Яворский И.К. Международно-правовые основы сотрудничества государств

102

проведения очередного саммита. В настоящее время функции сопредседателей на паритетных началах выполняют представители России и Соединённых Штатов Америки (до 2015 г.).

Глобальная инициатива содействует развитию международного сотрудничества по противодействию ядерному терроризму на основе и для реализации Международной конвенции по борьбе с актами ядерного терроризма 2005 г. и Конвенции о физической защите ядерного материала 1979 г. и Поправки к ней. Также Глобальная инициатива призвана реализовывать Резолюцию Совета Безопасности ООН № 154070. Вместе с тем, сама конференция осуществляет свою деятельность на основе двух других документов, которые определяют порядок и особенности работы в рамках отдельных направлений. Такими актами, в частности, являются Заявление о принципах Глобальной инициативы и Положение Глобальной инициативы по реализации и оценке71. Оба документа были приняты на первой встрече ее участников в октябре 2006 г. в Марокко.

Содержание данных международно-правовых актов, для всеобъемлющей реализации которых была создана Глобальная инициатива, обуславливает, что конференция имеет полномочия координировать сотрудничество во всех областях, которые прямо или косвенно имеют отношение к ядерному терроризму. В частности, в настоящее время основными направлениями взаимодействия выступают:

обеспечение неотвратимости наказания для лиц, совершающих или пытающихся совершить террористические акты с использованием ядерных материалов или ядерных устройств;

унификация внутригосударственных правовых актов, направленных на предупреждение и пресечение актов ядерного терроризма;

70 См.: Резолюция Совета Безопасности ООН № 1540 . http://eurasiangroup.org/ru/restricted/1540_2004_rus.pdf (Дата обращения 28.08.2013 г.).

71 См.: Заявление о принципах, Положение по реализации и оценке Глобальной инициативы по борьбе с актами ядерного терроризма, Рабат, 30-31 октября 2006 г http://www.un.int/russia/new/MainRootrus/docs/off_news/021106/newru3.htm (Дата обращения 28.08.2013 г.).

103

совершенствование систем физической защиты ядерных матери-

алов и объектов;

содействие обретению возможностей по обнаружению и предот-

вращению незаконного оборота ядерных материалов;

развитие взаимодействия по вопросам разработки технических средств для противодействия ядерному терроризму;

сотрудничество в сфере реагирования и ликвидации последствий актов ядерного терроризма.

Из перечисленных видов направлений сотрудничества два имеют непо-

средственное отношение к противодействию незаконному обороту ядерных материалов. Для достижения целей сотрудничества по этим направлениям в рамках конференции работают несколько рабочих групп, состоящих из экс-

пертов государств-участников. В их задачи входит разработка планов сов-

местных действий правоохранительных органов, организация учений, тре-

нингов, обучения сотрудников и т.д. Также данные рабочие группы готовят предложения и повестку дня саммитов.

Рассмотрим более подробно деятельность рабочих групп по вопросам сотрудничества в сфере противодействия незаконному обороту ядерных ма-

териалов.

В рамках данного направления в настоящее время работают группы по ядерной криминалистике, ядерному обнаружению, ситуационному реагиро-

ванию.

Группа по ядерной криминалистике осуществляет взаимодействие по вопросам расследования фактов незаконного оборота ядерных материалов, а

также осуществляет обмен информацией о разработках в области обнаруже-

ния доказательств незаконного обращения с ядерными материалами. В част-

ности, группой разработаны методические рекомендации для национальных криминалистических служб, в которых отражены наиболее передовые техни-

ческие приемы фиксации доказательств, сбора и хранения вещественных улик, а также приемы доказывания соответствующих фактов. Благодаря ра-

104

боте данной группы правоохранительные органы многих государств, кото-

рые не обладают ядерными технологиями, имеют возможность обучить сво-

их сотрудников, обеспечить их необходимыми техническими средствами и литературой в целях раскрытия и расследования преступлений, связанных с незаконным оборотом ядерных материалов. Таким образом, деятельность ра-

бочей группы по ядерной криминалистике способствует унификации средств и приемов деятельности национальных правоохранительных органов, а сле-

довательно, направлено на уменьшение возможностей для совершения неза-

конных актов в отношении ядерного материала в силу неспособности нацио-

нальных властей выявить или собрать доказательственную базу для обвине-

ния.

В задачи группы по ядерному обнаружению входит разработка едино-

образных методик, позволяющих обнаруживать ядерные материалы при их незаконном перемещении внутри страны и через государственные границы.

Во исполнение данной функции группа осуществляет информирование участников о технических средствах обнаружения, а также может осуществ-

лять передачу такого оборудования во временное или постоянное пользова-

ние тем государствам, которые его не имеют.

Группа по ситуационному реагированию осуществляет деятельность как в составе гражданских специалистов, так и в составе представителей пра-

воохранительных органов различных государств. В задачи данной группы входит разработка совместных планов действий по реагированию на уже случившиеся факты незаконного завладения ядерными материалами. Сюда относятся ситуации, когда обнаружено отсутствие зарегистрированного ко-

личества материала, обнаружены лица, незаконно перевозившие материал и т.д. Группа разрабатывает унифицированные алгоритмы действий граждан-

ских и правоохранительных органов государств-участников на случай воз-

никновения подобных ситуаций. Данные алгоритмы оформляются в виде специальных рекомендательных документов группы и выносятся на обсуж-

дение очередного заседания государств-участников Глобальной инициативы,

105

где путем консенсуального голосования приобретают статус решения данной конференции.

Таким образом, деятельность упомянутых выше групп направлена, в

основном, на выработку унифицированных требований, мер и алгоритмов действий компетентных органов государств-участников. В силу того что раз-

рабатываемые группами документы не имеют юридически обязывающего характера, их реализация осуществляется в зависимости от суверенной воли конкретного участника и не является единообразной.

Следует отметить, что в настоящее время на конференции имеет прио-

ритет позиция, в соответствии с которой предложения, выдвигаемые в рам-

ках Глобальной инициативы, должны иметь сугубо практическую направ-

ленность. В частности, большинство участников высказываются за перенос

«центра тяжести» сотрудничества на организацию и проведение конкретных мероприятий, таких как учения, демонстрации, тренинги и т.д. При этом подчеркивается, что со временем деятельность по подготовке документов должна быть сведена до минимума.

В качестве примера практических мероприятий, организованных под эгидой Глобальной инициативы, можно привести проведенное 27-28 сентяб-

ря 2012 г. в России международное учение «Страж-2012», направленное на обмен опытом по пресечению незаконного перемещения ядерных материалов и радиоактивных источников72. В ходе учения были продемонстрированы в действии технологические разработки Министерства обороны России, Гос-

корпорации «Росатом» и других ведомств в области обнаружения в транс-

портных потоках ядерных материалов и радиоактивных веществ. Также бы-

ло продемонстрировано соответствующее оборудование и показана деятель-

ность специальных подразделений Федеральной службы безопасности Рос-

сии и аварийно-технических формирований Госкорпорации «Росатом» по

72 См.: Пресс-релиз государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» о проведении учений «Страж2012». http://www.rosatom.ru/journalist/atomicsphere/b3babb804ce1e0a485abedb60f1aecb4 (Дата обращения - 21.08.2013 г.)

106

противодействию угрозам ядерного терроризма и ликвидации их послед-

ствий.

Таким образом, в настоящее время международное сотрудничество по противодействию незаконному обороту ядерных материалов в рамках Гло-

бальной инициативы, хотя и демонстрирует вовлеченность большого коли-

чества государств, тем не менее не имеет четких правовых рамок. В условиях отсутствия международно-правового регулирования данный формат сотруд-

ничества следует рассматривать в качестве вспомогательного по отношению к сотрудничеству, осуществляемому на основе международных договоров, а

также в рамках отдельных международных организаций. В то же время фор-

мат межгосударственного взаимодействия в рамках Глобальной инициативы,

предполагающий вовлечение в процессы противодействия незаконному обо-

роту ядерных материалов государств, не желающих связывать себя юридиче-

скими обязательствами, имеет большое значение. Во-первых, это позволяет существенно расширить информационную базу в отношении фактов неза-

конного перемещения. Во-вторых, позволяет государствам, не обладающим технологиями дистанционного обнаружения ядерных материалов, получить их. В-третьих, такой формат сотрудничества дает возможность оперативно обнаруживать утрату ядерного материала. Несмотря на неформальный харак-

тер деятельности, в настоящее время Глобальная инициатива играет весьма заметную роль в качестве именно вспомогательного международного меха-

низма по предупреждению незаконного оборота ядерных материалов.

В завершении анализа сотрудничества в борьбе с незаконным оборотом ядерных материалов на универсальном уровне следует отметить, прежде все-

го высокую степень институализации такого сотрудничества. В современных условиях практически все аспекты такого сотрудничества сосредоточены в рамках деятельности международных организаций. В то же время такое со-

трудничество является весьма рамочным, получающим конкретизацию в рамках регионального и двустороннего сотрудничества.

107

В частности, анализ показал, что в настоящее время деятельность Комитета ООН 1540 по вопросам противодействия незаконному обороту ядерных материалов носит вспомогательный характер по отношению к деятельности различных международных организаций. Эта деятельность является аналитической и заключается в мониторинге соблюдения государствами-членами ООН положений Резолюции Совета Безопасности № 1540. Доклады позволяют членам ООН иметь представление об общей ситуации с контролем за нераспространением оружия массового поражения и средств его создания, а также оценивать степень подготовленности других государств к заключению, в том числе и двусторонних договоров по ядерной тематике. В целом сотрудничество в рамках Комитета 1540 не носит практического характера, а призвано обеспечивать контроль за реализацией одного из документов Совета Безопасности. Данный формат позволяет реализовывать информационный обмен и обеспечивать информационную составляющую деятельности не только Совета Безопасности, но и таких организаций как МАГАТЭ, Интерпол, куда также направляются доклады, подготовленные Комитетом.

Также следует отметить, что часть рекомендательных норм МАГАТЭ в настоящее время отвечает отдельным критериям международной обычно-

правовой нормы. Полагаем, что в настоящее время вследствие расширения круга государств, реализующих рекомендации организации в своем праве, идет постепенный процесс трансформации таких норм в источник права.

§ 2.3. Международно-правовое обеспечение борьбы с незаконным оборотом ядерных материалов на региональном уровне

Несмотря на то, что на универсальном уровне создано несколько орга- низационно-правовых механизмов предупреждения и предотвращения незаконного оборота ядерных материалов, региональные механизмы продолжают совершенствоваться и оказывать большое влияние на эффективность соот-

108

ветствующих усилий государств. Причинами развития регионального со-

трудничества в данной сфере следует признать: неодинаковый масштаб и ха-

рактер угроз распространения ядерных материалов и технологий в различных регионах мира (в одних он высок, в других низок в силу повышенной эффек-

тивности уровня физической защиты или в силу отсутствия в распоряжении государства материалов как таковых); различные условия эксплуатации ядерных установок (государственная монополия или деятельность частных субъектов на основе лицензий); различный уровень террористической актив-

ности в различных регионах мира.

Все эти причины, на наш взгляд, заставляют государства, опираясь на международные универсальные нормы и механизмы предупреждения и предотвращения незаконного оборота ядерных материалов, создавать соб-

ственные, которые дополняют, конкретизируют и расширяют формат сов-

местной деятельности в условиях специфики региона.

В рамках настоящей работы мы остановимся на анализе только тех ре-

гиональных правовых основ, а также международных организационных ме-

ханизмов, которые имеют прямое или косвенное отношение к Российской Федерации. В частности, считаем актуальным, проанализировать междуна-

родно-правовые механизмы сотрудничества в рассматриваемой сфере, суще-

ствующие в рамках Европейского Союза и Совета Европы, а также в рамках Содружества Независимых Государств.

Правовые основы сотрудничества по борьбе с незаконным оборо-

том ядерных материалов в рамках Европейского Союза. В настоящее время внутренняя политика ЕС по вопросам противодействия незаконному обороту ядерных материалов основывается на нескольких фундаментальных положениях:

- формировании единых правил и принципов учета ядерных и радиоак-

тивных материалов, находящихся во владении государств-членов;

- создании и обеспечении функционирования внутреннего механизма безопасного перемещения ядерных и радиоактивных материалов;

110

отработанного ядерного топлива и отходов № 2011/70/Евратом76, Директива Совета ЕС 2003/122/ от 22 декабря 2003 г. по контролю над высокоактивными закрытыми и бесхозными источниками77. Указанные документы не закрепляют непосредственно полномочия или юрисдикцию в отношении деятельности по противодействию незаконному обороту ядерных материалов. Однако все они содержат положения по вопросам обеспечения безопасности, в том числе в части недопущения несанкционированного использования таких материалов. Эти документы можно рассматривать как рамочную основу деятельности по противодействию незаконному обороту.

Наряду с Евратомом и Европолом в настоящее время важную роль в противодействии незаконному обороту ядерных материалов играют Центры передового опыта по снижению рисков химической, биологической, радиационной и ядерной опасности (далее - ЦПО ХБРЯ), которые были созданы в рамках совместной инициативы Комиссии Европейского Союза и Комитета министров Совета Европы78. Данный формат сотрудничества имеет в своей основе документы в виде решений соответствующих международных организаций и направлен, прежде всего, на выявление фактов незаконного оборота путем повышения эффективности деятельности профильных национальных служб, ответственных за такое выявление.

В связи с тем что усилия различных европейских структур в противодействии незаконному обороту ядерных и радиоактивных материалов имеют взаимодополняющий характер, полагаем, что их анализ необходимо осуществлять в комплексе и взаимосвязи всех составных элементов.

76 См.: Директива Совета ЕС, утверждающее рамочное законодательство Европейского сообщества по атомной энергии в отношении отработанного ядерного топлива и отходов № 2011/70/Евратом / Официальный журнал, N L 199, 02.08.2011., с. 48.

77 См.: Директива Совета ЕС 2003/122/ от 22 декабря 2003 г. по контролю над высокоактивными закрытыми и бесхозными источниками - Официальный журнал ЕС. L

346, 31.12.2003.

78 См.: См.: Информационный бюллетень Центра передового опыта по снижению рисков химической, биологической, радиационной и ядерной опасности (ЦПО ХБРЯ) № 1, 2011. http://www.cbrn-coe.eu/Portals/0/cbrn-coe-public-documents/LBAN12001RUN.pdf (Дата обращения - 23.09.2013 г.)