъекта прав и обязанностей, и является судьей в случае спора о праве или правонарушения. Практическое разрешение этой проблемы дает разделение властей, благодаря которому государство в качестве законодателя, правителя и судьи выступает в лице различных, независимых друг от друга органов.

Разделение властей есть второй существенный признак, отличающий конституционное государство от абсолютного. Французское учредительное собрание 1789 г., провозглашая в ст. 16 Декларации прав, что «общество, в котором не установлено разделения властей, не имеет конституции», высказало вполне верную мысль. Заметим, что абсолютизм возможен не только при монархической, но и при республиканской форме правления. В республике, где все власти соединены в руках одного собрания, как это было, например, во Франции в эпоху национального Конвента, права граждан так же мало обеспечены против произвола власти, как и в неограниченной монархии.

249

Таким образом, конституционное государство характеризуется прежде всего тем, что в нем подчинение государства праву обеспечено: 1) участием народа или народных представителей в законодательстве; 2) разделением властей. Эти две основные гарантии правомерности государственной власти составляют конституционный принцип. Но конституционный принцип достигает своей цели и сам, в свою очередь, является устойчивым лишь в том случае, когда он обставлен рядом дополнительных гарантий, образующих в своей совокупности конституционный строй. Важнейшие из этих гарантий (которые, впрочем, не вполне одинаковы во всех конституционных государствах и могут быть комбинированы различным образом) суть следующие.

Подчинение государства праву может быть прежде всего нарушено законодательной властью. Законы, издаваемые на основании решения большинства народных представителей или даже всех активных граждан, в конце концов, далеко не всегда являются действительным выражением народного правосознания; они могут нарушать права меньшинства и отдельных граждан. Кроме того, как справедливо указывал Монтескье, мысль которого была позднее подтверждена историей, законодательный орган может уничтожить самостоятельность других органов и, таким образом, захватить в свои руки все власти.

Предохранительной мерой против ошибок и злоупотреблений законодательной власти является, прежде всего, осуществление ее не одним, а несколькими органами вместе. Сюда относится участие в законодательстве главы исполнительной власти (в большинстве монархий – в форме санкции законов или, что то же, абсолютного veto; в некоторых монархиях и в большинстве республик – в ослабленной форме суспензивного или отсрочивающего veto), образование двух законодательных палат; в некоторых республиках также совместное осуществление законодательной власти и народным представительством, и самим народом. Далее, той же цели служит выделение из компетенции законодательной власти основных прав граждан и главных оснований организации государства и формулировка их в особом акте, носящем название конституции, или основных законов.

Изменение этого акта или пересмотр конституции (учредительная власть) осуществляется или теми же законодательными органами, но в более сложных формах и с соблюдением особых условий (большей частью требуется усиленное большинство), или специальными органами (учредительным собранием). В Швейцарской республике и некоторых ее кантонах, а также в некоторых штатах Североамериканского Союза обыкновенные законы могут быть издаваемы народным представительством, но для изменения конституции необходимо всенародное голосование. Есть, однако, государства, где различия между конституцией и обыкновенными законами не делается. Таковы Англия и Венгрия. Конституция в этих странах сложилась путем обычая и, благодаря этому, настолько прочно внедрилась в народное правосознание, что особые меры охраны ее против возможных посягательств со стороны народного представительства признаются излишними.

В Соединенных Штатах Северной Америки отделение конституции от обыкновенных законов сопровождается еще одной дополнительной гарантией против произвола законодательной власти, а именно – правом верховного суда объявлять неконституционными и не имеющими силы обыкновенные законы, противоречащие конституции.

Гарантиями против правонарушений и захватов со стороны исполнительной власти служат: 1) право народного представительства ежегодно определять бюджет и численность армии, ставящее в зависимость от законодательной власти те материальные и личные силы государства, которыми распоряжается исполнительная власть; ответственность министров перед народным представительством, выражающаяся в праве последнего делать им запросы, выражать свое мнение по поводу их действий и предавать их суду за преступления по должности, причем министры, скрепляя своей подписью все акты главы государства, отвечают в силу этого и за его действия (в большинстве республик, впрочем, министры не ответственны за действия главы государства, но он сам мо-

250

жет быть привлечен к ответственности парламентом за преступления по должности); право судебной власти в конкретных случаях, подлежащих ее рассмотрению, проверять законность правительственных распоряжений и оставлять без исполнения распоряжения, не согласные с законом.

Во многих европейских государствах существуют, кроме того, специальные судебные учреждения, которые рассматривают жалобы частных лиц на административные распоряжения и могут отменять эти последние, если они оказываются незаконными (административная юстиция).

Что касается судебной власти, то ее независимость по отношению к другим властям и согласие с общественным правосознанием в истолковании и применении права гарантируется несменяемостью судей и судом присяжных в уголовных делах. Надо заметить, впрочем, что суд присяжных признается необходимым теорией и практикой не во всех уголовных делах, а лишь в более важных, угрожающих подсудимому более или менее серьезной карой. С точки зрения обеспечения прав граждан по отношению к государству, суд присяжных особенно необходим в делах о политических преступлениях, так как здесь государство более чем в какой-либо иной области уголовного правосудия является заинтересованной стороной и потому беспристрастие профессиональных судей, состоящих на службе государства, подвергается наиболее сильному искушению.

Наконец, гарантией против возможных ошибок уголовного правосудия или слишком строгого применения закона служит право помилования, принадлежащее в большинстве государств главе правительственной власти.

15. Елистратов А. И. Административное право

Внутреннее управление в правовом государстве

Философским обоснованием правового государства явилось учение Канта. По этому учению, человек отнюдь не должен быть средством для достижения каких-либо целей; человек есть цель в самом себе: признание человеческого достоинства абсолютной целью составляет безусловное требование нравственного закона (категорический императив).

Отсюда неотъемлемые свойства (атрибуты) граждан: свобода, ограниченная только такими законами, в создании которых гражданин участвовал своим голосом; юридическое равенство и гражданская самостоятельность, заключающаяся в том, что своим существованием и самосохранением гражданин обязан своим собственным силам, а не чьему-либо усмотрению. Таким образом, патриархальный уклад полицейского государства был осужден безусловно, как «самый больной деспотизм, какой только можно себе представить».

Внутреннее управление в правовом государстве

В правовом государстве тяжесть государственной власти в большей или меньшей степени переносится с личности монарха на население. Поскольку задачи внутреннего управления осуществляются в порядке законодательном, общество участвует в их выполнении в форме народного представительства. Для дальнейшего осуществления этих задач подзаконной деятельностью, рядом с правительственными органами, развиваются органы общественного управления. По мере того, как население приобретает участие в государственной власти, обыватель из безличного объекта для полицейских мер правительства превращается в гражданина. Он становится определенной единицей, не поглощаемой в своей индивидуальности государством. За ним признается известное «святое святых» – определенная сфера свободы, куда власть не в праве вторгаться.

Опираясь на граждан, правовое государство должно последовательно признать подъем инициативы и самодеятельности в населении за лучшее средство для достижения общественного благосостояния.

Однако, предоставив разумению и энергии граждан заботы о наилучшем удовлетворении своих потребностей, современное государство мало-помалу проникается сознани-