Яворский И.К. Международно-правовые основы сотрудничества государств

121

ской комиссии от 12 декабря 2011 г82. Целью ее создания является вовлече-

ние национальных, региональных и интернациональных участников в единое информационное пространство с целью разработки общей и ясной политики в отношении уменьшения угроз химического, биологического, радиационно-

го и ядерного характера на национальном и региональном уровнях. Инициа-

тива реализуется совместно Европейской комиссией, Объединенным Иссле-

довательским Центром ЕС (ОИЦ ЕС) и Организацией Объединенных Наций по вопросам преступности и правосудия (ЮНИКРИ - исследовательский ин-

ститут). Общая координация Инициативы осуществляется представителями ЦПД и ЮНИКРИ в тесном сотрудничестве с Европейской комиссией (гене-

ральный директорат по вопросам развития и сотрудничества Europe Aid, вы-

ступающего в качестве управляющего органа, принимающего решения83.

Инициатива ЕС исходит из многопрофильности проблемы незаконного оборота таких материалов. В частности, происхождение угроз может быть криминальным (кража, саботаж и незаконная торговля), случайным (про-

мышленные катастрофы, в особенности химические или ядерные, обработка и транспортировка отходов) или естественным (имеются в виду биологиче-

ские угрозы в виде пандемии). Таким образом, в рамках Инициативы по со-

зданию Центров передового опыта ядерная и радиационная угроза рассмат-

ривается как результат двух из трех факторов.

Концепция реализации идеи ЦПО ХБРЯ предполагает, что в отдельных государствах-членах ЕС, а также в государствах-партнерах, не являющихся членами ЕС, создаются собственные центры, координация деятельности ко-

торых осуществляется из Европейского центра. Создание региональных Цен-

тров передового опыта является важным условием комплексного и последо-

вательного подхода к вопросам противодействия незаконному обороту опас-

ных материалов, охватывающим правовые, организационные и технические

82См. Решение Комиссии Европейского Союза о создании ЦПО ХБРЯ - http://www.cbrn- coe.eu/Portals/0/cbrn-coe-public-documents/l_33020111214en00390042.pdf (Дата обращения -

23.09.2013 г.)

83См. Официальный сайт ЦПО ХБРЯ - http://www.cbrn-coe.eu/AboutCoE.aspx

122

вопросы такого противодействия. В частности, в структуру ЦПО ХБРЯ в настоящее время входит несколько Региональных секретариатов, работаю-

щих в восьми регионах мира:

-секретариат для африканского побережья Атлантического Океана;

-секретариат для Центральной Азии;

-секретариат для Восточной и Центральной Африки;

-секретариат для стран, входящих в Совет по сотрудничеству Персид-

ского Залива;

-секретариат для Ближнего Востока;

-секретариат для стран Северной Африки;

-секретариат для Юго-Восточной Азии;

-секретариат для стран Юго-Восточной Европы, Южного Кавказа,

Молдовы и Украины.

Таким образом, будучи создана как инструмент Европейского Союза, в

настоящее время Инициатива по созданию центров передового опыта в обла-

сти уменьшения химической, биологической, радиационной и ядерной опас-

ности становится экстерриториальным проектом, охватывающим практиче-

ски все регионы мира. Следует отметить, что для присоединения к Инициа-

тиве каких-либо третьих государств не требуется подписания и ратификации юридически обязывающих документов, что делает географию сотрудниче-

ства более широкой. Для присоединения к Инициативе государство должно всего лишь сделать официальное заявление и в добровольном порядке при-

держиваться соответствующих правил. В частности, в 2012 году именно та-

ким образом к реализации проектов Инициатива присоединилась Грузия84.

В соответствии с внутренними документами Инициативы, деятельно-

сти ЦПО ХБРЯ основывается на следующих принципах:

1.консолидации, координации и оптимизации существующих реги-

84 См.: Информационный бюллетень Центра передового опыта по снижению рисков химической, биологической, радиационной и ядерной опасности (ЦПО ХБРЯ) № 3, 2012. http://www.cbrn-coe.eu/Portals/0/cbrn-coe-public-documents/LBAN12003RUN.pdf (Дата обращения - 23.09.2013 г.)

123

ональных и международных партнерских связей, возможностей в плане квалификации, подготовки кадров, технической помощи или обеспечения оборудованием;

2.решения региональных ХБРЯ проблем с учетом конкретных проектов в областях, вызывающих озабоченность, таких как: физическая защита материалов, защита инфраструктуры, отказ от распространения оружия массового поражения, эффективный пограничный контроль, утилизация опасных отходов, смягчение негативного воздействия от незаконно использования материалов, расследование и судебное преследование по инцидентам;

3.укрепления региональной культуры безопасности в отношении опасных материалов путем совершенствования национального законодательства и информирования населения;

4.принципа согласованного межведомственного подхода к координации сотрудничества;

5.принципа сотрудничества с международными организациями и государствами-членами ЕС для обеспечения взаимодействия и недопущения дублирования усилий.

6.принцип согласованности и наглядности деятельности.

В настоящее время деятельность в рамках Инициативы осуществляется путем разработки и реализации отдельных так называемых «пилотных» проектов. В частности, именно проекты по противодействию незаконному обороту ядерных материалов стали одними из первых в череде таких инициатив.

Так, два пилотных проекта, реализуемые в регионе Юго-Восточной Азии в рамках ЦПО ХБРЯ, начались в 2011 году и почти реализованы к настоящему времени. Это проекты создания технических зон для осуществления ядерных судебных экспертиз (пилотный проект № 1). Причиной запуска именно этого проекта в числе первых, реализуемых в рамках Инициативы, явились заявления ООН и Интерпола об активизации действий террористических группировок по всему миру в поиске и приобретении ядерных и радиоактивных материалов. В рамках проекта были проведены ряд семина-

124

ров и конференций, на которых участники приняли ряд рекомендаций,

направленных на уменьшение риска незаконного оборота. В частности, при-

няты согласованные рекомендации по установлению базового уровня ядер-

ной судебной экспертизы для обеспечения надлежащего расследования инци-

дентов незаконной торговли среди различных вовлеченных национальных органов.

Так, в рекомендациях определено, что обязательной ядерной экспертизе должен подвергаться любой ядерный или радиоактивный материал, изъятый из незаконного владения. Цели экспертизы должны быть следующими: во-

первых, экспертиза имеет целью определить степень опасности изъятого ма-

териала (уровень излучения, агрегатное состояние, стабильность и т.д.); во-

вторых, экспертиза должна дать ответ о происхождении материала и его воз-

можных законных владельцах; в-третьих, экспертиза должна определить ха-

рактер изменений, которым подвергался материал в процессе незаконного владения им (какие манипуляции с ним осуществляли, что пытались из него сделать и как переработать). Ответы на все эти вопросы должны быть сфор-

мулированы в кратчайшие сроки, что является необходимым условием эф-

фективного расследования соответствующих инцидентов.

В рекомендациях также отражен базовый уровень ядерной экспертизы применительно к квалификации сотрудников, которые такую экспертизу должны проводить. В документе отмечается, что государства обязаны осу-

ществлять подготовку таких специалистов целенаправленно и давать воз-

можность им повышать квалификацию, как в специализированных научных центрах соответствующего государства, так и в рамках специальных курсов,

организуемых международными организациями.

Данные рекомендации были одобрены и в рамках регионального семи-

нара ЦПО ХБРЯ в рамках регионального форума Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) в декабре 2011 г. в г. Бангкоке. В рамках дан-

ного форума рекомендации были дополнены. В частности, была одобрена процедура действий в отношении ядерного или радиоактивного материала,

125

обнаруженного при мероприятиях по противодействию незаконному обороту.

Так, в документах определяется порядок безопасного извлечения материалов,

порядок конфискации и транспортировки, анализа и изоляции. Также в реко-

мендациях нашел отражение алгоритм действий сотрудников различных ве-

домств в случае изъятия ядерного материала из незаконного владения.

В целом, как представляется, потенциал ЦПО ХБРЯ по противодей-

ствию незаконному обороту ядерных материалов в настоящее время до конца не раскрыт. Хотя реализованный проект носит рекомендательный характер,

он демонстрирует основные цели создания рассматриваемой европейской инициативы: создание единого информационного пространства по обмену наиболее актуальной информацией в отношении противодействия распро-

странению опасных материалов и технологий. Учитывая, что многие из заяв-

ленных региональных центров в настоящее время находятся в процессе со-

здания, следует в ближайшее время ожидать расширения географии данного сотрудничества.

Международно-правовые основы борьбы с незаконным оборотом

ядерных материалов в рамках Содружества Независимых Государств.

Противодействие незаконному обороту ядерных материалов на простран-

ствах бывшего СССР в настоящее время имеет для мирового сообщества особое значение в силу ряда объективных исторических и политических при-

чин. Во-первых, в силу того, что к моменту распада Советский Союз обладал одним из самых крупных в мире запасов ядерных материалов и радиоактив-

ных веществ. Во-вторых, после ликвидации государственности СССР данные запасы оказались в юрисдикции сразу нескольких независимых государств,

т.е. вне единой системы контроля. В третьих, ослабление системы контроля в силу неспособности вновь возникших государств эффективно предотвращать попытки несанкционированного завладения ядерными материалами, привело к многочисленным фактам утраты таких материалов, попыткам их контра-

банды и нелегальной торговли ими. По мнению многих исследователей про-

блематики ядерного терроризма и нераспространения ядерного оружия,

126

именно распад Советского Союза и последовавшее за этим общее ослабление государственного контроля за ядерными материалами, во многом обусловили обретение ядерного оружия и ядерных технологий отдельными государства-

ми, а также способствовали получению контроля над ними негосударствен-

ными субъектами85.

Первые попытки регулирования вопросов противодействия незаконно-

му обороту ядерных материалов на пространствах СНГ были предприняты сразу после распада Советского Союза. В частности, в 1992 – 1994 гг. был за-

ключен ряд двусторонних международных договоров, призванных упорядо-

чить взаимоотношения по поводу обращения с ядерными и радиоактивными материалами, оказавшимися в юрисдикции вновь возникших государств86. В

них закреплялись основополагающие принципы и обязательства, которые от-

дельные государства брали на себя как в отношении ядерного оружии, так и в отношении ядерных и радиоактивных материалов вообще. В частности, в ст. 5 Соглашения о совместных действиях в отношении ядерного оружия от 21

декабря 1991 г. закреплялось, что государства-члены СНГ обязуются не пе-

редавать кому бы то ни было ядерные устройства, оружие, технологии и ма-

териалы, а также контроль над ними. Кроме того, вновь возникшие незави-

симые государства признали, подписали и ратифицировали базовые согла-

шения в области физической защиты ядерных материалов, а также стали участниками МАГАТЭ. Всё это создавало правовые условия для противодей-

ствия незаконному обороту ядерных и радиоактивных материалов. В то же

85См. например: Орлов В.А. Незаконный оборот ядерных материалов и нова повестка дня // Бюллетень МАГАТЭ, № 46/1, 2004. С. 53-54.; Банн Н., Есин В., Золотарев П. и др. Доклад-исследование «Меры по предотвращению ядерного терроризма: рекомендации, основанные на совместной российско-американской оценке угрозы». Белферовский центр науки и международных отношений гарвардского Института государственного управления имени Джона Ф. Кеннеди; Институт США и Канады Российской академии наук. Сентябрь 2013 г. С. 1, 15. - http://belfercenter.ksg.harvard.edu/files/JTA%20Russian.pdf

(Дата обращения – 24.09.2013 г.)

86См. например: Соглашение Содружества Независимых Государств о совместных действиях в отношении ядерного оружия от 21 декабря 1991 г. // Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ «Содружество», 1992 г., № 1.

127

время слабость организационных механизмов контроля в государствах СНГ,

порожденная проблемами в финансировании и управлении, не позволила из-

бежать фактов хищения, утраты и распространения ядерных материалов. До-

статочно отметить, что только зафиксированные случаи несанкционирован-

ного обращения с ядерными и радиоактивными материалами на простран-

ствах СНГ в 1991 – 1995 гг. исчислялись десятками87. Озабоченность госу-

дарств, не являющихся членами СНГ, в вопросах распространения ядерных и радиоактивных материалов, а также ядерных технологий, привела к заключе-

нию дополнительных двусторонних соглашений. В частности, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединен-

ных Штатов Америки об использовании высокообогащенного урана, извле-

ченного из ядерного оружия от 18 февраля 1993 г88. предусматривало ответ-

ственность государств за сохранность материалов, их защиту от несанкцио-

нированного доступа. Таким образом, правовое обеспечение противодей-

ствия незаконному обороту ядерных и радиоактивных материалов, созданное в рамках СНГ, оказалось неэффективным и потребовало заключения допол-

нительных договоров по отдельным вопросам с третьими странами.

В настоящее время государства СНГ пошли по пути создания модель-

ного законодательства, направленного на противодействие несанкциониро-

ванному использованию ядерных материалов и их незаконному обороту. В

частности, Межпарламентской ассамблеей СНГ 4 декабря 2004 года был принят модельный закон «О контроле за оборотом радиоактивных материа-

лов»89. Как и многие аналогичные акты, данный документ устанавливает

87 См. например: См.: Доклад МАГАТЭ «Усиление контроля за радиоактивными источниками, разрешенными к использованию, и восстановление контроля над бесхозными ис-

точниками», 2005. С. 56-59. - http://wwwpub.iaea.org/MTCD/publications/PDF/te_1388r_web.pdf (Дата обращения – 18.05.2013 г.).

88 См.: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенных Штатов Америки об использовании высокообогащенного урана, извлеченного из ядерного оружия от 18 февраля 1993 г. http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow_DocumID_55480.html. (Дата обращения - 24.09.2013 г.).

89 См.: Модельный закон Содружества Независимых Государств «О контроле за оборотом радиоактивных материалов» // Информационный бюллетень. Межпарламентская

129

оборота ядерных и радиоактивных материалов, наделяя государства правом самим определять во внутренних нормах, какие именно правонарушения должны рассматриваться в качестве нарушения. В то же время документ за-

крепляет понятие оборота как такового (т.е. в смысле законного оборота).

Таковым, в соответствии с модельным законом, является обращение с радио-

активными материалами и совершение сделок с ними. Следовательно, неза-

конным оборотом признается такое обращение с материалами, а также сдел-

ки с ними, которые осуществляются с нарушением действующего законода-

тельства государств-членов СНГ.

Это обстоятельство дает возможность толковать понятие незаконного оборота ядерных и радиоактивных материалов в правоприменительной прак-

тике государств-членов СНГ по-разному. В частности, отсутствует единый унифицированный подход к тому, какое именно обращение следует считать незаконным. Кроме того, в модельном законе не закрепляется понятие и кри-

терий незаконности сделок с ядерными и радиоактивными материалами. При этом в нем не закрепляется отсылка к каким-либо иным международным ак-

там, где закреплены конкретные правонарушения, составляющие незаконный оборот в рассматриваемой сфере. Например, логичной была бы такая отсыл-

ка к Конвенции о физической защите ядерного материала 1979 г. и Между-

народной конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма 2005 г. Однако такой отсылки нет. Таким образом, модельный закон, призванный унифици-

ровать, прежде всего, понятийный аппарат, оставляет весьма широкие воз-

можности усмотрения для компетентных органов государств в вопросе при-

знания отдельных действий незаконным оборотом ядерных и радиоактивных материалов. Означает ли это, что государства-члены СНГ придерживаются более широкого взгляда на перечень правонарушений, которые могут дан-

ными государствами признаваться незаконными, по сравнению с тем, что за-

крепляется в Конвенции 1979 г. и Конвенции 2005 г.?

Представляется, что отсутствие четкого исчерпывающего определения незаконного оборота ядерных и радиоактивных материалов в модельном за-

130

коне вызвано тем, что, во-первых, данный документ по своим характеристи-

кам является рамочным и не обязывает участников в полном объеме учиты-

вать все закрепляемые положения. В таких условиях возможность усмотре-

ния является оправданной. Во-вторых, в рамках СНГ к настоящему времени не создано полноценного институционального механизма обеспечения про-

тиводействия незаконному обороту ядерных и радиоактивных материалов,

что не дает возможности полноценного контроля за реализацией более жест-

ких и четких формулировок в понятии незаконного оборота. В тоже время все государства-члены СНГ являются в настоящее время участниками Кон-

венции 1979 г. и Конвенции 2005 г. Это свидетельствует о том, что на прак-

тике их законодательство должно содержать перечень правонарушений в от-

ношении ядерных и радиоактивных материалов в той форме, в которой они закрепляются в указанных международно-правовых актах. Как показывает анализ законодательства отдельных государств, осуществленный в главе I

настоящей работы, это действительно так. Таким образом, хотя в модельном законе 2004 г. закрепляется весьма расплывчатая формулировка понятия не-

законного оборота, на практике, с учетом имплементации государствами иных, универсальных, международных договоров, можно констатировать,

что унификация в целом присутствует.

Кроме понятийного аппарата, модельный закон закрепляет унифици-

рованные положения, касающиеся организации противодействия незаконно-

му обороту ядерных и радиоактивных материалов. Этому посвящена глава 9

данного документа.

Положения, касающиеся организации противодействия незаконному обороту, затрагивают следующие направления:

- координацию деятельности по противодействию незаконному оборо-

ту ядерных и радиоактивных материалов;

- осуществление контроля за оборотом ядерных и радиоактивных мате-

риалов и выявление их незаконного оборота;